快速城市化背景下城鄉(xiāng)結(jié)合部的管理創(chuàng)新——以廈門(mén)市集美區(qū)為例

黃陽(yáng)平，施曉麗，林曉健

（1.集美大學(xué) 財(cái)經(jīng)學(xué)院，福建 廈門(mén)361021；2.集美大學(xué) 海西經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率與風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)研究中心，福建 廈門(mén)361021 ）

在現(xiàn)代城市管理中，城鄉(xiāng)結(jié)合部直接制約著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)結(jié)合部問(wèn)題處理得好壞直接決定了整個(gè)城市能否得到可持續(xù)的發(fā)展。因此，城鄉(xiāng)結(jié)合部的管理問(wèn)題成為備受關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。成得禮等以北京、青島、成都和南寧市的入戶(hù)調(diào)查數(shù)據(jù)為例，分析了城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)失地農(nóng)民個(gè)人轉(zhuǎn)型問(wèn)題，并提出具體對(duì)策。［1］孫心亮以北京市為例，分析了城鄉(xiāng)結(jié)合部問(wèn)題的根源與發(fā)展策略的轉(zhuǎn)變，并對(duì)北京城鄉(xiāng)結(jié)合部的空間形態(tài)、規(guī)劃理念和政策保障提出了建議。［2］這些研究大多從區(qū)域城鄉(xiāng)結(jié)合部某一具體方面進(jìn)行論述，對(duì)快速城市化背景下城鄉(xiāng)結(jié)合部管理的綜合研究較為鮮見(jiàn)。

一、空間范圍和城市化趨勢(shì)

(一)空間范圍

集美地處廈漳泉同城化、閩南區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的中心區(qū)域，是廈門(mén)海灣型城市發(fā)展戰(zhàn)略在空間上實(shí)現(xiàn)突破的重點(diǎn)區(qū)域，是吸引閩南各類(lèi)資源集聚的區(qū)域，同時(shí)也是接受廈門(mén)本島向外擴(kuò)散的重要節(jié)點(diǎn)，成為廈門(mén)最重要的輔城、特區(qū)的次中心以及廈漳泉都市圈的核心區(qū)域。目前，集美區(qū)城市中心布局基本形成，并逐步呈現(xiàn)出“一心四片”城市空間結(jié)構(gòu)①“一心四片”指西亭為中心的新城核心區(qū)以及集美、杏林、后溪、灌口四大發(fā)展片區(qū)。，承擔(dān)相應(yīng)的城市功能。城市中心區(qū)的擴(kuò)張發(fā)展，使得集美區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部的范圍也出現(xiàn)了一些新變化。城鄉(xiāng)結(jié)合部是指城市市區(qū)、城市郊區(qū)與鄉(xiāng)村的結(jié)合部位，這一地區(qū)成為在城市市區(qū)與郊區(qū)農(nóng)村之間的相互交融滲透、城市化過(guò)程最為劇烈的特殊的地域?qū)嶓w。［3］

(二)城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化趨勢(shì)不斷加強(qiáng)

囿于島內(nèi)資源的限制，近年來(lái)，廈門(mén)市全面實(shí)行島內(nèi)外一體化戰(zhàn)略，主要目標(biāo)是通過(guò)實(shí)施島內(nèi)外規(guī)劃發(fā)展一體化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化、基本公共服務(wù)一體化等重大舉措，提升島內(nèi)，拓展島外，加快推進(jìn)島外工業(yè)化、城市化和農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)島內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，使產(chǎn)業(yè)布局合理，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)，基礎(chǔ)設(shè)施完善，社會(huì)管理有效，保障體系健全，文化事業(yè)繁榮。②廈門(mén)市人民代表大會(huì)2011 年2 月24 日《關(guān)于全面推進(jìn)島內(nèi)外一體化的建議》。作為廈門(mén)市重點(diǎn)建設(shè)的新城之一，集美新城核心區(qū)承接了廈門(mén)中心城市功能的分流。新城的建設(shè)帶來(lái)了一系列的大項(xiàng)目，推動(dòng)了集美區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化的進(jìn)程。至2015 年，城市建設(shè)區(qū)面積將擴(kuò)大到75 平方公里，城市化率將達(dá)到85%以上。③《廈門(mén)市集美區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》。然而，廈門(mén)市的城市化進(jìn)程帶有明顯的政府推動(dòng)的特征，對(duì)于處在城市邊緣區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部居民來(lái)講，對(duì)現(xiàn)代城市文明的憧憬以及對(duì)失去賴(lài)以生存土地和生存環(huán)境改變所帶來(lái)的不適，正深刻改變他們的生活和思想觀念，也給城鄉(xiāng)結(jié)合部的管理帶來(lái)很多的新挑戰(zhàn)。

