在中國建立中央法院系統(tǒng)的思考

韓志紅，左 穎

（天津師范大學(xué) 法學(xué)院，天津 300387）

引 言

2012年4月25日，在中國知網(wǎng)中國期刊全文數(shù)據(jù)庫中以“設(shè)置中央法院系統(tǒng)”為篇名，并未查找到相關(guān)的論文。以“法院體制改革”為篇名，檢索到有效文章37篇。以“司法體制改革”為篇名，共檢索到有效文章211篇。這些文章歸納起來主要談到以下話題：一是現(xiàn)行我國法院體制存在的問題以及在中國設(shè)置中央法院系統(tǒng)的必要性；二是法院體制改革的重點(diǎn)應(yīng)圍繞“法院的設(shè)置”、“受案范圍”、“法院的經(jīng)費(fèi)”、“法官的任命”四個方面。

中國的三大訴訟法均規(guī)定了最高人民法院可以受理第一審案件?！缎淌略V訟法》第22條規(guī)定：最高人民法院管轄的第一審刑事案件，是全國性的重大刑事案件。《民事訴訟法》第21條規(guī)定：最高人民法院管轄下列第一審民事案件：（一）在全國有重大影響的案件；（二）認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由本院審理的案件。《行政訴訟法》第16條規(guī)定：最高人民法院管轄全國范圍內(nèi)重大、復(fù)雜的第一審行政案件。

最高人民法院在中國是最高審判機(jī)關(guān)，它不僅監(jiān)督全國地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，對各高級人民法院判決和裁定的上訴和抗訴案件進(jìn)行審理和核準(zhǔn)死刑案件，也管轄第一審案件。這體現(xiàn)了我國獨(dú)特的管轄制度，即包括最高院在內(nèi)的每一級法院都可以受理第一審案件。關(guān)于最高人民法院管轄第一審案件，學(xué)術(shù)界有多種解釋，如梁書文、楊榮新認(rèn)為：最高人民法院可以審理認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由本院審理的案件，這是法律賦予的最高審判機(jī)關(guān)在管轄上的特殊權(quán)力。法律這樣規(guī)定，既可使某些具有代表性的典型案件，通過最高人民法院審理取得較好的經(jīng)驗。又可避免某些案件由地方法院審理受到干擾和影響，以保證具有某些特殊情況的案件，得以嚴(yán)格地依法審判[1]。

如果說最高人民法院管轄第一審案件是合理的，那么在程序上應(yīng)當(dāng)以遵循訴訟法的基本制度為前提。而在中國，這種規(guī)定實質(zhì)上與訴訟法上的兩審終審制相違背。因為最高人民法院一審案件的判決是終審判決，當(dāng)事人無法上訴，這實際剝奪了當(dāng)事人的上訴權(quán)?？赡苷驗槿绱耍P者沒有找到最高人民法院管轄的第一審民事、行政案件的案例。只查到了“林彪”、“四人幫”兩個反革命集團(tuán)案是由最高人民法院作為一審也是終審的案件。

筆者認(rèn)為，要真正落實訴訟法規(guī)定的最高人民法院的一審職能，需要在中國建立中央法院系統(tǒng)，這一系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)包括中華人民共和國初審法院、上訴法院和最高人民法院，三者一起構(gòu)成中央法院體系。

中國目前對具有全國性影響的案件，為了保證案件質(zhì)量和審判的公正、合法，樹立法律的尊嚴(yán)和權(quán)威采取了不同的方法，帶來一些弊端。如刑事案件中，對省部級高官腐敗跨省異地審理，廳局級干部腐敗案件省內(nèi)異地審理，是為了有效排除、預(yù)防審判干擾。但這種指定管轄、異地審理的行政色彩比較濃厚。貪腐案的當(dāng)事官員，也是刑事訴訟被告人，其享有的權(quán)力與其他被告人并無不同，但是，在異地審理中，涉案貪腐官員卻沒有自己的選擇權(quán)、抗議權(quán)及異議權(quán)。如果有國家法院系統(tǒng)，這樣的問題就可以迎刃而解。又如行政案件，因為中國沒有中央法院系統(tǒng)，因此，根據(jù)我國行政訴訟法屬地管轄的規(guī)定，過去一直是北京市高、中級法院承擔(dān)著國務(wù)院部委涉訴行政案件的審理工作。但是，由地方法院審理中央政府為被告的案件，明顯存在不對接的問題。另外，在全國有重大影響的民事訴訟案件現(xiàn)在基本是依靠行政手段解決，如三聚氰胺事件。地方法院受理在全國有重大影響的民事訴訟案件并不合適，但最高人民法院又無法審理，這樣的尷尬是不符合法治社會的要求的。

關(guān)于在中國建立中央法院系統(tǒng)的觀點(diǎn)，據(jù)我們查到的現(xiàn)有資料，在中國首先比較清晰提出的是已故憲政學(xué)者蔡定劍，他在《戰(zhàn)略與管理》1999年第1期《法院制度改革芻議》一文中提出：“中央法院系統(tǒng)設(shè)最高人民法院、上訴法院和初審法院。其經(jīng)費(fèi)由中央財政撥付，法官由中央任免。地方審判系統(tǒng)由高級法院、上訴法院和初審法院組成。地方法院經(jīng)費(fèi)由省級財政統(tǒng)一撥款”[2]。在這之后，不斷有學(xué)者提出類似的觀點(diǎn)。近期提出這個問題的是李曙光，他在2011年底談到：從改革的重要性、可操作性的角度來講，改革可以是以下三個排序：第一是國有企業(yè)改革；第二是公共預(yù)算改革；第三是法院改革。他認(rèn)為下一步司法改革某種程度上更加重要，它決定著整個社會治理、政府治理。他建議現(xiàn)在的法院體系要建立國家層級和地方層級，特別是國家層級的法院體系要盡快建立起來，整個社會的信用，包括債權(quán)債務(wù)關(guān)系的處理，可能更多要依靠國家層級的法院體系來打破地方保護(hù)主義。通過公正的程序、司法的渠道解決社會目前存在的諸多難點(diǎn)，這塊改革很有必要、很有操作性[3]。

