西方公共文化服務體系綜述及其啟示

●李少惠，余君萍

（1.蘭州大學 管理學院，蘭州 730000；2.甘肅省臨澤縣委 組織部，甘肅 臨澤 734200）

隨著國際環(huán)境、經(jīng)濟和社會發(fā)展水平的巨大變化，我國同西方各國之間的文化交往和相互影響加深，西方公共文化體系建設對我國公共文化服務體系的形成和構建有著一定的借鑒和參考意義。本文嘗試梳理出一些西方公共文化服務政策及公共文化治理規(guī)律，并從中尋找適合我國公共文化服務體系構建的路徑和模式。

1 西方公共文化發(fā)展背景及發(fā)展階段

公共文化是以國家福利性配置機制和“第三部門”志愿性配置機制為核心，并通過公益性文化營銷的路徑，由代表國家、社會或社團的法人或其他組織，向公共領域提供文化產(chǎn)品和文化服務的公益性文化的一種組織形態(tài)。公共文化作為西方各國文化發(fā)展必不可少的組成部分，已經(jīng)進入了公民的日常文化生活。公共文化作為國家提供的公共產(chǎn)品的一部分，其范式也隨著西方國家行政管理范式（分別是古典范式、現(xiàn)代范式和后現(xiàn)代范式）的發(fā)展而發(fā)展。因此，西方國家文化管理體制分為三個階段：

（1）19世紀初到第二次世界大戰(zhàn)前的“自由放任階段”。從價值理念上看，當時的人們普遍感到，逐步發(fā)育成熟的早期自由市場經(jīng)濟完全可以通過市場、價格和供求三要素達到市場的良性運轉和資源的優(yōu)化配置，因此，古典范式奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的原則，提供諸如產(chǎn)權保護、法律制度等最基本的核心公共產(chǎn)品成為政府管理社會的有限職責，社會處于自由放任時期。這一階段基本上沒有專門的文化管理部門和文藝政策，公共文化發(fā)展處于自發(fā)狀態(tài)。

（2）20世紀50年代至80年代中期的“現(xiàn)代管理體系階段”。在對自由主義展開分析和批判的基礎上,一直受冷落的凱恩斯“國家干預主義”理論風行一時，受到西方政府的青睞，“福利國家”（Welfare State）范式由此產(chǎn)生，與“小政府”價值定位截然相反的“福利國家”范式在西方國家不同程度地建立起來，其特征是“從搖籃到墳墓，包辦了人的一切”。在公共文化領域，1959年“法國文化部”成立，這是法國歷史上第一個中央文化管理機關，也是文化管理被納入現(xiàn)代政府行政的標志。為了適應社會發(fā)展的需要，西方各種公共文化管理組織、機構、模式、制度或政策紛紛出爐，且至今大部分仍然在實行。

（3） 20世紀80年代末至今的“公共文化服務的轉型階段”。在這一時期，一方面“新公共服務”范式興起，它以社會本位和恢復公民參與熱情為前提，以有機整合各種社會資源為渠道，以動員志愿團體、公益組織等第三部門、公民和私人部門共同參與治理為手段，政府與民間目標共定、利益協(xié)商、共同生產(chǎn)，通過公共服務來兌現(xiàn)公共利益；另一方面從國際環(huán)境來看，人們對文化價值的判斷發(fā)生了根本性的變化，從“文化從屬”發(fā)展為“文化立國”。［1］在當代，國家發(fā)展進步的一個重要性因素便是人的素質，要提高公民素質，抓好公共文化建設是必不可少的，其次公共文化需求隨著經(jīng)濟社會高速發(fā)展而日益旺盛，此外，一個國家的文化環(huán)境狀況還在很大程度上影響著國家經(jīng)濟和社會的發(fā)展。在這一國際背景下，西方各個國家紛紛出臺新的文化政策，根據(jù)自身特點發(fā)展起各種迎合時代的實踐操作范式。這一階段西方各國公共文化體系的明顯特征是不同程度地進行文化管理體制的改革，包括部門、機構的設置，政策、法規(guī)等的調整。公共文化管理逐漸向強調服務理念的“公共文化服務”轉型，政府以滿足公民文化權利為出發(fā)點和最終目的，以提供“公共文化服務”為主要職責。