二、城鄉(xiāng)結(jié)合部管理問(wèn)題分析

近年來(lái)，由于廈門(mén)市整體城市化的快速推進(jìn)，一批重點(diǎn)項(xiàng)目在集美新城核心區(qū)相繼建設(shè)和投入運(yùn)行，使得集美城鄉(xiāng)結(jié)合部的管理面臨很多新的問(wèn)題和困難，城鄉(xiāng)結(jié)合部的管理水平也越來(lái)越得到居民的關(guān)注。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，集美區(qū)城市公共設(shè)施和服務(wù)功能、人居環(huán)境質(zhì)量的提高是當(dāng)前市民最為關(guān)注的兩個(gè)問(wèn)題，另外，城鄉(xiāng)結(jié)合部管理、路網(wǎng)建設(shè)、規(guī)劃工作、城區(qū)規(guī)模也有較多的關(guān)注。市民關(guān)心的城市建設(shè)問(wèn)題見(jiàn)表1。

表1 集美居民城市建設(shè)問(wèn)題意見(jiàn)調(diào)查④ 數(shù)據(jù)來(lái)源:集美區(qū)委宣傳部課題2011 年9 月問(wèn)卷調(diào)查。

(一)基本建設(shè)與管理難以協(xié)調(diào)

1. 城鄉(xiāng)結(jié)合部基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理缺乏整體規(guī)劃。城市建設(shè)與管理的整體規(guī)劃是搞好城市管理的前提。一方面，廈門(mén)市五大建設(shè)指揮部與集美區(qū)城市管理、規(guī)劃、建設(shè)部門(mén)之間有所脫節(jié)，市、區(qū)之間和部門(mén)之間存在各自為政現(xiàn)象，缺乏一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管轄的單位，致使市政道路、共同管溝、雨污水管網(wǎng)等市政設(shè)施建設(shè)上存在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工的標(biāo)準(zhǔn)不一致、銜接不順的問(wèn)題。另一方面，建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主存在“多、散、亂”現(xiàn)象，道路、綠化、交通、環(huán)保等市政基礎(chǔ)設(shè)施還未完全做到同步設(shè)計(jì)、同步施工、同步投入使用，建設(shè)與管理缺乏有機(jī)的聯(lián)系，造成在后續(xù)的城市建設(shè)與管理過(guò)程中困難重重。

2. 安置房建設(shè)與管理不完善。集美區(qū)城市化的快速發(fā)展，土地征用、房屋拆遷規(guī)模龐大，對(duì)安置房的建設(shè)提出了較高要求。一方面，目前集美區(qū)已建設(shè)多個(gè)安置房小區(qū)，比如:英村安置房、巖內(nèi)安置房、永祥新城、碧溪花園等。然而安置房的建設(shè)相對(duì)于居民的要求仍顯滯后，不僅如此，安置房的配套管理也極度欠缺，已入住居民普遍反映適齡兒童就學(xué)困難、醫(yī)療設(shè)施缺乏、生活配套(如農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)建設(shè)、交通站點(diǎn)設(shè)置、文體娛樂(lè)設(shè)施配套)相對(duì)滯后等問(wèn)題。另一方面，在安置房管理的過(guò)程中，受高額過(guò)渡費(fèi)影響，村民以質(zhì)量問(wèn)題、配套問(wèn)題等種種理由為借口不辦理入住手續(xù)，要求繼續(xù)發(fā)放過(guò)渡費(fèi)，導(dǎo)致了安置房小區(qū)的入住率偏低，因此，如何推進(jìn)安置房小區(qū)的入住工作成了安置房管理的又一個(gè)難題。