一、在中國如何設(shè)置中央法院系統(tǒng)

（一）文獻(xiàn)討論

關(guān)于中央法院系統(tǒng)的設(shè)置模式，學(xué)者們主要分為兩種不同觀點(diǎn)：

一種觀點(diǎn)的代表學(xué)者是王旭，主張中國實行單一式司法制度。他觀點(diǎn)的邏輯起點(diǎn)是中國作為單一制國家，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種中央權(quán)力。地方各級人民法院都是國家設(shè)在地方的法院，代表國家行使司法權(quán)，適用統(tǒng)一的法律規(guī)范，平等地保護(hù)各方當(dāng)事人的利益，保障國家法制的統(tǒng)一[4]。他提出：在調(diào)整中央與地方關(guān)系的過程中，必須對現(xiàn)行司法管理體制做重大修改，使各級法院徹底擺脫地方權(quán)力的影響，只對國家法律負(fù)責(zé)，而整個司法系統(tǒng)向代表全國人民總體利益的全國人民代表大會及其常委會負(fù)責(zé)。為此，他提出的具體改革內(nèi)容一是各級法院院長和法官的任免權(quán)集中在國家，包括全國人民代表大會、全國人大常委會、最高人民法院和國家司法行政部門。二是，各級法院系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)完全由中央財政撥付，由最高人民法院依法統(tǒng)一支配和管理[5]。

另一種觀點(diǎn)的代表學(xué)者是蔡定劍教授。他主張建立中央和地方兩套法院審判系統(tǒng)。中央法院系統(tǒng)設(shè)最高人民法院、上訴法院和初審法院，其經(jīng)費(fèi)由中央財政撥付，法官由中央任免。地方法院系統(tǒng)由高級法院、上訴法院和初審法院組成，經(jīng)費(fèi)由省級財政統(tǒng)一撥付，法官由地方政府任免。王旭對蔡定劍主張的評價是：建立中央和地方兩套法院體系與我國作為單一制國家的性質(zhì)不符，同時也會造成機(jī)構(gòu)膨脹和財政負(fù)擔(dān)增大，甚至可能產(chǎn)生兩套體系在實際運(yùn)作過程中的矛盾和沖突[6]。

筆者認(rèn)為，中國是一個有13億人口、幅員遼闊的大國，采用單一式司法制度是不現(xiàn)實的。另外，從憲法上看，中國的國家結(jié)構(gòu)是單一制，而實際上，中國現(xiàn)在早已經(jīng)是“事實上的聯(lián)邦制”國家?！笆聦嵣系穆?lián)邦制”這個概念是鄭永年、翁翠芬提出的，他們對此的解釋是：介于地方自治制度和歐美國家的聯(lián)邦制之間的一種制度，可以將其理解為有限的地方自治，一種（在單一制國家中形成的）相對制度化的分權(quán)模式?！笆聦嵣系穆?lián)邦制”是政府間放權(quán)的產(chǎn)物。政府間經(jīng)濟(jì)權(quán)力和政治權(quán)力的下放作為這一制度的中心特征[7]。中國一直以來實行地方各級法院人事、財政等歸屬地方的司法體制，即法院的人事權(quán)、財權(quán)歸屬于地方政權(quán)。地方各級法院的法官是由同級人大常委會任命，地方各級法院的經(jīng)費(fèi)由同級政府的財政部門負(fù)責(zé)。這與聯(lián)邦制的美國州法院系統(tǒng)的體制同出一轍?；谏鲜隼碛桑覀兺獠潭▌淌谥鲝埖慕⒅醒牒偷胤絻商姿痉▽徟邢到y(tǒng)的觀點(diǎn)。

（二）筆者觀點(diǎn)

我們建議在中國建立混合式司法制度，即中國既應(yīng)當(dāng)有中央法院系統(tǒng)，又應(yīng)當(dāng)有地方法院系統(tǒng)。借鑒德國的做法，由國家法律規(guī)定設(shè)立中央法院系統(tǒng)，同時也規(guī)定關(guān)于地方法院體系的設(shè)置。地方法院既執(zhí)行地方政府法律，也執(zhí)行國家法律，而且適用國家法律的情況占多數(shù)。地方法院的法官沿襲現(xiàn)現(xiàn)在的做法，全部由地方人民代表大會任免。

我國建立的中央法院系統(tǒng)可以包括國家地區(qū)（初審）法院、上訴法院和最高人民法院。為了避免王旭所說的建立的中央法院系統(tǒng)會造成機(jī)構(gòu)膨脹和財政負(fù)擔(dān)增大的問題，我們提出在中國建立中央法院系統(tǒng)的具體辦法是：將現(xiàn)行地方中級法院和高級法院一分為二，分出一部分成立中央初審法院和上訴法院。留下的部分仍然屬于地方中級和高級法院。最高人民法院原則上不變。中央初審法院和上訴法院法官由全國人民代表大會重新任命。其經(jīng)費(fèi)由中央財政撥款。中央法院系統(tǒng)直接向國家立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，獨(dú)立行使審判權(quán)。上面的辦法是參照中國1994年實行分稅制改革時將稅務(wù)局一分為二的辦法，即將稅務(wù)局分為國稅局和地稅局。