通過這一轉型，西方國家政府不同程度地改革了文化體制，并在保證國家對文化有效管理的前提下，引入競爭機制，大力提升文化創(chuàng)新力。1982年聯(lián)合國教科文組織“世界文化政策大會”在墨西哥城召開。會議把推動文化發(fā)展當作各國政府面臨新世紀所應當作出的承諾，并把人文——文化發(fā)展納入全球經(jīng)濟、政治和社會的一體化進程。1992年，歐盟提出“文化例外”的主張，并確定了界定“文化例外”的六條標準。1993年，歐共體多數(shù)國家拒絕美國關于取消對美國影視產(chǎn)品“配額限制”和“自由貿(mào)易”的要求。2003年，在巴黎召開的聯(lián)合國教科文組織第32屆大會上，60多個歐洲國家和發(fā)展中國家主張達成一項有關文化多樣性的國際公約，這項公約將使電影、戲劇、音樂等文化產(chǎn)品脫離貿(mào)易談判的范圍和自由貿(mào)易規(guī)則的限制，從而保證各國決定本國文化政策的權利。1997年，教科文組織又出臺《聯(lián)合國世界文化發(fā)展10年（1988-1997）》，明確提出要進一步促進經(jīng)濟、政治、文化的融合，提高對全球人類共同體的人文——文化關懷。1998年3月，聯(lián)合國文化與發(fā)展委員會在斯德哥爾摩舉行題為“促進發(fā)展的文化政策”（Cultural Policefor Development）的政府間會議，并同時出版兩年一度的《世界文化發(fā)展報告》。斯德哥爾摩會議的行動方案促使各國“設計和出臺文化政策或更新已有的文化政策，將它們當作可持續(xù)發(fā)展中的一項重要內(nèi)容”。［2］

1990年，英國文化委員會接受政府委托，會同英國電影協(xié)會和手工藝委員等從事英國文化發(fā)展戰(zhàn)略的起草，1993年以《創(chuàng)造性的未來》為題正式公布。此后，以創(chuàng)造性為主題來制定文化政策的做法便在發(fā)達國家流行開來。1994年，澳大利亞推出標題為《創(chuàng)造性的國家：澳大利亞聯(lián)邦文化政策》文件。同年，加拿大政府也推出了同類型的文件。1998年，歐盟理事會文化指導委員會將建設“創(chuàng)造性的歐洲”（Creative Europe）當作自己的戰(zhàn)略目標，并推出了歐盟文化政策的框架模式，該框架有八大標題，包括歷史回顧：文化政策和手段；立法、決策和行政機制；制定文化政策的一般目標和原則；文化政策發(fā)展方面的問題爭論；文化領域的主要法律條款；文化資助；文化體制和新的合作關系；對創(chuàng)造性和參與性的扶持。依照這一框架，歐洲各國相繼推出自己的文化政策，它們通常由負責文化、藝術或遺產(chǎn)的政府部門委托自治性的文化委員會中的專家集團起草，文件每隔一段時期會進行修改和更新。目前，出臺文化政策的歐洲國家不僅包括英、法、德這樣的發(fā)達國家，還有俄羅斯、波羅地海三國和匈牙利等原蘇聯(lián)東歐地區(qū)的國家。此外，希臘、愛爾蘭、馬其頓、塞爾維亞-黑山共和國、斯洛伐克和烏克蘭也依照這一框架頒布了文化政策，連不屬于歐洲范圍的加拿大也接受了歐盟的這種文件框架。目前按照歐盟文化政策框架頒布了文化政策的國家已達41個。

2 西方公共文化服務主要模式及評價

世界各國由于傳統(tǒng)、國情的差異，形成了不同的公共文化服務制度與模式，歸納起來主要有三種：

（1）政府主導模式。這種模式中從中央到地方政府均設有文化行政管理部門，有垂直領導關系和非垂直領導關系，各級政府文化部門對文藝團體進行有限的資助并提供比較完善的公共文化服務。此種模式以法國和日本為典型代表。

（2）民間主導模式。政府沒有正規(guī)的文化行政主管部門，主要以政策法規(guī)營造良好文化生態(tài)，鼓勵各類文化團體或機構自我生存。政府財政對文化的投入主要通過各類準行政機構進行分配，這種機構通常被稱為“國家藝術理事會”。非政府組織或非營利機構是開展政府公共文化服務的中堅力量，此種模式以加拿大、美國、瑞士為典型代表。

（3） 政府與民眾組織的分權化（Decentralization）模式。政府以“一臂之距”（Arm’slength） 與民眾組織合作，將文化資源進行分配，并共同管理文化事項，提供文化服務，此種模式以英國、澳大利亞為典型代表?！耙槐壑唷边@一概念用到公共文化政策上多是指政府對公共文化撥款的間接管理模式，它要求政府對公共文化采取一種分權化的管理體制，“一臂之距”原則的基本要義便是從集中管理到分權管理。