3. 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)未能跟上快速城市化的需要。城鄉(xiāng)結(jié)合部地處轄區(qū)交界處，該地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在著投資欠缺和城鄉(xiāng)財(cái)政分支的現(xiàn)狀，使得城市用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資仍然以市區(qū)為主，而鄉(xiāng)村又缺乏資金進(jìn)行大規(guī)模的市政建設(shè);除此之外，新農(nóng)村建設(shè)的有關(guān)資金無(wú)法立項(xiàng)劃撥，城鄉(xiāng)結(jié)合部的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與發(fā)展面臨嚴(yán)重的資金瓶頸。集美區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)分布不均衡，城鄉(xiāng)結(jié)合部的部分路段屬于陳舊道路的臨時(shí)改造，通行率低，難以滿足日常出行與通行的需要，設(shè)施建設(shè)的問(wèn)題非常突出。如孫坂路后溪郵電局段因規(guī)劃問(wèn)題路只修了半幅，該路段標(biāo)識(shí)、標(biāo)線不完善，沒(méi)有人行道，導(dǎo)致交通混亂，經(jīng)常堵車(chē)，且該路段的路燈缺乏維護(hù)，長(zhǎng)期不穩(wěn)定，故障頻出。此外，交通站場(chǎng)的規(guī)劃滯后，停車(chē)場(chǎng)建設(shè)難以滿足日益膨脹的停車(chē)需求。

(二)執(zhí)法管理難度較大

違法違章建筑之所以產(chǎn)生，主要有幾個(gè)方面的動(dòng)因 一是農(nóng)民改善自身住房的需要 由于家庭收入、家庭人口數(shù)量的增加和生活條件的提高，農(nóng)民(居民)提高居住條件的愿望較為迫切，加之住房條件歷來(lái)是農(nóng)民收入水平甚至是家庭綜合實(shí)力的體現(xiàn)，互相攀比的風(fēng)氣較甚，導(dǎo)致農(nóng)民建設(shè)住房的動(dòng)機(jī)相當(dāng)強(qiáng)烈。二是城中村住房出租帶來(lái)的豐厚收入。由于大量農(nóng)民工進(jìn)入城市打工，城中村住房的租金具有很強(qiáng)的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，因此，很多城中村村民甚至不惜借款進(jìn)行違章搭蓋以供出租，這是目前集美區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部普遍存在的現(xiàn)象。應(yīng)該看到，這也是當(dāng)前地方政府廉租房建設(shè)缺失而導(dǎo)致的必然現(xiàn)象，成為快速城市化進(jìn)程中必須付出的必然代價(jià)。如果沒(méi)有城中村廉價(jià)的出租房，很多進(jìn)城農(nóng)民工根本無(wú)法在城市立足。三是為了獲得高額拆遷補(bǔ)償而進(jìn)行違法建設(shè)，這主要出現(xiàn)在面臨拆遷的社區(qū)或村莊。之所以執(zhí)法難，除了城鄉(xiāng)結(jié)合部狀況復(fù)雜、規(guī)劃相對(duì)滯后、居民法律意識(shí)淡薄外，主要還在于執(zhí)法體制不順，如執(zhí)法局與土地局之間的執(zhí)法職能存在錯(cuò)位等問(wèn)題。

(三)環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題凸顯

1. 城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境臟、亂、差現(xiàn)象明顯。在城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展的過(guò)程中被征地范圍不斷擴(kuò)大，失業(yè)人員不斷增多，加上大量外來(lái)流動(dòng)人口的聚集，使環(huán)衛(wèi)和市容問(wèn)題接踵而來(lái)，使城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的環(huán)衛(wèi)面貌臟、亂、差的現(xiàn)象十分突出。如后溪鎮(zhèn)部分人員無(wú)視城市容貌管理法規(guī)，違法隨意占用城市交通要道、居民社區(qū)空地，擺攤設(shè)點(diǎn)，從事各類(lèi)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，引發(fā)了環(huán)境衛(wèi)生、道路交通、安全等系列問(wèn)題，致使沿街餐飲店、夜間路邊燒烤的占道經(jīng)營(yíng)油污污染地面嚴(yán)重，賣(mài)菜、賣(mài)水果產(chǎn)生大量的垃圾隨意丟棄污染路面。廈門(mén)北站片區(qū)由于目前還處于開(kāi)發(fā)建設(shè)階段，管理體制上尚不順暢，人流、物流、車(chē)流混亂的現(xiàn)象十分突出。

2. 缺乏規(guī)范的垃圾管理系統(tǒng)。城鄉(xiāng)結(jié)合部、郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地區(qū)尚未形成規(guī)范的垃圾管理系統(tǒng)，垃圾露天堆放或簡(jiǎn)易填埋的現(xiàn)象比較普遍。部分村改居社區(qū)道路街巷及排污等硬件設(shè)施不完善，垃圾清運(yùn)費(fèi)缺口大，保潔員配備不足，清掃保潔管理難度大;清潔樓建設(shè)滯后，如高浦社區(qū)周邊未建清潔樓，給社區(qū)日常垃圾清運(yùn)工作帶來(lái)不便 此外，集美區(qū)目前尚未建設(shè)大件廢棄物及土塊消納場(chǎng)，使日常環(huán)境衛(wèi)生清理整治出來(lái)的大件廢棄物及土塊無(wú)處傾倒。