將地方中級法院和高級法院分出一部分成立中央初審法院和上訴法院的標(biāo)準(zhǔn)可以是按照案件的類型進(jìn)行劃分，如民事案件中的知識產(chǎn)權(quán)案件、破產(chǎn)案件、證券案件等劃歸中央法院系統(tǒng)審理，相應(yīng)的法官也劃為中央法院。

中央法院系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)根據(jù)基本職能不同而分為兩種：一種是審判法院（Trial Courts），一種是上訴法院（Appellate Courts）。審判法院和上訴法院之間的職責(zé)分工要明確和嚴(yán)格。初審法院只負(fù)責(zé)一審；上訴法院只負(fù)責(zé)上訴審。最高法院只審理自己認(rèn)為應(yīng)當(dāng)再審的案件。也就是說，仍然實行“兩審終審制”，即訴訟當(dāng)事人一審敗訴后有權(quán)提起一次上訴。從理論上講，當(dāng)事人在一審之后可能還有兩次上訴審的機(jī)會。但是，請求上訴法院再審是當(dāng)事人的權(quán)利，請求最高法院再審就不是當(dāng)事人的權(quán)利，而是最高法院的權(quán)力了。在前一種情況下，法院必須受理當(dāng)事人的上訴；在后一種情況下，法院沒有受理的義務(wù)，只有當(dāng)法院認(rèn)為必要時才受理。

中央法院系統(tǒng)受理訴訟案件時沒有級別管轄的規(guī)定，原則上實行兩審終審制。所有訴訟案件一律由中央初審法院進(jìn)行審判，一審法院判決后，如果當(dāng)事人對判決不服，可以向上訴法院提起上訴。我國在建立中央法院系統(tǒng)時，也無需在法律上做出級別管轄的規(guī)定。中央法院是由國家設(shè)置的，法官統(tǒng)一由國家派出，在能力上也具有統(tǒng)一性，因此，無需擔(dān)憂像現(xiàn)行的地區(qū)法院中的較低級別的法院無法勝任本應(yīng)由高一級別的法院管轄的案件的困擾，導(dǎo)致對案件做出級別上的劃分。所有的初審法院都負(fù)責(zé)案件的一審，上訴法院負(fù)責(zé)案件的二審，上訴法院不再介入案件的一審程序。

二、中央法院系統(tǒng)的受案范圍

（一）文獻(xiàn)討論

建立中央法院系統(tǒng)，必須要合理劃分中央法院和地方法院對案件的管轄權(quán)，明確各自的受案范圍。蔡定劍認(rèn)為：“中央法院系統(tǒng)與地方法院系統(tǒng)必須要實行分權(quán)管轄，管轄權(quán)劃分的大致原則是地方初審法院管轄普通治安、刑事案件，普通民事案件包括婚姻家庭案件，損害賠償、房屋等不動產(chǎn)案、繼承、民間債務(wù)糾紛等。土地、山林、水利糾紛由當(dāng)事人共同所轄的法院管轄。雙方當(dāng)事人都在同一初審法院司法管轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)合同糾紛案由地方法院管轄，部分行政訴訟案件以及在雙方當(dāng)事人選擇的條件下，都可在地方法院訴訟。中央初審法院負(fù)責(zé)審理政治案件、重大的貪污賄賂案、跨司法轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)合同糾紛、土地山林和水利糾紛、涉外與涉港澳臺經(jīng)濟(jì)糾紛、重大知識產(chǎn)權(quán)糾紛。地方上訴法院受理地方初審法院的上訴案。中央上訴法院受理中央初審法院的上訴案，同時受理某些不服地方初審法院判決的上訴案。如較重大的刑事案件、行政訴訟案件、由當(dāng)事人選擇在地方初審法院審理的案件，上訴人可選擇到中央上訴法院。最高法院的職權(quán)大致不變”[8]。他還指出：“中央初審法院實際上大致管轄的是原中級法院管轄的案件，加上跨地區(qū)的經(jīng)濟(jì)糾紛案件和其他重要案件”[9]。秋風(fēng)在《地方政府形象當(dāng)如何刷新》一文中也提出了要合理的劃分中央法院和地方法院的管轄權(quán)，但并未對具體的管轄范圍做出說明，僅提出了一個原則性的劃分方法。他認(rèn)為：“應(yīng)按照案件影響范疇的大小來劃分管轄權(quán)?！彼J(rèn)為最簡單的一個原則即凡跨區(qū)域的案件都應(yīng)由中央法院管轄[10]。

（二）筆者觀點(diǎn)