《芬蘭文化政策》指出，“一臂之距”原則具有“垂直”和“水平”的兩種分權向度。［2］所謂“垂直分權”涉及中央政府與其所屬行政部門和各級地方政府的縱向分權關系：即一方面，中央政府將文化政策制定和實施的主要權力以及部分文化撥款的責任交給其所屬的文化相關部門；另一方面，它還要求各級地方政府行使相應的權力或承擔相關的責任。譬如，英國中央政府90年代對文化領域的年平均預算為10億英鎊，而同期英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭這四個大行政區(qū)對文化的年資助額超過了 10億英鎊。在芬蘭2000年的公共預算中，中央政府對廣義文化產(chǎn)業(yè)的財政支持占支出總額的58.6%，地方政府文化財政支出占 41.4%。而從對狹義藝術生產(chǎn)的資助來說，中央政府和地方政府各占一半。

“水平分權”是指各級政府與文化方面的非政府公共組織的橫向分權關系。這類組織是介乎政府與具體文化單位之間的一級中介機構。它有兩個基本特性：其一，這類組織通常接受政府委托，為政府提供文化政策咨詢，甚至向政府提供文化政策設計，并策劃具體的文化政策實施方案。同時，它還負責把政府的部分文化撥款落實到具體文化單位。就此而言，它是代理政府具體管理文化的準政府組織。其二，這類組織往往由藝術方面和文化產(chǎn)業(yè)方面的中立專家組成，它雖然接受政府委托，但卻獨立履行其職能，從而盡可能使文化發(fā)展保持自身連續(xù)性，避免過多受到政府行政干預，這些非政府組織之間通常不具有隸屬關系。

英國是最早實行“一臂之距”文化政策的國家，隨后“一臂間距”原則得到了發(fā)達國家的廣泛接受?！皣H藝術理事會和文化機構聯(lián)盟”的文件指出：“目前在世界各地，無論窮國還是富國，也不論英語國家還是非英語國家，都普遍建立了對文化藝術進行資助的準政府國家機構?！痹诎l(fā)達國家的文化政策中，加拿大、澳大利亞、奧地利、比利時、芬蘭、瑞典、瑞士等國明確聲稱采用這一原則。［3］

3 西方公共文化治理機制

隨著西方新公共管理運動的開展，美國、澳大利亞以及歐洲各國的公共文化國家治理也開始引入新的治理機制，將市場經(jīng)濟的機制如委托——代理關系、公私合作關系和公共股份公司等方式廣泛引入公共部門，嘗試性地構建起一系列公共文化治理機制。

（1）公共文化基金會制

文化基金會制是由非政府組織與國家合作，通過政府對項目進行資助或企業(yè)、私人的捐助而設立的非營利性文化管理機制。文化基金會通常比政府更能滿足公眾差異化文化需求，并且能夠對政府的文化職能進行補充。它通過對文化政策施加影響，在政府與社會之間建立起一條良性互動的渠道。政府通過文化基金會組織，以協(xié)議的方式對公共文化部門提供基金，并以稅收政策引導社會捐助公共文化部門，以此來促進公共文化事業(yè)建設。公共文化基金會制是目前西方國家公共文化部門普遍確立的一項制度，幾乎所有的公共文化部門都會設立自己的基金會組織。

（2） 公共文化托管制

托管制是一項傳統(tǒng)的商業(yè)信用制度，由委托人將財產(chǎn)權轉移于受托人，受托人依信托目的為受益人的利益管理信托財產(chǎn)的制度。公共文化托管制是由委托人將財產(chǎn)委托于公共文化托管機構，由其代為經(jīng)營和管理。公共文化托管制有利于公共文化經(jīng)營管理的專業(yè)化，豐富國家公共文化的內(nèi)容。英國議會以托管制建立的大英博物館，是早期以私人托管方式籌建的一座國家博物館，它通過政府的財政撥款來實施國家的公共文化政策。

（3）公共文化招投標制

公共文化招投標制是一項由招標人公開進行的公共文化項目招標形式，中標人對發(fā)包者支付承包金，并按照合同規(guī)定自主經(jīng)營這一公共文化項目。這一方式保留了公共文化部門對公共文化項目的所有權和非盈利性，實現(xiàn)了經(jīng)營權和所有權的分離，引入競爭機制，提高了公共文化項目的運營效率。歐洲不少地方政府的公共文化機構都采用招投標制方式，保留文化機構設施所有權和對承包者的監(jiān)督權，至于日常經(jīng)營、人員雇傭則一切由承包者負責。