因此，當(dāng)前作為城市生態(tài)系統(tǒng)重要組成部分的城鄉(xiāng)結(jié)合部，在改善環(huán)境衛(wèi)生面貌、綠化美化等方面的任務(wù)仍很繁重。

三、加強(qiáng)管理創(chuàng)新的對(duì)策

(一)堅(jiān)持以人為本的管理理念

縱觀國(guó)內(nèi)外城市管理的理論與實(shí)踐發(fā)展的過(guò)程，充分體現(xiàn)了城市管理從政府管理到公共治理的轉(zhuǎn)變，以及人性化、法制化、多元化的傾向。城市管理日益尊重公共選擇，注重公共消費(fèi)參與公共服務(wù)的生產(chǎn)、供給與維護(hù)。

問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，民眾對(duì)城市管理具有較高的共識(shí)度、認(rèn)同感。高達(dá)69.2%受訪者認(rèn)為創(chuàng)新城市管理應(yīng)樹(shù)立“以人為本的理念”，36.2%和33%的受訪者認(rèn)為應(yīng)“樹(shù)立系統(tǒng)管理的理念”以及“經(jīng)營(yíng)城市的理念”。而在其他城市實(shí)踐過(guò)、效益明顯的“樹(shù)立管治的理念”以及“樹(shù)立抓城市管理就是抓生產(chǎn)力的理念”認(rèn)同度相對(duì)較低，分別為24.9%和22.2%。①參見(jiàn)集美區(qū)委宣傳部課題2011 年9 月問(wèn)卷調(diào)查。因此，集美區(qū)政府在進(jìn)行城鄉(xiāng)結(jié)合部管理創(chuàng)新的過(guò)程中，應(yīng)樹(shù)立以人為本的管理理念，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)管理創(chuàng)新機(jī)制最大化。

(二)實(shí)現(xiàn)管理機(jī)制和體制的創(chuàng)新

1. 建議設(shè)立集美區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部綜合管理協(xié)調(diào)部門(mén)，掛靠城管辦，把城鄉(xiāng)結(jié)合部管理納入城市管理范疇。享有城市管理職權(quán)的部門(mén)包括公安、交通、市容環(huán)衛(wèi)、城市規(guī)劃、市政管理、環(huán)境保護(hù)、工商管理等眾多部門(mén)，這些部門(mén)的職能是不同的，但在有些領(lǐng)域又存在交叉和重復(fù)的現(xiàn)象，如對(duì)城市流動(dòng)餐車(chē)的管理，工商、衛(wèi)生、環(huán)保、交通等部門(mén)都有權(quán)依法行事;管理過(guò)程中也容易出現(xiàn)權(quán)力空白帶，對(duì)新生事物無(wú)法涵蓋，如對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部無(wú)序化的治理就很難落實(shí)［4］。因此，城市化的發(fā)展要求變革城市管理組織，適應(yīng)形勢(shì)，建立一個(gè)具有綜合性與系統(tǒng)性的部門(mén)來(lái)進(jìn)行綜合治理。城鄉(xiāng)結(jié)合部綜合管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)急需協(xié)調(diào)幾個(gè)管理職能部門(mén)的關(guān)系 一是土地局與執(zhí)法局的職能關(guān)系。由于在土地執(zhí)法方面，執(zhí)法局不具有執(zhí)法權(quán)力，而土地局又缺乏執(zhí)法力量，在土地執(zhí)法的銜接上存在問(wèn)題。這既有法律上的問(wèn)題，也有管理體制上的問(wèn)題。建議繼續(xù)向市人大常委會(huì)或省人大常委會(huì)反映，修改地方法規(guī)，讓執(zhí)法局擁有土地執(zhí)法職能。二是與市級(jí)城市管理職能部門(mén)的協(xié)調(diào)。通過(guò)協(xié)調(diào)，使市政基礎(chǔ)設(shè)施做到同步設(shè)計(jì)、同步施工、同步投入使用，方便后續(xù)的城市建設(shè)和管理。

