政府信息資源共建共享中的政府機(jī)制*

武伯軍

（河南城建學(xué)院圖書館，河南 平頂山 467036）

政府信息資源共建共享是社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志，是社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，政府部門在政府信息資源共建共享系統(tǒng)中起著重要作用。政府部門是否在政府信息資源共建共享中充分發(fā)揮職能，關(guān)系到政府信息資源共建共享系統(tǒng)的成敗。筆者僅就政府信息資源共建共享中的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、政策保障機(jī)制、利益機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和評(píng)估機(jī)制問題進(jìn)行研究。

1 領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

建立政府信息資源共建共享領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的原因有兩方面：一是政府信息資源來源于政府各個(gè)職能部門，這些部門具有橫向、縱向等方面的復(fù)雜聯(lián)系。沒有一個(gè)權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)政府各職能部門信息資源的采集、組織、規(guī)劃、整理、使用等，政府信息資源共享就會(huì)流于形式。二是理念意識(shí)。①傳統(tǒng)的政府信息服務(wù)理念以“管理控制為主”，政府已在公眾心中樹立了“高高在上”的形象，這與“以用戶為中心”的服務(wù)理念不相符。②政府各部門條塊分割、地區(qū)嚴(yán)重封鎖，各職能部門的“本位主義”思想嚴(yán)重，缺乏協(xié)作精神，人為地造成了跨部門、跨地區(qū)的信息交流障礙。③信息共享意識(shí)滯后，受傳統(tǒng)官僚思想束縛，認(rèn)為自身部門的信息資源是本部門的資源，不愿意公開共享。

因此建立政府信息資源共建共享領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，一方面要宣傳政府信息資源共建共享的作用及意義，提高各個(gè)政府部門的信息共建共享意識(shí)；另一方面要形成公共數(shù)據(jù)的“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一采集、統(tǒng)一加工、共同使用”的共享機(jī)制。為此，有必要設(shè)立從中央到地方的各級(jí)政府信息資源管理委員會(huì)等形式的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，其職能包括：政府信息資源共建共享意義的宣傳；制定政府信息資源規(guī)劃和信息資源管理的規(guī)章制度；制定政府信息資源共享計(jì)劃，統(tǒng)一協(xié)調(diào)職能部門之間的合作，匯總、分析和整合政府各職能部門的數(shù)據(jù)，推進(jìn)職能部門之間的資源共享；審批和登記政府信息資源庫(kù)的建設(shè)項(xiàng)目，避免重復(fù)建設(shè)；指導(dǎo)職能部門的信息資源建設(shè)；對(duì)電子政務(wù)環(huán)境下政府信息資源共建共享的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、軟件等進(jìn)行研究和推薦使用等。[1]

2 政策保障機(jī)制

在傳統(tǒng)體制下，社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)甚至個(gè)人事務(wù)都高度行政化，一切由行政部門按國(guó)家指令來進(jìn)行管理。政府壟斷著所有資源，并對(duì)其配置，這些資源不僅包括有形的物質(zhì)資源，還包括無形的，如權(quán)力、機(jī)會(huì)、信息資源等，這必然造成了個(gè)體對(duì)國(guó)家（政府）的依附關(guān)系，而且體制運(yùn)行和資源配置效率低下。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)始終是資源配置的基礎(chǔ)。國(guó)家發(fā)揮作用，重在解決那些不能由市場(chǎng)解決，或市場(chǎng)解決成本過高、沒有優(yōu)勢(shì)的問題。[2]基于此，政府要發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)來保障政府信息資源共建共享的順利進(jìn)行。

2.1 政府信息資源公開政策

我國(guó)行政機(jī)關(guān)從古到今長(zhǎng)期形成的“官本位”思想，一時(shí)難以消除，這與我們“以用戶為中心”的服務(wù)理念及“信息資源共享”理論相悖。政府應(yīng)制定信息公開政策，建立信息公開責(zé)任制。要把及時(shí)公開有關(guān)信息列入政府部門的職責(zé)。對(duì)應(yīng)在政府部門之間公開的信息，相關(guān)職能部門必須及時(shí)、準(zhǔn)確地公告和發(fā)布，以方便其他部門共享。