1.中央法院系統(tǒng)管轄的民事案件的受案范圍

設(shè)置中央法院系統(tǒng)后，法律應(yīng)當(dāng)對中央法院系統(tǒng)管轄的案件作出明確規(guī)定。我們認(rèn)為：中央法院系統(tǒng)管轄的民事案件的受案范圍主要以案件的影響范圍及案件的性質(zhì)為劃分標(biāo)準(zhǔn)。一類是按照案件類型管轄的民事案件；一類是涉外、跨省、直轄市和自治區(qū)的法律糾紛和違法案件。地方法院系統(tǒng)（基層法院、中級法院和高級法院）仍然保留，管轄的案件是除法律明確規(guī)定由中央法院系統(tǒng)管轄的案件以外的所有案件?！睹绹痉ㄅc法院程序》規(guī)定，聯(lián)邦法院管轄的民事案件主要有以下幾類：標(biāo)的額大于或者等于75000美元的當(dāng)事人來自不同州的案件；海事案件；破產(chǎn)案件；關(guān)于水陸運(yùn)輸委員會的命令的案件；關(guān)于著作權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)的案件；集團(tuán)訴訟案件[11]。這一劃分的主要目的是為了提高案件審判的專業(yè)性和效率性。這對確定我國中央法院系統(tǒng)受案范圍具有重要的借鑒作用。美國的州法院管轄的案件占全國受理案件總數(shù)的98%左右，其中的民事案件主要是有關(guān)家庭法的案件、房地產(chǎn)案件、房東與房客之間發(fā)生爭端的案件、私人合同糾紛(破產(chǎn)除外)、涉及專業(yè)人士玩忽職守、意外傷害、遺囑檢驗及遺產(chǎn)繼承、部分交通違規(guī)和機(jī)動車注冊方面的案件[12]。

（1）按照案件類型確定管轄

按照案件類型確定的管轄主要是一些專門性案件，其審理權(quán)限應(yīng)劃入中央法院系統(tǒng)，具體包括原先由專門法院管轄的案件（主要是海事海商案件、鐵路運(yùn)輸糾紛案件、森林糾紛、軍事糾紛案件）和某些專業(yè)性要求較高的案件（主要是破產(chǎn)案件和知識產(chǎn)權(quán)、證券案件等）。以此確保其能夠得專業(yè)、科學(xué)的審判，也可以避免因地方保護(hù)主義所帶來的不公正的判決。

（2）訴訟要素跨省的案件

確定中央法院系統(tǒng)管轄案件一個最簡單的原則是，凡是涉外，跨省、直轄市和自治區(qū)（以下簡稱跨?。┑姆杉m紛和違法案件，均由中央法院系統(tǒng)管轄。只要當(dāng)事人提起的訴訟要素（當(dāng)事人雙方涉外、跨省、標(biāo)的物跨省、違法行為地跨省）中有一項符合跨省要求，就可以向中央法院提起訴訟。按照“原告就被告原則”，原告可以向被告人住所地的國家初審法院提起訴訟，被告人沒有住所地的，則原告須向其經(jīng)常居住地法院提起。這一劃分方式既避免了現(xiàn)在的很多跨省案件當(dāng)事人訴說無門之苦，也有利于保證審判的公平和高效，方便了大規(guī)模侵權(quán)案件和其他跨省的重大案件的訴訟活動的進(jìn)行。

（3）地方法院管轄的案件

在中國建立中央法院系統(tǒng)并不改變現(xiàn)行地方法院的格局，地方法院系統(tǒng)（基層法院、中級法院和高級法院）仍然保留，管轄的案件是除法律明確規(guī)定由中央法院系統(tǒng)管轄的案件以外的所有案件。具體來說，地方初級法院管轄其轄區(qū)內(nèi)的一審民事案件，但法律規(guī)定的除外。具體包括：婚姻、家庭、繼承、物業(yè)、人身損害賠償、交通事故、勞動爭議類案件。當(dāng)事人在同一管轄區(qū)域的，為便于在當(dāng)?shù)丶皶r化解矛盾，原則上不以標(biāo)的額確定級別管轄，由地方初級法院受理。地方中級法院管轄其轄區(qū)內(nèi)的、不跨地級市（地區(qū)、盟）但跨縣（自治縣、縣級市、旗、區(qū)）的民事糾紛案件。同時，中級法院要負(fù)責(zé)處理地方初級法院的上訴案件。地方高級法院管轄其轄區(qū)內(nèi)的、不跨省但跨地級市的民事糾紛的案件。同時，高級法院要負(fù)責(zé)處理中級法院的上訴案件。中國的最高人民法院雖然產(chǎn)生于國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，屬于中央法院系統(tǒng)，但還是要負(fù)責(zé)處理對地方高級法院一審判決不服的上訴案件，以保證國家法律實施的統(tǒng)一和權(quán)威。

2.中央法院系統(tǒng)管轄的刑事案件的受案范圍

中央法院系統(tǒng)管轄的刑事案件的受案范圍也應(yīng)當(dāng)以案件的影響范圍及案件的性質(zhì)為劃分標(biāo)準(zhǔn)。按照案件性質(zhì)確定的管轄，應(yīng)當(dāng)包括現(xiàn)行《刑法》中的危害國家安全罪、危害國防利益罪、軍人違反職責(zé)罪；破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序罪中的侵犯知識產(chǎn)權(quán)罪；妨害社會管理秩序罪中的妨害國（邊）境管理罪、妨害文物管理罪等，另外還有涉及中央、省部級高官違法，特別是貪污腐敗案件。按照案件影響范圍的管轄，即是凡是涉外，跨省、直轄市和自治區(qū)的犯罪案件，均由中央法院系統(tǒng)管轄。

3.中央法院系統(tǒng)管轄的行政案件的受案范圍

中央法院系統(tǒng)管轄的行政案件的受案范圍主要以被告的身份來確定，因為，行政案件是以行政機(jī)關(guān)為被告的案件，凡是被告為國務(wù)院部委的案件均應(yīng)當(dāng)由中央法院系統(tǒng)管轄。因為以省級政府為被告的行政案件，由地方法院系統(tǒng)中的高級法院管轄，因此，二審的權(quán)利屬于中央法院系統(tǒng)中的最高人民法院，沒有必要由中央法院系統(tǒng)審理以省級政府為被告的行政案件。