2. 城鄉(xiāng)結(jié)合部基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理經(jīng)費(fèi)支出應(yīng)該納入公共財(cái)政范疇。要適應(yīng)城鄉(xiāng)結(jié)合部快速城市化的需要，把諸如道路、路燈、環(huán)境、衛(wèi)生、綠化、水電等市政基礎(chǔ)實(shí)施的建設(shè)和管理經(jīng)費(fèi)支出納入公共財(cái)政的范疇，這部分經(jīng)費(fèi)的支出應(yīng)該由區(qū)級(jí)財(cái)政給予支付。

3. 進(jìn)一步落實(shí)集美區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部管理整體規(guī)劃的實(shí)施。合理規(guī)劃和科學(xué)決策是解決城鄉(xiāng)結(jié)合部出現(xiàn)的各種管理問(wèn)題的關(guān)鍵因素，因此，市政府應(yīng)該把城鄉(xiāng)結(jié)合部管理納入城市發(fā)展的整體規(guī)劃之中，根據(jù)實(shí)際情況制定適時(shí)的、有效的具體公共政策來(lái)解決城鄉(xiāng)結(jié)合部的管理問(wèn)題。城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、人口分布、市政設(shè)施必須符合集美區(qū)的總體規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上，要認(rèn)真編制城鄉(xiāng)結(jié)合部的控制性規(guī)劃，以確?？傮w規(guī)劃得以全面貫徹實(shí)施。目前，雖然集美區(qū)各鎮(zhèn)街大都進(jìn)行了規(guī)劃的編制，但實(shí)施起來(lái)相對(duì)困難，且監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制并未有效啟動(dòng)。主要是由于農(nóng)村住宅的產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，翻改建的難度較大，運(yùn)作的成本較高，且運(yùn)作過(guò)程中各管理部門(mén)的協(xié)調(diào)也較為困難，如土地部門(mén)要求實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)，舊厝的翻改建只能在原地原址申請(qǐng)等，導(dǎo)致規(guī)劃的道路、市政管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以實(shí)施。因此，應(yīng)在統(tǒng)籌考慮政府財(cái)力的基礎(chǔ)上，組織資金進(jìn)行房屋收儲(chǔ)，推廣空心村整治。同時(shí)，根據(jù)城鄉(xiāng)、農(nóng)居二元并存的不同情況，可將部分規(guī)劃及其他執(zhí)法管理權(quán)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，促進(jìn)總體規(guī)劃在城鄉(xiāng)結(jié)合部順利實(shí)施。

(三)妥善處理城市管理的若干難點(diǎn)

1. 城鄉(xiāng)結(jié)合部違建問(wèn)題。違建問(wèn)題一直是城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)結(jié)合部管理的難點(diǎn)。要根據(jù)不同的形成原因，采取有區(qū)別的措施，對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民住房建設(shè)進(jìn)行有效的疏堵結(jié)合治理。根據(jù)2005 年集美區(qū)常務(wù)會(huì)議紀(jì)要精神，除了符合規(guī)定進(jìn)行危房翻改建外，集美區(qū)已停止宅基地的申請(qǐng)、審批，加上危房的認(rèn)定相對(duì)嚴(yán)格，手續(xù)繁瑣，因此，目前城鄉(xiāng)結(jié)合部新建的房屋絕大部分都是臨時(shí)建筑、違法違章建筑。這種情況在全國(guó)各地也是普遍存在的，要想絕對(duì)根治有相當(dāng)?shù)碾y度。在執(zhí)法局嚴(yán)格執(zhí)法的過(guò)程中，干擾執(zhí)法案件時(shí)常出現(xiàn)，因違建而被強(qiáng)制拆除的住戶(hù)甚至存在一些危險(xiǎn)的過(guò)激行為，造成干群關(guān)系緊張。建議城市管理部門(mén)從以下幾個(gè)方面考慮:一是結(jié)合空心村改造，以居民(村民)所在居委會(huì)為主體，在空心村用地上進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼刂匦乱?guī)劃，允許村民將自己的多余住房用于出租，以增加收入，但村民住房的建設(shè)必須服從整體規(guī)劃;二是適當(dāng)放寬危房改建、舊房改建的條件，只要在自家的宅基地上進(jìn)行建設(shè)，不侵犯其他集體土地，可以經(jīng)申請(qǐng)發(fā)給許可證，并要求舊房改建戶(hù)嚴(yán)格按照許可證的允許范圍進(jìn)行建設(shè);三是對(duì)突擊違建以獲得拆遷補(bǔ)償款的行為，要依法給予處理。

