檢察機關(guān)案件質(zhì)量監(jiān)督機制論要——以公訴為視角的分析

天津市人民檢察院第二分院課題組

（天津市人民檢察院第二分院，天津 300210）

案件質(zhì)量是司法公正的生命線，是評價檢察機關(guān)執(zhí)法能力與辦案水平的主要指標(biāo)，探索和完善檢察機關(guān)內(nèi)部案件管理規(guī)范化操作體系，創(chuàng)新案件質(zhì)量在辦案活動中整體化、流程化的監(jiān)管機制，實現(xiàn)多維度、全方位的規(guī)范辦案程序和案件管理的制度架構(gòu)，是檢察機關(guān)切實履行法律監(jiān)督職能與維護(hù)社會公信力的必然要求。而以處于刑事訴訟中心環(huán)節(jié)的公訴辦案活動對案件質(zhì)量的現(xiàn)實需要為研究基點，則更具典型性意義。

一、先決問題——案件質(zhì)量監(jiān)督的內(nèi)涵厘定及其機制設(shè)計的應(yīng)有原則

案件質(zhì)量這一概念，在相關(guān)規(guī)范性文件中雖有多次使用但并未作統(tǒng)一的界定，因此在學(xué)界及司法實踐中均存不同認(rèn)識。有人認(rèn)為，案件質(zhì)量是單純的靜態(tài)概念，是對辦案結(jié)果的定性規(guī)定，不包括對辦案工作過程的描述，應(yīng)將案件質(zhì)量與辦案質(zhì)量進(jìn)行概念上的區(qū)分[1]。也有人認(rèn)為，案件質(zhì)量是包含在辦案質(zhì)量概念范圍內(nèi)的一個重要方面[2]。本文無意介入此種爭論，也無力作出被廣泛認(rèn)可的準(zhǔn)確概念，僅就本文所討論的案件質(zhì)量的內(nèi)涵進(jìn)行說明性描述，即將案件質(zhì)量視為檢察機關(guān)在訴訟過程中所有與案件相關(guān)的工作要素的質(zhì)量，其內(nèi)涵包括以下三個方面的內(nèi)容：一是辦案活動的質(zhì)量。即檢察人員的各項公務(wù)活動及其基本業(yè)務(wù)素質(zhì)符合各方面要求的程度和特性;二是辦案過程的質(zhì)量，即檢察人員運用法律賦予的條件和方法進(jìn)行工作所能達(dá)到的專業(yè)化水平，它是辦案中的所有手段和條件及其效能的總稱；三是辦案結(jié)果的質(zhì)量。主要包括案件事實認(rèn)定的客觀準(zhǔn)確性以及產(chǎn)出結(jié)果的公正性、合法性，并最終經(jīng)得起歷史和法律的檢驗，也就是案件在事實、證據(jù)、程序和適用法律等方面的實體性要求，是案件能夠滿足社會對公平正義需要所應(yīng)具備的特性。案件質(zhì)量監(jiān)督即是在法律規(guī)范所賦予的權(quán)限內(nèi)，以強化法律監(jiān)督能力為核心，對案件辦理過程、結(jié)果進(jìn)行整體性監(jiān)測、評估、考核、督察等活動所采取的一系列措施的總稱。從性質(zhì)上講，質(zhì)量監(jiān)督機制的探索與建構(gòu)，是檢察機關(guān)通過重塑內(nèi)部管理流程和標(biāo)準(zhǔn)，整合自身管理資源，建立配套制度，以保障案件質(zhì)量，并最終服務(wù)于檢察權(quán)有序、規(guī)范運行目標(biāo)的內(nèi)部制約方式，是對訴訟主體通過訴訟程序監(jiān)督檢察權(quán)的內(nèi)部輔助性手段。

基于此種認(rèn)識，本文認(rèn)為，案件質(zhì)量監(jiān)督活動的進(jìn)行及制度的設(shè)計應(yīng)圍繞公平、正義的司法價值為標(biāo)準(zhǔn)，在借鑒先進(jìn)管理理念、遵循檢察權(quán)運行規(guī)律的基礎(chǔ)上，注重對辦案活動的過程管理，并應(yīng)體現(xiàn)以下基本原則：一是實體性。案件質(zhì)量監(jiān)督機制是對檢察機關(guān)整個辦案流程的的保障、制約和評價，這就決定了其本身必須具備諸多實體性、可操作性標(biāo)準(zhǔn)，以正確評價、引導(dǎo)辦案工作。二是司法性。案件質(zhì)量監(jiān)督權(quán)來源于檢察長的授權(quán)，履行監(jiān)測、評估等職能的工作人員應(yīng)當(dāng)與辦案部門及案件承辦人保持相對獨立，與監(jiān)督對象無直接行政隸屬關(guān)系，避免部門化監(jiān)督而流于形式。三是過程性。單純對辦案結(jié)果的事后評查和監(jiān)督對于已辦結(jié)的案件本身往往沒有直接意義。質(zhì)量監(jiān)督機制應(yīng)注重對辦案過程各環(huán)節(jié)的動態(tài)跟蹤監(jiān)督，通過突出案件過程節(jié)點控制，提高對結(jié)果質(zhì)量的受控程度。