（4）公共文化有限責任公司制

公共文化有限責任公司制是根據(jù)股份有限公司制而形成的公共文化管理制度，它將公共文化公司的資本分成等額股份，國家等股東以其出資額為限度承擔債務責任，公司也以其全部資產(chǎn)對公司債務承擔責任。將現(xiàn)代公司制度運用于公共文化領域再次實現(xiàn)了所有權同經(jīng)營權相分離，同市場化競爭相適應，有利于公共文化部門的體制改革。瑞典、新西蘭等國家的國有公共文化企業(yè)紛紛推行公共文化有限責任公司制，一些文化部門還創(chuàng)立了其分支部門的有限公司。

4 西方公共文化體制管理對我國構建公共文化服務體系的借鑒和啟示

（1）在我國公共文化制度設計、模式選擇和政策制定的過程中，應該以公民文化權利為核心，以公民文化需求為導向，始終貼近社會現(xiàn)實，貼近公民文化消費偏好。我國傳統(tǒng)文化管理體系運作機制不活，主要是政府自上而下的灌輸方式提供公共文化產(chǎn)品和服務、信息不對稱等原因，這種方式極易造成公共文化供給與需求脫節(jié)，既給國家資源造成不必要的浪費，又無法滿足人民群眾的文化需求，這是制約我國公共文化服務體系建設的一個瓶頸。因此，對群眾的文化需求做出快速判斷，有針對性地提供公共文化產(chǎn)品和服務，完善公共文化服務的信息收集、分析、反饋、發(fā)布機制，提高國有文化資源利用率，降低公共文化服務成本，已成為當前我國公共文化服務體系建設重點加強的環(huán)節(jié)。

（2）加快我國非政府組織的孵化和培育，保證公共文化服務“公共性”的實現(xiàn)。西方現(xiàn)代公共文化服務以“共同治理”為普遍模式，這種模式促進了公共性的實現(xiàn)。所不同的是，西方公共性的起源是與市民社會的興起密切相關，而在我國，公共服務是伴隨著政府職能由管制型向服務型轉變而受到重視的，因此我國目前缺乏嚴格意義上的非政府組織，公共文化服務的非政府組織參與力量薄弱，亟待加強。非政府組織是政府、市場之外的第三支社會中間力量，它的存在是對政府、市場的補充和平衡，非政府組織是推動傳統(tǒng)治理模式轉型的重要力量，要推動我國公共文化服務體系建設，就應進一步加大政府職能轉變力度，將應由社會承擔的社會管理和公共服務職能轉交出去，由非政府組織承擔，確保非政府組織和經(jīng)濟社會的同步發(fā)展，充分發(fā)揮非政府組織在促進公共文化產(chǎn)品供給和公共文化服務中的組織協(xié)調作用。為此，應加快非政府組織的孵化和培育，強化其公共責任機制，使其成為公共文化服務體系主體構成中不可或缺的組成部分。

（3）我國在建設公共文化服務體系過程中需引入現(xiàn)代企業(yè)管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等。西方公共文化服務注重引入現(xiàn)代企業(yè)管理方法，以提高組織運作效率。盡管公共文化服務與企業(yè)管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異，完全采用企業(yè)管理方法并不可行，但現(xiàn)代企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學性，注重市場需求和顧客的反饋，這些方面完全可為公共文化服務所借鑒。尤其是績效評估方法，可以正確反映公民文化的需求實際及提高服務滿意度水平，這一方法目前在西方公共文化領域已普遍采用并發(fā)展成熟，在我國也已形成蔚然之勢，它對于公共文化服務的效率提高和可持續(xù)發(fā)展有顯著成效。

（4） 保證公共財政對公共文化服務的必要投入，形成公共文化資源的合理分配和有效利用渠道。目前我國公共文化服務投入不平衡，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)、地區(qū)間不平衡，公共財政增長偏向以城市為重點，以大型基本設施為重點。因此，優(yōu)化公共文化投入結構，建立以基礎設施為主導、兼顧轉移支付的公共文化財政模式，成為我國公共文化服務發(fā)展的保障。公共文化投入須以保護弱勢群體為關鍵，以加強農(nóng)村公共文化服務為重點，建立兼顧公平與效率的公共財政投入模式，同時進一步探索市場化運作、多元化投入的新模式，促使各類資本和要素流入公共文化服務領域，為其注入新鮮血液。