2. 安置房的建設(shè)和管理問(wèn)題。在快速城市化進(jìn)程中，“城中村”、“村改居”以及舊城改造等，都涉及大量居民的安置問(wèn)題，安置房建設(shè)成為集美區(qū)城市化中關(guān)系民生的重要事件。近年來(lái)，集美區(qū)共有兌山、英村、許莊、永祥新城、華雅花園等21 個(gè)項(xiàng)目，這些安置房小區(qū)均按照城市住宅小區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配套建設(shè)，基本做到了配套設(shè)施齊全、環(huán)境優(yōu)美，已經(jīng)分配給集美文教區(qū)、福廈鐵路、廈深鐵路等68 個(gè)拆遷戶(hù)項(xiàng)目安置房9 000 多套。在調(diào)研過(guò)程中，拆遷戶(hù)普遍比較關(guān)心安置房的質(zhì)量問(wèn)題、子女的教育問(wèn)題和小區(qū)物業(yè)管理費(fèi)用等問(wèn)題。因此，在安置房建設(shè)方面，重點(diǎn)是如何在保障安置房建設(shè)質(zhì)量的基礎(chǔ)上，有效控制資金，加快工程進(jìn)度。難點(diǎn)在于安置房建設(shè)項(xiàng)目前期手續(xù)繁雜、資金撥付程序太多、時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，征地拆遷進(jìn)度慢。因此，現(xiàn)有的安置房建設(shè)的思路值得探討，由于拆遷戶(hù)考慮到過(guò)渡費(fèi)問(wèn)題，可能以各種理由拒絕入住，已經(jīng)入住的住戶(hù)也以各種原因不交物業(yè)管理費(fèi) 水電費(fèi)等，這些費(fèi)用目前成為政府財(cái)政的一種負(fù)擔(dān)，也可能成為下任政府的沉重負(fù)擔(dān)。

對(duì)于拆遷戶(hù)的補(bǔ)償問(wèn)題，除安置房以外，也可以實(shí)行其他形式，如補(bǔ)償直接到位，鼓勵(lì)村民自主到城市購(gòu)買(mǎi)商品住房，實(shí)行市場(chǎng)化管理，可以把拆遷戶(hù)分散融入城市，使農(nóng)民從鄉(xiāng)村環(huán)境融入到城市環(huán)境，從而大大改變農(nóng)民的勞動(dòng)、工作以及衣食住行等物質(zhì)生活和消費(fèi)方式。更為重要的是，通過(guò)各種教育，包括行為舉止的規(guī)范、城市生活方式的感染、價(jià)值觀念的重塑、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)的培養(yǎng)和文化素質(zhì)提高等，使進(jìn)城農(nóng)民逐漸成為現(xiàn)代城市文明的受益者。一是關(guān)于拆遷戶(hù)購(gòu)房問(wèn)題。鼓勵(lì)房地產(chǎn)企業(yè)給予拆遷戶(hù)購(gòu)房的政策性?xún)?yōu)惠，對(duì)于部分規(guī)劃用地甚至可以采取限價(jià)房的形式，維護(hù)拆遷戶(hù)的利益。二是對(duì)于已經(jīng)建設(shè)完成的安置房，應(yīng)該給予住戶(hù)完全的產(chǎn)權(quán)，并允許已經(jīng)辦理產(chǎn)權(quán)證的安置房直接進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行市場(chǎng)交易，讓農(nóng)民從住房的升值中獲益，提高入住的積極性。建議每個(gè)安置房小區(qū)由鎮(zhèn)(街)負(fù)責(zé)獨(dú)立成立社區(qū)居委會(huì)或納入鄰近社區(qū)居委會(huì)管理，加強(qiáng)安置房小區(qū)的社區(qū)建設(shè)，積極引導(dǎo)村民轉(zhuǎn)變生活觀念，融入新的社區(qū)生活方式，構(gòu)建和諧社區(qū)。對(duì)于安置房小區(qū)的物業(yè)管理，應(yīng)引入物業(yè)公司進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，在一定年限里，對(duì)物業(yè)管理費(fèi)進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼。政府不宜全部買(mǎi)單，要使居民形成一定的責(zé)任感。三是完善拆遷戶(hù)的社會(huì)保障制度。近年來(lái)，集美區(qū)為解決失地農(nóng)民的生活問(wèn)題，采取了一些措施，如實(shí)行“金包銀”工程，推出了失地農(nóng)民培訓(xùn)就業(yè)由政府掏錢(qián)的舉措，出臺(tái)實(shí)施了《集美區(qū)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移考核獎(jiǎng)懲辦法》、 《鼓勵(lì)企業(yè)招用農(nóng)村富余勞動(dòng)力獎(jiǎng)懲辦法》、《集美區(qū)發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目促進(jìn)失地農(nóng)民增收的辦法》，以及推行全民社保，實(shí)行針對(duì)無(wú)力參保的農(nóng)村困難老人的“老無(wú)憂”社保貸款等。這些舉措對(duì)于城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、保障無(wú)份”的失地農(nóng)民的個(gè)人轉(zhuǎn)型具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。目前的關(guān)鍵是要使這些措施真正落到實(shí)處，而且對(duì)于自主購(gòu)房的拆遷戶(hù)，即使身份轉(zhuǎn)為城市居民，也要繼續(xù)享受這些社保的優(yōu)惠措施，以降低新進(jìn)城農(nóng)民面對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的經(jīng)濟(jì)不安全感和社會(huì)不安全感。