2.2 政府信息資源共享政策

應(yīng)以國(guó)家基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)共享為基礎(chǔ)的跨部門、跨地區(qū)的電子政務(wù)應(yīng)用工程為切入點(diǎn)，探索政府信息資源共享政策。原則上與政府各部門協(xié)同業(yè)務(wù)相關(guān)的信息，應(yīng)根據(jù)應(yīng)用的需要免費(fèi)交換與共享，以促進(jìn)政府部門之間的信息共享，加強(qiáng)部門之間的業(yè)務(wù)協(xié)同。充分利用行政、計(jì)劃和預(yù)算等手段，協(xié)調(diào)部門之間信息的共享，強(qiáng)制推動(dòng)政務(wù)信息在相關(guān)部門間的交流，根除“信息孤島”現(xiàn)象。建立信息共享的監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制。通過建立監(jiān)督機(jī)制，根據(jù)責(zé)任制對(duì)部門和主要責(zé)任人進(jìn)行考核，對(duì)各部門信息共享的情況進(jìn)行監(jiān)督和激勵(lì)。[3]

2.3 經(jīng)濟(jì)政策

政府信息資源的共建共享是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在建設(shè)、維護(hù)等環(huán)節(jié)上必定需要長(zhǎng)期連續(xù)性的資金投入。另外，政府信息共建共享需要政府各個(gè)職能部門的配合，政府職能部門在將自己的信息資源與其他部門共享的過程中，要付出更多的代價(jià)，包括人力、財(cái)力的耗費(fèi)，特別當(dāng)信息共享的支持工作變?yōu)橐豁?xiàng)長(zhǎng)期的業(yè)務(wù)時(shí)，如果沒有很好的成本補(bǔ)償措施，任何單位都無法長(zhǎng)久支持這項(xiàng)額外的負(fù)擔(dān)。這也需要經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償與激勵(lì)。因此政策上的保障是非常必要的，政策中要確定信息資源共建共享活動(dòng)經(jīng)費(fèi)在國(guó)家信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)中的合理比例及增長(zhǎng)速度，明確其經(jīng)費(fèi)來源、撥款渠道、支配權(quán)限與責(zé)任等。同時(shí)，信息資源共建共享僅靠政府投入是不夠的，政策還要鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)各方面為信息資源建設(shè)投入資金，并使這種投入能夠得到一定的回報(bào)。

2.4 管理法規(guī)、制度

與美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)在政府信息資源共享的法規(guī)、制度及實(shí)踐上有著較大差距。法規(guī)、制度等相關(guān)政策的制定，對(duì)于我國(guó)政府信息資源共建共享的實(shí)施有著重要的規(guī)范性與指導(dǎo)性。近年來，我國(guó)政府陸續(xù)制定一些相關(guān)的法律規(guī)定。2007年4月公布《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，自2008年5月1日起施行。隨后各省、市政府出臺(tái)“政府信息公開規(guī)定”。2009年8月發(fā)布首部電子政務(wù)法——《中華人民共和國(guó)電子政務(wù)法》（專家建議稿）。目前急需制定《政府信息資源管理?xiàng)l例》，其主要內(nèi)容應(yīng)包括以下幾方面：各級(jí)政府信息資源管理部門與信息中心的職責(zé)和分工與發(fā)布管理制度；建立各部門共享信息的內(nèi)容、范圍和規(guī)則；建立信息資源采集、登記注冊(cè)、加工、儲(chǔ)存、交換建立信息資源交換與服務(wù)結(jié)算和監(jiān)督制度；政府機(jī)構(gòu)信息主管和組織機(jī)構(gòu)設(shè)置制度；執(zhí)行信息資源共享工作情況的獎(jiǎng)懲條例等。

3 利益機(jī)制

政府信息資源的利益機(jī)制是指通過有效的領(lǐng)導(dǎo)、詳細(xì)的制度、良好的激勵(lì)措施、廣泛認(rèn)同的意識(shí)，科學(xué)地制約和平衡政府信息資源共享中的各種利益關(guān)系，達(dá)到互惠互利和多方共贏的目的。電子政務(wù)環(huán)境下政府信息資源共建共享存在3種利益關(guān)系：第一種是政府內(nèi)部各職能部門之間的利益關(guān)系；第二種是政府系統(tǒng)之間的利益關(guān)系；第三種是政府與用戶（公眾、企業(yè)等）之間的利益關(guān)系。面對(duì)這些利益沖突現(xiàn)象，必須采取相關(guān)措施深化利益協(xié)調(diào)保障機(jī)制，從而促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下政府信息資源長(zhǎng)期有效地共享。[4]

4 監(jiān)督機(jī)制

公共選擇理論認(rèn)為，政府的信息服務(wù)具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，在很大程度上也是“理性經(jīng)濟(jì)人”，也會(huì)追求自身利益的最大化，這必然導(dǎo)致政府利益與公共利益的沖突。這種矛盾沖突在現(xiàn)實(shí)中的表現(xiàn)是政府的“實(shí)有職能”過度膨脹，而“應(yīng)有職能”過度萎縮。[5]因此，針對(duì)政府信息資源共建共享建立監(jiān)督機(jī)制是必要的。