二、案件質(zhì)量監(jiān)督的制度現(xiàn)狀及實現(xiàn)模式評析

（一）現(xiàn)狀與不足

基于前述對案件質(zhì)量及其機制設(shè)計原則的理解與界定，對現(xiàn)行制度的審視可以得出較為科學(xué)的結(jié)論。當(dāng)前天津市檢察機關(guān)與其他地區(qū)多數(shù)檢察機關(guān)一樣，案件質(zhì)量監(jiān)督尚未形成符合檢察發(fā)展規(guī)律的質(zhì)量監(jiān)督理論及實踐體系，大多主要沿用傳統(tǒng)管理體制。從作為檢察活動運行核心環(huán)節(jié)的公訴階段來看，案件質(zhì)量監(jiān)管保障主要來自以下幾個方面:一是檢察長、檢委會的宏觀管理。即檢察長負(fù)責(zé)制和檢委會民主集中制雙重機制并行的線型層級管理體制，工作方法是檢察長通過主持召開檢委會對重大疑難案件或上級督辦、交辦案件聽取匯報并作出決定。二是業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的直接管理。即業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人及其分管檢察長對所屬部門案件的審批制管理，基本工作方法是通過聽取承辦人請示和匯報的形式對案件實行逐案審查和監(jiān)督，這也是當(dāng)前案件監(jiān)督的主要方式。三是綜合部門的多維監(jiān)督。主要是政治部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門對承辦人在法律法規(guī)范圍內(nèi)履行辦案職責(zé)、執(zhí)行廉政規(guī)定等事項的監(jiān)督及錯案糾正和問責(zé)等。四是上級院業(yè)務(wù)部門的的對口監(jiān)督。如上級職能部門通過撤銷或責(zé)令改正、部分事項的直接決定等方法，對下級職能部門的案件進(jìn)行直接對口指導(dǎo)和審查?？傮w而言，現(xiàn)有的案件質(zhì)量保障制度對辦案質(zhì)量的保障和提高起到了積極作用，但缺乏系統(tǒng)性、實體性及過程性，是一種外延式的管理，主要存在以下幾個方面的弊端：

1.行政管理模式對檢察職能的浸沒。檢察機關(guān)科層制組織管理結(jié)構(gòu)以及檢察機關(guān)同其他國家機關(guān)的外部行政關(guān)系（人事行政任命和財權(quán)行政撥付制），決定了行政化的檢察權(quán)運行模式，決定了案件質(zhì)量監(jiān)督的層級管理方式。從公訴案件辦理過程來看，偵查機關(guān)將案件移送至公訴部門后，由內(nèi)勤科室根據(jù)工作量、案件難易程度，檢察官素質(zhì)的不同指定分配到具體承辦人審查經(jīng)辦。之后，承辦人根據(jù)法律規(guī)定和事實證據(jù)情況草擬好法律文書，報處長或科長審核把關(guān)，最后報分管副檢察長簽發(fā)，對于疑難案件需提交檢察委員會研究決定。最后，將簽批的法律文書送達(dá)至法院或當(dāng)事人。在這種模式下，檢察職能混同于檢察機關(guān)內(nèi)部的司法行政管理職能，使行政職能浸沒了檢察職能，其直接結(jié)果是造成了承辦人對行政首長的依賴，辦案質(zhì)量的高低取決于行政模式的層層把關(guān)，取決于部門負(fù)責(zé)人的業(yè)務(wù)素質(zhì)和重視程度，具有明顯的主觀隨意性和人治色彩。同時這種權(quán)責(zé)不明的辦案模式不利于錯案責(zé)任追究；辦案環(huán)節(jié)的人為性增加，也與司法效率、訴訟經(jīng)濟原則相背離。

2.過程管理方法在案件質(zhì)量機制中的缺位。過程管理或稱流程化管理是現(xiàn)代管理學(xué)的重要發(fā)展成果，其基本主張是沒有受控的過程便沒有可控的結(jié)果，強調(diào)各個環(huán)節(jié)的相對獨立性和功能的可控制性。如前所述，由于行政管理模式的侵入，導(dǎo)致現(xiàn)行制度過于注重結(jié)果管理，未能體現(xiàn)動態(tài)化的辦案過程控制，而較多的停留在錯案發(fā)現(xiàn)和責(zé)任追究層面。因而案件質(zhì)量的事前預(yù)警、事中矯正等控制功能發(fā)揮力度不足,對辦案過程中出現(xiàn)的偏差和錯誤缺乏系統(tǒng)性監(jiān)管手段，無法有效預(yù)防辦案過程中不規(guī)范執(zhí)法行為的發(fā)生，因而也無法保證案件結(jié)果產(chǎn)出的質(zhì)量。