3. 出租房管理問(wèn)題。集美區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部的出租房管理基本處在空白狀態(tài)，這既造成政府稅源的流失，也給城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)治安綜合整治帶來(lái)很多的安全穩(wěn)患。外來(lái)人口大多住在城鄉(xiāng)結(jié)合部的出租房中，雖然基本有辦理暫住證手續(xù)，但大部分沒(méi)有辦理出租屋租賃登記手續(xù)。建議各鎮(zhèn)街、工商、稅務(wù)、派出所、相關(guān)居委會(huì)相互配合，合力出臺(tái)相應(yīng)的房屋租賃管理規(guī)定，以派出所暫住證的辦理為平臺(tái)，鎮(zhèn)街流動(dòng)人口管理和稅務(wù)部門(mén)為依托，加強(qiáng)對(duì)出租房的管理。出臺(tái)的管理規(guī)定，應(yīng)能調(diào)動(dòng)業(yè)主主動(dòng)申報(bào)的積極性，征收的稅收費(fèi)用占房租的比例不宜太高，而且主要用在治安、環(huán)境衛(wèi)生整治上，同時(shí)要能促進(jìn)基層管理的積極性。

4. 環(huán)境衛(wèi)生整治問(wèn)題。城鄉(xiāng)結(jié)合部生活污水排放缺乏系統(tǒng)的收集渠道，大多數(shù)是直接排放，給社區(qū)生活造成污染;城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)攤販擺攤設(shè)點(diǎn)的情況較為普遍，造成很多的人為垃圾，是臟亂差的聚集地;全區(qū)沒(méi)有工業(yè)垃圾處理的專(zhuān)業(yè)設(shè)施和專(zhuān)業(yè)場(chǎng)所，給工業(yè)垃圾的處理帶來(lái)極大的困難。為有效解決集美區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境衛(wèi)生的整治，應(yīng)考慮一下幾個(gè)方面的問(wèn)題。(1)從體制上，對(duì)環(huán)衛(wèi)管理體制進(jìn)行適當(dāng)整合。目前，集美區(qū)環(huán)衛(wèi)作業(yè)主要由區(qū)環(huán)衛(wèi)處和6 個(gè)街鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)站負(fù)責(zé)，區(qū)環(huán)衛(wèi)處與各街鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)站無(wú)隸屬關(guān)系，環(huán)衛(wèi)處負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全區(qū)各環(huán)衛(wèi)站的工作，環(huán)衛(wèi)站負(fù)責(zé)城市道路清掃保潔工作。在環(huán)衛(wèi)管理工作中以及近幾年來(lái)的各項(xiàng)創(chuàng)建活動(dòng)中，環(huán)衛(wèi)處與各街(鎮(zhèn))環(huán)衛(wèi)站在環(huán)衛(wèi)資源整合、科學(xué)化管理等方面出現(xiàn)了協(xié)調(diào)與銜接不夠緊密的現(xiàn)象。環(huán)衛(wèi)站與城鄉(xiāng)結(jié)合部中農(nóng)村和居委會(huì)的環(huán)衛(wèi)工作也存在一定協(xié)調(diào)問(wèn)題，如在城鄉(xiāng)結(jié)合部3 米以下道路由居委會(huì)聘請(qǐng)臨時(shí)清掃保潔人員，負(fù)責(zé)村內(nèi)道路的清掃保潔和村內(nèi)垃圾的收集清運(yùn)。出租屋的環(huán)境衛(wèi)生由社區(qū)主管并做垃圾收集、清運(yùn)和街巷的清掃保潔。環(huán)衛(wèi)站負(fù)責(zé)3 米以上主干道清掃保潔和日常巡查督導(dǎo)管理，并指導(dǎo)社區(qū)開(kāi)展環(huán)衛(wèi)工作。建議將環(huán)衛(wèi)處與環(huán)衛(wèi)站納入一體化管理，明確環(huán)衛(wèi)處的管理職責(zé)，完善環(huán)衛(wèi)管理機(jī)制，建立“統(tǒng)分結(jié)合，一體運(yùn)作”的環(huán)衛(wèi)管理體制，并將環(huán)衛(wèi)管理的功能進(jìn)一步延伸到城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村或居委會(huì)。 (2)加大投入，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境綜合整治。建議加快村改居道路、排污、清潔樓等硬件設(shè)施的建設(shè)，以方便社區(qū)及周邊生活垃圾中轉(zhuǎn)，從而減少二次污染的現(xiàn)象。建議有關(guān)部門(mén)牽頭抓緊擇地定點(diǎn)建土塊等大件廢棄物消納場(chǎng)，有效引導(dǎo)市民傾倒，以杜絕垃圾亂倒、焚燒現(xiàn)象的發(fā)生。村改居保潔員的配備標(biāo)準(zhǔn)不足，為實(shí)行背街小巷等覆蓋式管理，建議按常住和暫住人口每年核查數(shù)增加配員，并適當(dāng)增加垃圾清運(yùn)費(fèi)。另外，對(duì)已改造完成的二級(jí)公廁建議參照城區(qū)公廁補(bǔ)助維護(hù)費(fèi)，提高管理員工資待遇。(3)隨著工業(yè)發(fā)展的加速，迫切需要建設(shè)專(zhuān)業(yè)的工業(yè)垃圾處理場(chǎng)所。建議由職能部門(mén)向市政府提出整合全市工業(yè)垃圾，利用BOT 形式建設(shè)工業(yè)垃圾焚燒發(fā)電廠，以破解目前工業(yè)垃圾處理的難題。