監(jiān)督機(jī)制的建立主要有兩種形式：一種是權(quán)力監(jiān)督，這種形式是以權(quán)力制約權(quán)力發(fā)揮監(jiān)督作用。但對(duì)政府的服務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督，由于種種原因權(quán)力監(jiān)督不一定是最佳選擇。另一種是社會(huì)監(jiān)督，這種形式可能是監(jiān)督政府公共服務(wù)的較好形式。社會(huì)監(jiān)督可采取兩種形式：輿論監(jiān)督和公眾參與。要發(fā)揮輿論的監(jiān)督作用，在信息公開的前提下，保持新聞?shì)浾摰南鄬?duì)獨(dú)立性至關(guān)重要，要防止輿論監(jiān)督過程中自上而下的行政命令和行政干預(yù)，沒有新聞?shì)浾摰南鄬?duì)獨(dú)立性，也就沒有真正意義上的輿論監(jiān)督；完善民主參與的機(jī)制，建立在社會(huì)各階層廣泛參與基礎(chǔ)上的公共政策聽證制度，逐步從封閉型的公共決策向公開、透明的公共決策轉(zhuǎn)變。

5 績(jī)效評(píng)估機(jī)制

5.1 評(píng)價(jià)主體

評(píng)估主體的選擇對(duì)評(píng)估結(jié)果會(huì)產(chǎn)生重要影響。為保證績(jī)效評(píng)估的合理、科學(xué)、公正，評(píng)估主體可由3類主體組成：一是信息用戶，因?yàn)橛脩舻氖褂檬钦畔①Y源共建共享的目的。由信息用戶對(duì)政府網(wǎng)站信息服務(wù)的滿意度、信息質(zhì)量、便捷程度等方面的評(píng)價(jià)是最主要的。二是專家組，這類主體有著相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，可以從專業(yè)角度來評(píng)價(jià)。三是政府相關(guān)部門，可以從自身角度對(duì)其進(jìn)行自我評(píng)價(jià)?？傊u(píng)價(jià)主體應(yīng)是多層次、多元化的，這樣能更加科學(xué)合理地進(jìn)行評(píng)價(jià)。

5.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要包括使用資源共享指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同指標(biāo)、工作協(xié)同指標(biāo)和客戶滿意度指標(biāo)等。其中，資源共享指標(biāo)應(yīng)從部門間系統(tǒng)平臺(tái)共享、部門間信息資源共享等方面加以度量。標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同指標(biāo)要從信息資源目錄體系、信息資源交換體系、公文流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)、安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面加以度量。這兩個(gè)指標(biāo)是直接針對(duì)“重復(fù)建設(shè)”和“信息孤島”的，在現(xiàn)階段要加大其評(píng)分權(quán)重，針對(duì)“重復(fù)建設(shè)”和“信息孤島”進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)估，以績(jī)效考核作為驅(qū)動(dòng)力，督促各個(gè)部門克服自身的局部利益，由信息壟斷逐步走向信息共享。工作協(xié)同指標(biāo)和客戶滿意度指標(biāo)是針對(duì)電子政務(wù)系統(tǒng)的具體應(yīng)用效果進(jìn)行評(píng)估。其中，工作協(xié)同指標(biāo)主要在統(tǒng)一的電子政務(wù)平臺(tái)上，衡量跨政府部門的協(xié)同工作效率；客戶滿意度指標(biāo)是用于度量廣大公民和企業(yè)等對(duì)于電子政務(wù)系統(tǒng)的服務(wù)滿意度。

[1] 楊琳瑜.電子政務(wù)環(huán)境下政府信息資源共享的運(yùn)行機(jī)制探究[J].內(nèi)蒙古電大學(xué)刊，2009（4）：22.

[2] 董海欣.電子政務(wù)環(huán)境下政府信息資源共享模式與運(yùn)行機(jī)制研究[D].吉林大學(xué)，2008：88.

[3] 吳曉敏，華平瀾.政府信息資源內(nèi)部共享體制和機(jī)制研究[EB/OL].[2011-08-22].http：//www.echinagov.com/echinagov/yanjiu/.

[4] 何振.網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下政府信息資源共享機(jī)制研究[J].檔案學(xué)通訊，2007（3）：43.

[5] 陳國(guó)權(quán)，李院林.政府自利性：?jiǎn)栴}與對(duì)策[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)，2004（1）：36.