三、在中國設(shè)置中央法院系統(tǒng)的必要性和依據(jù)

（一）必要性

1.文獻(xiàn)討論

關(guān)于在中國設(shè)置中央法院系統(tǒng)的必要性，我們發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們比較多的談到的是打破法律實施中的地方保護(hù)主義，實現(xiàn)司法公正。蔡定劍說過：“我國法院設(shè)置完全地方化，司法轄區(qū)與行政區(qū)劃完全一致。法院的人事任免，法院的一切經(jīng)費(fèi)都系于地方黨政手中，法院的地方化現(xiàn)象非常嚴(yán)重，法院就不能完全置地方利益不顧而依法辦案。在地方保護(hù)主義下，法律的公正性幾乎喪失。因此，有必要改革現(xiàn)行我國的法院體制，建立中央和地方兩套法院體系，以此來消除地方保護(hù)主義，維護(hù)國家法律的權(quán)威和統(tǒng)一[13]。

法律意義上的地方保護(hù)主義，正如馬懷德所說，是指地方政府和執(zhí)法機(jī)關(guān)為了保護(hù)地方利益，超越法律權(quán)限，濫用權(quán)力，損害國家整體利益，影響國家法制統(tǒng)一的不當(dāng)觀念和行為[14]。從本質(zhì)上說，地方保護(hù)主義是地方政府和執(zhí)法機(jī)關(guān)為了保護(hù)局部的利益犧牲法制的統(tǒng)一性和平等性，違背法治原則和精神，濫用權(quán)力，不能嚴(yán)格執(zhí)法的結(jié)果。

秋風(fēng)指出：“中央法院系統(tǒng)的最大優(yōu)勢在于它不受制于地方政府，因而可以效忠于國家法律，能夠公平地對待當(dāng)事人,不論它是外地人、本地人，還是地方政府”[15]。從上述學(xué)者的論述中可以看出，他們認(rèn)為在中國設(shè)立中央法院系統(tǒng)的主要目的是為保障司法公正。

2.筆者觀點(diǎn)

我們同意上述學(xué)者的觀點(diǎn)，設(shè)置中央法院系統(tǒng)最根本的原因在于維護(hù)司法公正，保證公民和法人在法律面前人人平等。正像漢密爾頓所分析的：“跨州之間的爭訟，不能由州法院來審理。原因是：任何人均不得作為其本人或與其本人有任何干系的或?qū)ζ浔救擞兴揭活惏讣牟门姓?，否則，就無法保證聯(lián)邦各州公民在聯(lián)邦法律面前人人平等，享受聯(lián)邦法律所給予的權(quán)益”[16]。

從憲法上看，中國的國家結(jié)構(gòu)是單一制，所有權(quán)力歸于中央，地方政府只是中央政府或者上級政府的派出機(jī)構(gòu)。而實際上，中國現(xiàn)在是“事實上的聯(lián)邦制”國家。中國法院除最高人民法院外，設(shè)置完全地方化，法院的人事任免，法院的一切經(jīng)費(fèi)都系于地方黨政機(jī)關(guān)手中，司法缺乏公正，已嚴(yán)重影響我國的法治建設(shè)，引起社會的普遍關(guān)注。一個強(qiáng)有力的國家司法系統(tǒng)對于統(tǒng)一市場建設(shè)和維護(hù)法律的統(tǒng)一和權(quán)威是非常重要的。建立中央法院系統(tǒng)的同時，保留地方法院系統(tǒng)，既能夠解決中國嚴(yán)重的法律上的地方保護(hù)主義問題，又注意發(fā)揮地方政府的積極性，讓地方政府承擔(dān)起維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣刃蚝蜕鐣x、司法公正的責(zé)任。

設(shè)置中央法院系統(tǒng)的必要性應(yīng)當(dāng)還有很多，我們認(rèn)為其中很重要還有：有利于提高司法效率，解決法院地方化導(dǎo)致的司法效率低下的問題。如面對大規(guī)模侵權(quán)，當(dāng)事人跨省的案件，由中央法院系統(tǒng)審理不僅保證中國公民和法人在法律面前人人平等，受害人權(quán)利得到公平保護(hù)，而且能夠有效提高司法效率。

近年來，在我國發(fā)生的大規(guī)模侵權(quán)事件幾乎是此起彼伏，絡(luò)繹不絕。如何及時、充分、公正地向受害人提供法律救濟(jì)，是法學(xué)界不得不面對的問題。德國著名學(xué)者克雷斯蒂安·馮·巴爾教授在其《大規(guī)模侵權(quán)損害責(zé)任法的改革》[17]一書中指出：大規(guī)模侵權(quán)向我們提出了包括如何補(bǔ)償受害人損害在內(nèi)的一系列責(zé)任法上的問題。在程序法上，數(shù)量眾多的受害人的訴求如何有序地提出、展開和完成，以避免冗長繁瑣的訴訟程序和高額的訴訟費(fèi)用，也是等待著我們?nèi)ソ鉀Q的問題①。張新寶、岳業(yè)鵬認(rèn)為：在我國目前的司法體制之下，訴訟方式難以在應(yīng)對大規(guī)模侵權(quán)中發(fā)揮主要作用。對于這種被侵權(quán)人人數(shù)眾多的案件，現(xiàn)有的司法資源也難以按照普通民事訴訟程序逐一立案、審理和執(zhí)行的。在“大頭娃娃案件”、“三鹿奶粉案件”等大規(guī)模侵權(quán)事件中，法院多以“不予受理”的方式將受害者權(quán)利保護(hù)的訴求拒之門外[18]。