3.案件質(zhì)量考核評價標(biāo)準(zhǔn)體系的缺失。科學(xué)合理、可操作性強的案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系的建立，是進(jìn)行案件質(zhì)量監(jiān)督活動的依據(jù)，也是保障辦案過程和案件質(zhì)量的中心環(huán)節(jié)。當(dāng)前檢察機關(guān)尚未形成規(guī)范統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，盡管近年來高檢院相繼出臺了查辦職務(wù)犯罪、起訴、不起訴等案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但均屬導(dǎo)向標(biāo)性質(zhì)的原則化規(guī)定，很難適應(yīng)實際需要，需要細(xì)化為可量化的具體指標(biāo)?？傮w來看，大部分檢察機關(guān)對相關(guān)評價制度的探索，在內(nèi)容、方法、目標(biāo)等方面仍過于粗略，注重外延式的解釋和說明，缺乏內(nèi)涵式的探討和研究而忽視考評指標(biāo)的量化權(quán)數(shù)，尤其缺乏對個案的全方位監(jiān)測，對承辦人辦案工作考評項目標(biāo)準(zhǔn)也大多唯辦案數(shù)量指標(biāo)論。因此，多數(shù)檢察院公訴案件的評價標(biāo)準(zhǔn)往往側(cè)重于案件數(shù)量和法院判決結(jié)果，不起訴、撤回起訴、無罪判決意味著對案件質(zhì)量的徹底否定。不科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)和方法難以保證評價結(jié)果的公平性和可接受性。更為值得注意的是，即便現(xiàn)有的案件考評機制也均側(cè)重于對部門辦案情況的宏觀評價，缺乏對個案質(zhì)量的微觀評估。針對承辦人個人的執(zhí)法業(yè)績檔案系統(tǒng)雖能夠較好的體現(xiàn)出辦案人員的個體性差異，然而其評價項目繁多，對辦案情況的考察側(cè)重于數(shù)據(jù)統(tǒng)計與定性分析，無法明確反映出個案處理過程及其質(zhì)量，因而不利于調(diào)動案件承辦人的積極性，敦促其努力提升執(zhí)法辦案能力，保證案件辦理的質(zhì)量和效果。

4.部門化監(jiān)督力度不足。實踐中，由于我市絕大多數(shù)檢察院并未設(shè)立專門的案件質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)或部門，監(jiān)督活動大多由業(yè)務(wù)部門自身進(jìn)行，由于部門利益化傾向的存在，對案件的管理往往注重實體審查而忽略程序?qū)彶?，呈現(xiàn)監(jiān)督者與被監(jiān)督者混同的局面，難免使得監(jiān)督不深入、不徹底，甚至流于形式。這種流程控制權(quán)和實體審查權(quán)由同一業(yè)務(wù)部門行使的現(xiàn)象，必然會導(dǎo)致流程控制權(quán)因疏于管理而喪失程序價值，實體審查權(quán)因缺乏掣肘而被濫用。

（二）現(xiàn)有實現(xiàn)模式評析

現(xiàn)實需要和歷史反思催生高檢院制定《關(guān)于加強案件管理的規(guī)定》，涉及重大案件專報制度、辦案流程管理制度等十項內(nèi)容，并在2006-2007兩年間相繼下發(fā)了批捕、起訴、不起訴等一系列辦案標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)量評價項目和計分細(xì)則。隨后包括我市在內(nèi)的各地各級檢察機關(guān)紛紛結(jié)合自身實際，從質(zhì)量控制、機構(gòu)重置等不同視角對案件質(zhì)量管理機制進(jìn)行了大量有益的探索。當(dāng)前各地檢察機關(guān)案件質(zhì)量實現(xiàn)模式有兩種值得注意：一種是設(shè)立專門機構(gòu)模式，包括案件管理中心模式和檢務(wù)督察室模式。如山西全省已有超過90%的檢察院（包括省院和12個市分院、109個區(qū)縣院）專門設(shè)立案件管理中心，該中心性質(zhì)定位為有獨立編制的業(yè)務(wù)部門，但又超脫于一般辦案部門，作為檢察長的“指揮部”，通過對各個訴訟環(huán)節(jié)進(jìn)行集中管理，統(tǒng)一受理、移送案件，對辦案過程進(jìn)行全程監(jiān)測，這同時也是在全國各地檢察機關(guān)大范圍內(nèi)進(jìn)行探索的模式①。四川成都市、河北石家莊市檢察院設(shè)立檢務(wù)督察室作為全院質(zhì)量評估的專門機構(gòu)，配備專職督導(dǎo)員承擔(dān)質(zhì)量監(jiān)督評價工作。另外一種是國際質(zhì)量認(rèn)證模式。自2003年起高檢院即在四川什邡市檢察院與河南鄭州市二七區(qū)檢察院進(jìn)行首批ISO標(biāo)準(zhǔn)體系認(rèn)證試點，在案件過程管理方面取得了較好的成績。部分地區(qū)檢察機關(guān)也于近年逐漸引入并試行了這種模式，即按照國際標(biāo)準(zhǔn)化組織ISO9000族標(biāo)準(zhǔn)或GB/T19001-2000標(biāo)準(zhǔn)，借鑒企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品質(zhì)量管理理念，定義“顧客需求—人民滿意”的辦案質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，強化領(lǐng)導(dǎo)重視和全員參與，嚴(yán)密實施案件過程控制②。