5. 完善城鄉(xiāng)結(jié)合部交通基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)問(wèn)題。城鄉(xiāng)結(jié)合部普遍存在道路與規(guī)劃設(shè)計(jì)要求不相符，規(guī)格較低，承載力較差等問(wèn)題，農(nóng)村道路大多屬于陳舊道路上臨時(shí)改造，通行率很低，勉強(qiáng)能維持日常需要，如杏林街道和杏濱街道的城中村都有類(lèi)似的情況。消防通道和消防設(shè)施存在著較大隱患，消防通道沒(méi)有或者達(dá)不到要求，消防設(shè)施嚴(yán)重缺乏，消防知識(shí)、防災(zāi)防火知識(shí)宣傳不夠。農(nóng)村中電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏有效規(guī)劃，導(dǎo)致部分設(shè)施亂搭亂建，占用消防和公共空間。為解決該問(wèn)題，首先，要做好城鄉(xiāng)結(jié)合部交通基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃工作，這種規(guī)劃要充分考慮到城鄉(xiāng)結(jié)合部的實(shí)際，而且要有適當(dāng)?shù)某耙庾R(shí)。如停車(chē)難問(wèn)題在主城區(qū)已經(jīng)日益嚴(yán)重，這種問(wèn)題很快就會(huì)延伸到城鄉(xiāng)結(jié)合部。因此，也應(yīng)及早做好城鄉(xiāng)結(jié)合部停車(chē)位的規(guī)劃。交通設(shè)施的規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)自下而上的原則，由于城鄉(xiāng)結(jié)合部的特性，制定規(guī)劃除了要考慮宏觀需求外，還應(yīng)充分考慮農(nóng)村和居委會(huì)的實(shí)際需要，建議以村委會(huì)和居委會(huì)為主體，根據(jù)實(shí)際情況提出規(guī)劃的具體設(shè)想，結(jié)合集美區(qū)城市管理的整體規(guī)劃，由城市規(guī)劃部門(mén)具體操作。其次，要加大對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，扎實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)道路建設(shè)，增加農(nóng)村及北部山地交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，增加集美新城及廈門(mén)火車(chē)北站周邊交通科技(監(jiān)控、燈控)投入。加快海翔大道集美北大道319 線、206 線集美段等主干道的建設(shè)及改造，規(guī)劃建設(shè)一批新的公益配套設(shè)施，盡快形成布局合理、功能完善的城市公共服務(wù)體系。最后，要加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部交通基礎(chǔ)設(shè)施的管理。

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