在我國目前的司法體制之下，大規(guī)模侵權(quán)案件只能由地方法院審理，既由有管轄權(quán)的地方法院分別審理。而按照我國的《民事訴訟法》規(guī)定，民事判決的法律效力只給予訴訟當(dāng)事人。民事訴訟所具有的實現(xiàn)個別正義的結(jié)果，明顯已經(jīng)不適應(yīng)對關(guān)系社會群體公共利益的保護(hù)。適用民事訴訟勝訴的大規(guī)模侵權(quán)案件，不能惠及到受到同樣違法行為侵害的其他受害人。

而如果對大規(guī)模侵權(quán)案件由有管轄權(quán)的地方法院之一合并審理也不具有合理性。因為，其他地區(qū)的受害人享受免費(fèi)的“午餐”；而承辦案件的地方法院卻承擔(dān)全部成本，得不到全部收益，這勢必影響承辦法院為異地民眾爭取合法權(quán)益的積極性，導(dǎo)致公共服務(wù)供給的不足和無效率。沒有得到司法承辦權(quán)的異地法院只能望案興嘆，不能對本轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的侵權(quán)事件進(jìn)行管轄，更不能夠?qū)Ρ据爡^(qū)的受害人進(jìn)行救助，因為現(xiàn)行管轄制度的限制他們無能為力。另外，承辦案件的地方法院也會遇到力不從心的情況。如，受害人分散在全國各地，他們各自的損失狀況和賠償問題，由一個地方法院全部解決，無疑也是一個不可能的事情。

筆者認(rèn)為，應(yīng)對大規(guī)模侵權(quán)案件，應(yīng)當(dāng)改革我國目前的司法體制。法院是實現(xiàn)社會公正的最后一道防線，作為一個邁向法治的國家不能夠在司法體制上存在重大紕漏。改革的路徑是在中國建立中央法院系統(tǒng)，由中央的初審法院通過集團(tuán)訴訟或者公益訴訟作為審理大規(guī)模侵權(quán)案件的一審法院。

（二）依據(jù)

1.實證依據(jù)——現(xiàn)行國外的司法體制

國外實行法治的國家，到現(xiàn)在為止，法院系統(tǒng)設(shè)置是比較穩(wěn)定的，經(jīng)過查找文獻(xiàn)，我們發(fā)現(xiàn)，無論是實行單一式②、復(fù)合式③、混合式司法制度④的國家都有中央法院系統(tǒng)，即有由國家產(chǎn)生和設(shè)立的法院系統(tǒng)，法官由國家機(jī)關(guān)任命，經(jīng)費(fèi)由中央（聯(lián)邦）財政撥付。各國不同的是，是否有一部分法院由地方產(chǎn)生和設(shè)立，經(jīng)費(fèi)由地方控制。蔣惠嶺、王勁松的歸納是：單一式司法制度的國家以日本、西班牙等國為代表。法院由國家設(shè)立，產(chǎn)生于國家的議會。地方政府不能設(shè)立自己的法院。國家統(tǒng)一任命罷免法官，法院的全部經(jīng)費(fèi)由中央統(tǒng)一撥付。法院所執(zhí)行的是國家統(tǒng)一的法律，即中央立法，以及地方制定的“授權(quán)立法”（即中央授權(quán)地方制定的法規(guī)、規(guī)章）。采取復(fù)合式司法制度的國家通常為聯(lián)邦制國家，以美國、墨西哥等國為代表。聯(lián)邦政府和地方政府分別任命國家法院的法官和地方法院的法官。法院的經(jīng)費(fèi)分別由設(shè)立該法院的政府負(fù)擔(dān)。國家法院（即聯(lián)邦法院）與地方法院（即州法院）的關(guān)系一般限于地方法院處理的與聯(lián)邦憲法有關(guān)的案件的上訴或司法審查，而對于完全屬于地方權(quán)限范圍內(nèi)的事項，國家法院不加過問。聯(lián)邦制和單一制國家都有實行混合式司法制度的國家。聯(lián)邦制國家以德國、加拿大為代表，單一制國家以韓國為代表。德國由聯(lián)邦法律規(guī)定設(shè)立聯(lián)邦法院，同時也規(guī)定關(guān)于州法院體系的設(shè)置。地方法院（或州法院）既執(zhí)行州法律，也執(zhí)行國家法律，而且適用國家法律的情況占多數(shù)。德國地方法院的法官全部由州任免，加拿大是由國家任命一部分，由地方（或州）政府任命一部分，?。ㄏ喈?dāng)于州）內(nèi)三級法院中，兩級法院的法官由聯(lián)邦政府任命，只有最低一級限權(quán)法院的法官由省政府任命[19]。

從世界各國的實踐經(jīng)驗看，無論是單一制還是復(fù)合制國家，大都有中央法院系統(tǒng)。我國是單一制國家，從單一制國家中央與地方的關(guān)系來看，司法權(quán)應(yīng)為中央權(quán)力，地方法院行使的是國家司法權(quán)。而我國地方法院在人、財、物方面嚴(yán)重依賴于地方政府，從而導(dǎo)致了司法權(quán)行使的地方化特點(diǎn)。因此，我們認(rèn)為，我國需要建立一套中央法院系統(tǒng)，這不僅是為了解決現(xiàn)行法院體制弊端的需要，也是適應(yīng)世界潮流之舉。