上述案件質(zhì)量監(jiān)督管理實現(xiàn)模式，均是基于對當(dāng)前制度的審視和反思進(jìn)行的探索，是管理學(xué)、法學(xué)等學(xué)科貫通融會、互相影響的集中體現(xiàn)，是檢察業(yè)務(wù)管理理念的更新和進(jìn)步，在實踐中也取得了良好的管理效果，在很大程度上提升了檢察機關(guān)案件質(zhì)量監(jiān)督水平[3]。但也應(yīng)理性的認(rèn)識到，專門案件管理中心作為獨立的檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)，雖然可以消減部門化監(jiān)督不力及條塊分割管理的行政化弊病，但其設(shè)置應(yīng)嚴(yán)格按照《人民檢察院組織法》進(jìn)行設(shè)立，而目前并無法律上的設(shè)立依據(jù)，有片面追求管理效果而喪失合法性前提之嫌，也勢必產(chǎn)生“監(jiān)管中心由誰來監(jiān)管”的法理質(zhì)問。另外，統(tǒng)一進(jìn)行所有案件受理、移送及文書管理等純粹管理性事項，也使其背負(fù)了“機關(guān)綜合內(nèi)勤”的職能屬性。國際質(zhì)量認(rèn)證體系注重目標(biāo)導(dǎo)向、過程管理和全員參與的全面質(zhì)量管理等先進(jìn)理念，具有積極的現(xiàn)代管理價值理性依托。然而該體系認(rèn)證主要是企業(yè)旨在提高效率和效益的質(zhì)量管理方法，其“以顧客關(guān)注焦點為導(dǎo)向，以顧客需求和滿意為質(zhì)量標(biāo)尺”的前提導(dǎo)向原則，并不關(guān)注公平正義等社會價值；且不同訴訟地位的當(dāng)事人及與案件無利害關(guān)系的普通社會公眾由于各自身份、利益關(guān)系的不同，或者出于功利的考慮，其對案件質(zhì)量的社會評價也帶有明顯的利己和主觀隨意性色彩，因此而衍生的“讓人民滿意”的質(zhì)量評價目標(biāo)則無從量化。檢察活動是包含了政治活動性質(zhì)的法律事務(wù)，強調(diào)對社會公平正義的司法追求，與純粹的產(chǎn)品質(zhì)量分屬不同范疇，其在檢察機關(guān)的適用是值得繼續(xù)商榷的[4]。

三、新型案件質(zhì)量監(jiān)督機制的制度之維

案件質(zhì)量監(jiān)督機制應(yīng)是一種全視角、全方位的執(zhí)法行為監(jiān)督機制，現(xiàn)代管理學(xué)全程控制的原則也要求監(jiān)督機制必須著眼于案件處理的全過程，對影響案件質(zhì)量的各個縱向環(huán)節(jié)實施管理，強調(diào)案件質(zhì)量的預(yù)先控制和過程監(jiān)控。同時在橫向?qū)用?，?yīng)當(dāng)解決質(zhì)量監(jiān)督機制在何種操作平臺上進(jìn)行，即由何種主體以何種方法進(jìn)行統(tǒng)籌管理的問題。因此，本文對案件質(zhì)量監(jiān)督機制的整體框架的建構(gòu)，以該機制的操作平臺（職能工具）、預(yù)先防范、過程管理、評估方法等四個方面的內(nèi)容為研究維度。

（一）專門監(jiān)督管理機構(gòu)的創(chuàng)設(shè)——案件質(zhì)量監(jiān)督的工具理性

曹建明檢察長在2011年檢察工作安排中提出，推行案件集中管理，建立統(tǒng)一受案、全程管理、動態(tài)監(jiān)督的執(zhí)法辦案管理監(jiān)督機制。專門案件監(jiān)督管理機構(gòu)（或稱案件監(jiān)督管理中心）即是背負(fù)著消解案件管理行政化模式對檢察權(quán)運行的浸沒問題，實現(xiàn)案件質(zhì)量動態(tài)集中管理之使命應(yīng)運而生。而就山西省、廣東省的良好實踐效果來看，案件監(jiān)督管理中心的設(shè)立有著十分明顯的監(jiān)督工具價值，亦即為質(zhì)量監(jiān)督的實行主體和操作平臺。從應(yīng)然層面來看，主要應(yīng)厘清以下幾個問題：

1.設(shè)立地位以及與業(yè)務(wù)部門的關(guān)系。本文認(rèn)為，監(jiān)管中心可與法律政策研究室或檢委會辦公室合署辦公，直接對檢察長及檢委會負(fù)責(zé)并受其領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，與其他部門平行并行使專有監(jiān)督權(quán)，這樣不改變現(xiàn)有內(nèi)設(shè)機構(gòu)，不打亂現(xiàn)有行政管理秩序，可解決其機構(gòu)設(shè)置的合法性問題；可從公訴、偵監(jiān)、自偵、控申、紀(jì)檢等業(yè)務(wù)部門抽調(diào)素質(zhì)較高、辦案經(jīng)驗豐富的檢察官作為中心主要責(zé)任成員，并配備相應(yīng)檢察官助理或書記員，以避免編制部門不認(rèn)可的問題。其與具體辦案部門屬于線型交叉管理的關(guān)系，具體辦案部門以完成辦案任務(wù)為工作核心，監(jiān)督管理中心以監(jiān)督管理案件質(zhì)量為工作核心，兩者相互配合、相互制約。

2.主要工作職責(zé)范圍。負(fù)責(zé)對辦案活動的督查、協(xié)調(diào)、檢查、評價等工作,具有監(jiān)督管理的專有權(quán),可分解為案件信息知情權(quán)、流程監(jiān)控權(quán)、重點案件審查權(quán)以及依據(jù)檢察長授權(quán)進(jìn)行的個案實體復(fù)查權(quán)。具體可分為：通過計算機網(wǎng)絡(luò)實時監(jiān)控對案件訴訟流程、辦案期限實施程序性控制與督導(dǎo)；組織對辦案部門的案件質(zhì)量考評；對存在爭議或存在問題的個案、類案啟動調(diào)查程序并提供處理建議；組織起草全院性質(zhì)量管理規(guī)范,并審核各辦案部門的管理制度；掌握分析各業(yè)務(wù)部門整體辦案主體素質(zhì)結(jié)構(gòu)結(jié)構(gòu),優(yōu)化配置辦案資源；完成檢察長或檢察委員會交辦、督辦的其他案件監(jiān)督工作。同時，為落實集中管理要求和辦案督導(dǎo)制度,可在辦案部門設(shè)立專門質(zhì)量督導(dǎo)員,對監(jiān)督管理中心負(fù)責(zé)。

3.強化監(jiān)管能力和實效的保障措施。如前所述，線型交叉管理難免出現(xiàn)監(jiān)督管理中心與業(yè)務(wù)部門在具體案件處理上意見不統(tǒng)一的情況。為切實發(fā)揮監(jiān)督實效，應(yīng)采取以下必要的保障措施:其一是對可能造成錯案發(fā)生和決策性失誤的重大緊迫問題，應(yīng)當(dāng)由檢察長賦予監(jiān)管中心必要的剛性權(quán)力。如規(guī)定屬下述情形的監(jiān)管部門與業(yè)務(wù)部門意見相悖的案件應(yīng)當(dāng)請示檢察長決定,或提請檢察委員會研究決定，包括無罪判決案件、不捕不訴案件、撤回起訴案件、二審改判案件及規(guī)模較大的涉檢信訪案件等，由檢察長或檢察委員會行使案件最終決定權(quán)。這樣,監(jiān)管中心被檢察長或檢察委員會采納的意見因具備法定性、強制性屬性而能夠得以有效執(zhí)行。其二是實行備案制度。如監(jiān)管中心審查監(jiān)督意見與業(yè)務(wù)部門處理意見相悖案件均應(yīng)當(dāng)由進(jìn)行登記備查,以便劃清責(zé)任界限，對錯案進(jìn)行問責(zé)與追究。三是對法律文書的集中重點管理。檢察權(quán)是通過法律文書進(jìn)行體現(xiàn)和執(zhí)行的，對文書的審查管理同時也是對案件質(zhì)量在實體與程序上的監(jiān)督。主要是對立案撤案類、人身財產(chǎn)強制措施類和不起訴、改變定性類法律文書實行管理和監(jiān)控，普通告知類、建議類文書仍可由本業(yè)務(wù)部門自行制作。最后是涉案款物的專項監(jiān)管制度。把依法應(yīng)予扣押、罰沒的涉案款物及時經(jīng)監(jiān)管中心登記備案后送交專門機構(gòu)保管，并進(jìn)行定期檢察，確保涉案款物各個環(huán)節(jié)都處于監(jiān)管之中，并督促辦案部門對扣押款物根據(jù)訴訟階段和判決結(jié)果依法處理，以杜絕涉案款物的流失和不當(dāng)使用。

（二）風(fēng)險評估預(yù)警制度的推行——案件質(zhì)量的預(yù)先控制

風(fēng)險評估預(yù)警是指通過科學(xué)合理的預(yù)警指標(biāo)的的設(shè)計，甄別、評估辦案風(fēng)險要素和等級，對辦案活動進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警提示，其目的在于以質(zhì)量監(jiān)督觸角的前伸，對案件質(zhì)量實施預(yù)先控制，將影響案件質(zhì)量的風(fēng)險要素消解在其萌發(fā)階段。當(dāng)前，將新興的風(fēng)險管理理論與技術(shù)應(yīng)用到檢察案件質(zhì)量管理中，建立長效辦案風(fēng)險評估預(yù)警機制，提升質(zhì)量預(yù)先控制能力，已在檢察實踐中得到充分重視，多數(shù)地區(qū)的檢察院也進(jìn)行了風(fēng)險預(yù)警體系的初步探索。本文認(rèn)為，案件質(zhì)量的預(yù)先控制功能的有效發(fā)揮，主要取決于以下兩方面制度的完善：