2.理論依據(jù)

設(shè)置中央法院系統(tǒng)的基本理論依據(jù)和邏輯前提是中央（聯(lián)邦）政府擁有事權(quán)。有事權(quán)就應(yīng)當(dāng)有立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)以及司法權(quán)，有司法權(quán)就需要有自己的法院系統(tǒng)。我國現(xiàn)階段有自己的國家法院，即最高人民法院，但最高人民法院并不能正常發(fā)揮一審審判的職能，因此中央法院系統(tǒng)中僅僅有最高人民法院是不夠的。

在當(dāng)今世界的國家中，無論是采取聯(lián)邦制還是單一制的國家結(jié)構(gòu)，中央（聯(lián)邦）政府都擁有一定的事權(quán)。中國當(dāng)然也不例外，2003年中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出要合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的管理責(zé)權(quán)。劃分的主要標(biāo)準(zhǔn)是領(lǐng)導(dǎo)或管理事務(wù)涉及的地域范圍。即：屬于全國性和跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的事務(wù)，由中央管理，以保證國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強(qiáng)行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責(zé)任。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)管理責(zé)權(quán)的劃分，逐步理順中央和地方在財稅、金融、投資和社會保障等領(lǐng)域的分工和職責(zé)?！惫芾砩鐣彩聞?wù)、提供公共產(chǎn)品是政府的基本職能，但管理社會公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品，在任何國家都不是一級政府能夠做到的事情，一般需要三級政府分別提供。羅亦非講：中國是一個大國，政府在提供公共服務(wù)時要堅持“有分有合”，都讓中央政府去做，它難以勝任和也存在效率問題；都讓地方政府做，也不利于統(tǒng)一協(xié)調(diào)?，F(xiàn)在在提供公共服務(wù)時，必須把中央與地方具體責(zé)任分清楚[20]。

確定中央政府和地方政府事權(quán)范圍的因素大致應(yīng)當(dāng)有以下幾個：一是領(lǐng)導(dǎo)或管理事務(wù)涉及的地域范圍。凡事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)或管理、實施涉及全國或數(shù)省、自治區(qū)、直轄市的，應(yīng)由中央負(fù)責(zé)；凡事務(wù)的管理或?qū)嵤﹥H涉及某一行政區(qū)域的，則應(yīng)歸該行政區(qū)域內(nèi)的地方人民政府負(fù)責(zé)，如食品藥品安全、國家經(jīng)濟(jì)安全管理等，應(yīng)歸屬中央負(fù)責(zé)；二是領(lǐng)導(dǎo)或管理事務(wù)涉及的事務(wù)的重要性。凡事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)或管理、實施涉及公民的基本人權(quán)的，應(yīng)由中央負(fù)責(zé)，如公民的自由權(quán)、社會保障權(quán)利等，應(yīng)歸屬中央負(fù)責(zé)；三是事務(wù)本身的普遍性。凡事務(wù)具有普遍性，而不是特殊性的問題，應(yīng)當(dāng)歸屬中央管理，其余劃歸地方，如煤礦安全管理。

屬于中央（聯(lián)邦）政府擁有的事權(quán)，中央（聯(lián)邦）政府應(yīng)當(dāng)有立法權(quán)，相應(yīng)的應(yīng)當(dāng)有執(zhí)法權(quán)，發(fā)生違法行為和產(chǎn)生爭議，應(yīng)當(dāng)由中央法院系統(tǒng)管轄進(jìn)行審理。也就是說，哪一級政府有事權(quán)，相應(yīng)的就應(yīng)當(dāng)有立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)以及司法權(quán)。這不僅是建立權(quán)力和責(zé)任高度統(tǒng)一的中央政府和地方政府的需要，也是保證國家法制統(tǒng)一，提高司法效率的需要。

我國的立法權(quán)高度集中在中央，但司法權(quán)和執(zhí)法權(quán)卻是分散的。我國法院分為四級，即最高人民法院、高級人民法院、中級人民法院和基層法院。除最高院外，其余三級人民法院都屬于地方法院，也就是說我國并沒有一個完整的中央法院系統(tǒng)，這樣的狀況與“哪一級政府有事權(quán)，相應(yīng)的就應(yīng)當(dāng)有立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)以及司法權(quán)”的理論是完全不相符的，我國的執(zhí)法機(jī)關(guān)也一樣存在這樣的弊病，這極大影響了法律的有效實施，是實現(xiàn)社會正義的體制性缺陷。

四、設(shè)置中央法院系統(tǒng)的配套改革——政治體制和執(zhí)法體制改革

（一）政治體制改革——中央政府和地方政府事權(quán)分配的法律化

科學(xué)劃分中央法院系統(tǒng)和地方法院系統(tǒng)對案件的管轄權(quán)，前提是對中央事權(quán)和地方事權(quán)做出合理的分配。合理分配中央事權(quán)和地方事權(quán)，將中央事權(quán)和地方事權(quán)法律化是我國政治體制改革的重要內(nèi)容之一。我們可以將中央和地方政府“領(lǐng)導(dǎo)或管理事務(wù)涉及的地域范圍”、“領(lǐng)導(dǎo)或管理事務(wù)涉及的事務(wù)的重要性”和“事務(wù)本身的特性”來確定它們各自的事權(quán)范圍，并以法律的形式予以明確。中央政府和地方政府事權(quán)的分配是確定各級政府立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)的基礎(chǔ)。