1.以部門為中心的上級機關(guān)預(yù)警指標(biāo)監(jiān)督制度。以部門為中心，是指圍繞各辦案業(yè)務(wù)部門的工作特點和職能要求，通過定性與定量相結(jié)合的方法，設(shè)置一定的風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)，自上而下監(jiān)督評價部門整體辦案質(zhì)量。以公訴環(huán)節(jié)為例，2005年高檢院公訴廳制定下發(fā)了《檢察機關(guān)公訴部門實行辦案質(zhì)量預(yù)警機制的規(guī)定》(試行)，該規(guī)定旨在對公訴部門年度整體辦案工作進(jìn)行預(yù)警，以考察整個部門的工作情況，督促部門實施自查活動，保障案件質(zhì)量的推進(jìn)。其中主要規(guī)定七項公訴部門預(yù)警指標(biāo),并以此為依據(jù)對各地公訴部門進(jìn)行辦案質(zhì)量管理預(yù)警提示，編寫預(yù)警分析報告，并納入考評下級公訴部門工作范圍內(nèi)。盡管司法實務(wù)中對預(yù)警指標(biāo)的設(shè)置以及伴生的考核體系的合理性、科學(xué)性一直存有爭議，但其對各項指標(biāo)進(jìn)行了量化式的設(shè)置，并提出從預(yù)警分析、分析通報到研究整改等一整套具體措施，對于在部門范圍內(nèi)注重案件的質(zhì)量和效率的優(yōu)化具有積極的意義。在現(xiàn)行制度框架下，各級檢察機關(guān)可結(jié)合自身實際，在高檢院設(shè)置的指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，對本部門辦理的無罪、不起訴、抗訴、撤回起訴等案件進(jìn)行匯總分析，確定更為嚴(yán)格的預(yù)警指標(biāo),對接近或超過預(yù)警指標(biāo)的,監(jiān)督部門（如案管中心）及時進(jìn)行風(fēng)險提示，并啟動內(nèi)部調(diào)研程序,查找存在的問題,以有效執(zhí)行上級機關(guān)預(yù)警機制的規(guī)定，保證各項指標(biāo)都限定在合理范圍內(nèi)。需要指出的是，部門整體案件質(zhì)量風(fēng)險的防范依托于微觀個案風(fēng)險的控制。如各業(yè)務(wù)部門克針對實際工作中的常見多發(fā)案件進(jìn)行類型化研究分析，歸納類案處理中應(yīng)注意的難點、焦點，同時制定最低和最完善的證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)，突出對個案的指導(dǎo)作用，使案件承辦人有針對性地識別辦案風(fēng)險要素。

2.以公眾為中心的執(zhí)法辦案風(fēng)險制度的創(chuàng)立。以公眾為中心，是指對案件質(zhì)量的監(jiān)督與保障，立足于檢察機關(guān)刑事控訴職能，更加關(guān)注案件辦理程序與處理結(jié)果對訴訟當(dāng)事人、普通社會公眾的影響，通過對執(zhí)法辦案過程中可能激發(fā)社會矛盾的案件進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險評估與識別，進(jìn)而形成明確的風(fēng)險分析論證意見和化解方案，以預(yù)先防范纏訴、非正常涉檢信訪的發(fā)生，從而保障案件辦理在符合法律規(guī)定的前提下，強化案件質(zhì)量的社會監(jiān)督，體現(xiàn)檢察機關(guān)積極參與社會矛盾化解的功能。從天津市人民檢察院第二分院設(shè)立的案件風(fēng)險管理制度的實踐效果來看，執(zhí)法辦案風(fēng)險制度關(guān)鍵是要把握以下幾個環(huán)節(jié)：

第一，對風(fēng)險關(guān)鍵點進(jìn)行類型化識別。我院規(guī)定在辦理以下五類案件時，應(yīng)當(dāng)開展風(fēng)險評估預(yù)警工作，即重大社會和政治影響案件；可能引發(fā)媒體炒作的敏感案件；可能引發(fā)群體性事件的涉眾型案件；公檢法機關(guān)意見嚴(yán)重分歧的案件。同時根據(jù)案件影響范圍的大小和可能引發(fā)后果的嚴(yán)重程度，將風(fēng)險評估預(yù)警的等級由高到低分為紅色、橙色、黃色三級風(fēng)險預(yù)警。

第二，完善風(fēng)險處置操作程序。案件承辦人對所辦案件的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作負(fù)直接責(zé)任，負(fù)責(zé)收集風(fēng)險評估信息，對承辦案件的社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行初步評估，在匯報案件時作為一項內(nèi)容同時向部門負(fù)責(zé)人提出風(fēng)險評估意見，填制《社會矛盾風(fēng)險評估報告表》，說明風(fēng)險存在的理由，注明風(fēng)險程度，然后根據(jù)風(fēng)險程度和等級確定不同的決定主體，制定相應(yīng)的應(yīng)急措施。

第三，嚴(yán)格責(zé)任追究制度。對于承辦人審查不細(xì)、評估不實，或未能及時提出應(yīng)急預(yù)案，處置措施實施不力而引發(fā)涉檢信訪、群體性事件等危害社會穩(wěn)定的嚴(yán)重事件的，予以嚴(yán)肅追究，確保機制運行通暢有效。

（三）辦案工作流程的重整——案件質(zhì)量的過程管理

現(xiàn)代管理學(xué)認(rèn)為，過程管理（或過程控制）就是“由組織系統(tǒng)地識別并管理所采用的過程及過程的相互作用”，即每一項工作由許多過程組成，過程管理方法就是在識別這些過程（即檢察辦案之中的“程序”）的基礎(chǔ)上，對其加以管理，實現(xiàn)過程相互作用的最優(yōu)化[5]。近年來，對趙作海、佘祥林等錯案的披露及對相關(guān)人員程序違法的追究，使得程序價值得到社會公眾更多認(rèn)同，也使檢察機關(guān)愈來愈認(rèn)識到對案件程序性規(guī)范化管理的重要性。如同優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品源自規(guī)范的生產(chǎn)流程，而非作為補救措施的質(zhì)檢活動，規(guī)范辦案流程，實現(xiàn)案件辦理的過程控制，是案件質(zhì)量得以保障的關(guān)鍵和必備環(huán)節(jié)，也是監(jiān)督機制和評價機制的前提。

具體來說，實行辦案管理的過程管理，就是要根據(jù)各個業(yè)務(wù)部門職能要求和內(nèi)容的不同，將各類具體的檢察業(yè)務(wù)辦案程序進(jìn)行細(xì)化、量化、識別，形成各部門案件辦理流程圖，對重要辦案程序規(guī)定更為具體的崗位操作要求，并界定每一辦案環(huán)節(jié)的相關(guān)責(zé)任人。通過管理、監(jiān)測每一程序的有效運行，實現(xiàn)辦案過程的程序化和模式化，減少管理彈性過大和執(zhí)法行為隨意性造成的工作失誤，提高辦案質(zhì)量。天津市人民檢察院第二分院以檢察信息網(wǎng)絡(luò)為平臺，使用流程分析，再造檢察業(yè)務(wù)工作流程，編制了各業(yè)務(wù)部門辦案操作規(guī)程，變過去的模糊管理為精確管理，讓每位檢察官都清晰自己在每個辦案程序節(jié)點的工作任務(wù)和操作步驟。如我院公訴處出臺的《辦案基本規(guī)則和操作要求》，對以往公訴環(huán)節(jié)的辦案規(guī)范進(jìn)行了全面梳理，內(nèi)容涵蓋了案件受理、審查起訴、庭前準(zhǔn)備、出庭公訴、結(jié)案歸檔、執(zhí)法紀(jì)律等公訴工作的各個方面，對刑事訴訟法和人民檢察院刑事訴訟規(guī)則沒有規(guī)定的環(huán)節(jié)做了補充和完善，進(jìn)一步細(xì)化了執(zhí)法辦案的操作程序，實現(xiàn)了各個執(zhí)法辦案環(huán)節(jié)都有章可循、有條可依。這樣在具體的辦案工作中，始終都有一個可供遵循的囊括了該項工作各個環(huán)節(jié)和程序的規(guī)定，公訴人只要“按圖索驥”，一般能達(dá)到嚴(yán)格辦事的目的，辦案質(zhì)量通常符合要求。同時對于新任檢察人員，在沒有“師傅”的幫帶下，也能夠較快地熟悉崗位職責(zé)與角色內(nèi)容，在實踐中取得了良好的效果。

另外，在檢察信息化建設(shè)不斷推進(jìn)的背景下，通過網(wǎng)絡(luò)平臺對辦案流程進(jìn)行全程監(jiān)控與跟蹤無疑是行之有效的做法，具體程序可包括：應(yīng)用流程管理軟件系統(tǒng)，實現(xiàn)網(wǎng)上辦案、網(wǎng)絡(luò)資源共享；案件質(zhì)量監(jiān)督管理部門對辦理情況進(jìn)行實時監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)違反辦案期限、超期羈押等程序違規(guī)的，及時進(jìn)行督促整改；協(xié)助檢察長對案件進(jìn)行協(xié)調(diào)、督促和指揮；對可能涉及的案件實體性事項，由案管中心或政策研究室審查；掌握案件辦理的整體情況，為重點案件督查和案件質(zhì)量評查奠定良好基礎(chǔ)。

（四）個案評估體系的探索——案件質(zhì)量的評價基礎(chǔ)

部門辦案質(zhì)量的整體提升，依托于對具體案件質(zhì)量的監(jiān)督保障，建立健全個案評估體系無疑是考察、評價業(yè)務(wù)部門及院機關(guān)總體辦案情況的前提，也當(dāng)然地成為案件質(zhì)量監(jiān)督機制的核心內(nèi)容。

1.個案評估體系的框架要素。

個案評估體系應(yīng)具備以下幾個基本要素：一是評估主體的確定，即對具體案件質(zhì)量的評估應(yīng)由何種機構(gòu)或部門進(jìn)行。在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，可以由承辦人所在的業(yè)務(wù)部門進(jìn)行，并輔之政治部門、研究室的統(tǒng)籌；如設(shè)置專門的案件監(jiān)督管理中心，則由其匯同業(yè)務(wù)部門共同進(jìn)行。二是評估對象應(yīng)涵蓋檢察機關(guān)各個業(yè)務(wù)部門及其承辦檢察官、書記員等檢察工作人員所辦理的全部案件。三是科學(xué)合理地設(shè)立評估程序，以公開、公正的程序保證公平評估結(jié)果的產(chǎn)出，保障其權(quán)威性和可接受性。四是確立符合檢察工作特點與規(guī)律的評估指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，對個案質(zhì)量進(jìn)行量化評價。

2.個案評估體系的標(biāo)準(zhǔn)定位

沒有科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)，案件質(zhì)量評價就無從談起。但標(biāo)準(zhǔn)絕不僅是作為評判標(biāo)尺而加以使用，同時也是案件承辦人辦理案件所要達(dá)成的目標(biāo)和方向，是辦案工作的導(dǎo)向標(biāo)，且一旦某項指標(biāo)列入評估事項，將涉及辦案部門及其人員的諸多利益，具有明顯的激勵與約束作用。因此，案件個案質(zhì)量監(jiān)督保障的有效性很大程度上取決于評估標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立的合理性。本文認(rèn)為，在確立案件質(zhì)量評估指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)的過程中，應(yīng)著重把握以下幾個原則：