其次，要簡化政府管理層級。我國現(xiàn)行的政府層級分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級，較多的層級導(dǎo)致了政府間的職能交叉，也增加了對中央事權(quán)和地方事權(quán)的劃分難度。學(xué)者秋風(fēng)認(rèn)為，在我國有取消地市一級政府的必要，因為這一級政府最初是作為監(jiān)察單位設(shè)立的。我們可以對它進(jìn)行改造，剝離其行政職權(quán)，將其轉(zhuǎn)換為較為純粹的監(jiān)察與司法層級[21]。也有學(xué)者指出應(yīng)取消市和鄉(xiāng)兩個層級的政府，建立中央、省、縣三級政府，增加省的數(shù)量并縮小省的區(qū)域范圍[22]。這樣即有利于精簡行政機(jī)構(gòu)的數(shù)量，縮小行政成本，也有利于各級政府之間的事權(quán)劃分更加的簡化和明確。

（二）執(zhí)法體制改革——建立各自獨(dú)立的中央

和地方的執(zhí)法系統(tǒng)

建立中央和地方兩套法院系統(tǒng)的同時，需要有一套與之相匹配的兩套執(zhí)法系統(tǒng)，如檢察系統(tǒng)和警察系統(tǒng)、監(jiān)獄系統(tǒng)。兩套法院和執(zhí)法系統(tǒng)既能夠保障國家法律的統(tǒng)一執(zhí)行，也能保障地方政府在其范圍內(nèi)管理地方事務(wù)。

中央法院系統(tǒng)要求有與之配套的執(zhí)法系統(tǒng)。以刑事案件為例，中央法院系統(tǒng)審理的刑事案件，應(yīng)當(dāng)是中央警察系統(tǒng)、中央檢察系統(tǒng)偵查、中央檢察系統(tǒng)提起訴訟的案件；中央法院系統(tǒng)審理的民事公益訴訟案件應(yīng)當(dāng)是由中央執(zhí)法系統(tǒng)調(diào)查的案件。

關(guān)于中央執(zhí)法機(jī)構(gòu)與地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)在事權(quán)上的劃分，可以借鑒中央法院系統(tǒng)與地方法院系統(tǒng)的劃分方法，一是按照案件的性質(zhì)劃分，一是凡跨省、直轄市、自治區(qū)的案件糾紛應(yīng)當(dāng)由中央執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理。這不僅能夠與中央法院系統(tǒng)的職責(zé)做到對應(yīng)，也能夠解決現(xiàn)實生活中出現(xiàn)的各執(zhí)法機(jī)構(gòu)間“爭相管轄”或“都不予置之”的現(xiàn)象。

最后，關(guān)于中央執(zhí)法系統(tǒng)的設(shè)置模式，應(yīng)當(dāng)按照機(jī)構(gòu)和人員平時主管的案件，將現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)和警察機(jī)構(gòu)一分為二，人員也一分為二。這樣的改革一方面不會出現(xiàn)新機(jī)構(gòu)和新人員，避免機(jī)構(gòu)的膨脹和增加財政負(fù)擔(dān)；另一方面也可以有效配合中央法院系統(tǒng)的審判活動，從而保障了司法的統(tǒng)一。

結(jié) 語

基于大多數(shù)單一制和聯(lián)邦制國家都設(shè)置中央（聯(lián)邦）法院系統(tǒng)的事實和中央政府有事權(quán)就應(yīng)當(dāng)有立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)以及司法權(quán)的基本理論，本文提出了中國需要建立中央法院和地方法院兩套法院系統(tǒng)。中央法院系統(tǒng)可以包括國家地區(qū)（初審）法院、上訴法院和最高人民法院。可以將現(xiàn)行地方中級法院和高級法院一分為二，分出一部分成立中央初審法院和上訴法院。留下的部分仍然屬于地方中級和高級法院。中央法院系統(tǒng)的受案范圍主要由案件的影響范圍及案件的性質(zhì)決定。在中國設(shè)置中央法院系統(tǒng)不僅僅是打破法律實施中的地方保護(hù)主義，實現(xiàn)司法公正的需要，還有提高司法效率，解決法院地方化導(dǎo)致的司法效率低下的意義。在中國設(shè)置中央法院系統(tǒng)需要進(jìn)行政治體制和執(zhí)法體制的改革，合理分配中央事權(quán)和地方事權(quán)，將中央事權(quán)和地方事權(quán)法律化。同時需要建立一套與之相適應(yīng)的中央執(zhí)法系統(tǒng)。

注 釋：

①我們這里說的大規(guī)模侵權(quán)事件是指受害人分布地區(qū)廣泛的事件，至少是跨省份的。

②單一式司法制度即法院由國家設(shè)立，產(chǎn)生于國家的議會。地方政府不能設(shè)立自己的法院。

③復(fù)合式司法制度即國家存在兩套獨(dú)立的司法體系，分別由國家（中央或聯(lián)邦）與地方（州）設(shè)立，各自適用不同的法律（中央法律和地方法律）。

④混合式司法制度的特點(diǎn)是既有國家法院，又有地方法院。地方法院既執(zhí)行州法律，也執(zhí)行國家法律，地方法院的法官有的由國家任命一部分。

[1]梁書文，楊榮新.民事訴訟法及配套規(guī)定新釋新解（上）[M].北京：人民法院出版社，2002.207.

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[21]秋風(fēng).巡察專員制度還是中央法院系統(tǒng)?[DB/OL].南方報業(yè)網(wǎng).http://nf.nfdaily.cn/epaper/nfds/content/20090303/ArticelA32004FM.htm，2009-3-3.

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