（1）堅持合乎法理的評價標(biāo)準(zhǔn)。檢察實踐中，長期存在偏重以法院判決結(jié)果作為檢察案件（主要是公訴、自偵案件）質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，無罪判決、改變定性判決、輕刑化判決的出現(xiàn)及其頻率成為衡量案件質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。然而，法院判決與檢察認(rèn)定的不一致是認(rèn)識上的差異等多種因素共同作用的結(jié)果，事實上，正是這種不一致的存在，恰恰說明了法檢兩部門的監(jiān)督制約關(guān)系。因此，對檢察案件的評估，應(yīng)以案件處理是否合乎法律規(guī)范、法理精神為原則，以是否遵守法律實體性與程序性規(guī)范為評判尺度。

（2）堅持案件辦理多層次效果的統(tǒng)一。案件辦理的質(zhì)量高低，不僅要看是否堅持了以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩等基本法治精神，還要看是否服務(wù)了大局，促進(jìn)了社會穩(wěn)定和政治安定；案件當(dāng)事人、輿論媒體等社會各界對案件結(jié)果的接受程度和滿意度；涉案款物是否得以追繳，最大限度地為國家和被害方挽回了經(jīng)濟損失等，全面體現(xiàn)辦案法律效果、政治效果、社會效果和經(jīng)濟效果的統(tǒng)一。

（3）堅持定性與定量相結(jié)合的方法。公平正義無疑是檢察業(yè)務(wù)工作的永恒價值追求，但公平正義本身是一個抽象的概念，以此為案件質(zhì)量的評估標(biāo)準(zhǔn)，勢必使評估陷于泛形式化之困。突出個案的質(zhì)量監(jiān)督，必須以量化為主，將這種抽象的價值目標(biāo)分解為可以量化的具體指標(biāo)，并對改等指標(biāo)賦以適當(dāng)?shù)牧炕瘷?quán)數(shù)，才能確保可靠的評估結(jié)果。對于難以量化的評估要素，可以評估報告的方式進(jìn)行定性分析。

以公訴環(huán)節(jié)的個案質(zhì)量評估為例，可以將公平正義這種抽象價值目標(biāo)分解為法律適用、事實認(rèn)定、程序遵守、辦案效果、辦案效率、檢察文書等六項質(zhì)量指標(biāo)，并賦予一定分值，如前表所示：

檢察機關(guān)各業(yè)務(wù)部門同樣可按照上述原則和規(guī)則，對職務(wù)偵查、批捕、二審監(jiān)督等各訴訟環(huán)節(jié)評估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化，從實體結(jié)果、程序規(guī)范和實踐效果等多個維度綜合評估監(jiān)督個案質(zhì)量。同時應(yīng)指出的是評估結(jié)果應(yīng)定期通報，并納入干警執(zhí)法業(yè)績檔案系統(tǒng)，作為評優(yōu)評先、職務(wù)晉升的依據(jù)；對于得分較低的案件，應(yīng)及時啟動自查、督查程序，采取切實可行的質(zhì)量問題解決措施，達(dá)到提高和保障案件質(zhì)量的目的。

綜上，依托檢察機關(guān)自身的一系列工作機制，整合檢察機關(guān)內(nèi)部資源，創(chuàng)新案件管理模式，在執(zhí)法辦案活動中堅持過程化、流程化管理的現(xiàn)代管理理念，以更加注重對辦案過程的科學(xué)監(jiān)管實現(xiàn)辦案公正結(jié)果的產(chǎn)出，是新時期檢察工作科學(xué)發(fā)展的迫切需要和必然選擇。

注 釋：

①山西省檢察院是全國首個在省級院設(shè)立“案管中心”的檢察機關(guān)，并在短時間內(nèi)將案管模式在基層院鋪展開來，在省級院中設(shè)置專門監(jiān)管中心，這種“全新”機構(gòu)在當(dāng)時無疑引人注目。參見左燕東.山西九成檢察院實行案件集中管理，新華網(wǎng)，http://www.sx.xinhua.com,2011年5月19日

②2003年伴隨高檢院《關(guān)于加強案件管理的規(guī)定》的頒發(fā)，在部分基層院分批進(jìn)行質(zhì)量體系認(rèn)證模式試點，全部引用ISO標(biāo)準(zhǔn)體系，由第三方對機關(guān)案管運作流程進(jìn)行評估認(rèn)證，但實際上多數(shù)試點單位的運作狀況與成效因鮮有介紹而較難考察。參見石京學(xué).案件管理的理論基礎(chǔ)，檢察實踐，2005.4

[1]王疆立等.檢察機關(guān)案件質(zhì)量監(jiān)督評估機制初探[J]，四川文理學(xué)院學(xué)報，2010.(1).

[2]謝鵬程.論檢察機關(guān)辦案的質(zhì)量管理[J].人民檢察，2004.(5).

[3]戴景田，張文娟.檢察機關(guān)案管中心論要[J].人民檢察，2009.(18).

[4]孫謙.中國特色社會主義檢察制度[M].北京：中國檢察出版社，2009.328.

[5]劉熙瑞.現(xiàn)代管理學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2007.182.

[6]石京學(xué).案件管理的理論基礎(chǔ)[J]，檢察實踐，2005,(4).