預算改革背景下的社會性別預算與婦女參政研究
——基于溫嶺市溫嶠鎮(zhèn)“性別預算懇談”的實證調(diào)查

陳 鼎

預算改革背景下的社會性別預算與婦女參政研究
——基于溫嶺市溫嶠鎮(zhèn)“性別預算懇談”的實證調(diào)查

陳 鼎

2010年，溫嶺市溫嶠鎮(zhèn)在政府預算編制和初審的過程中，創(chuàng)造性地開展了“性別預算懇談”活動，在實踐中逐步形成了婦女民主參與的新模式，一方面促進了預算決策的公開透明，另一方面使財政分配更加公平合理。這一實踐充分顯示了女性在平等條件下的政治參與潛能，推動了社會性別主流化，同時也證明了社會性別預算在中國土地上實踐的必然性和可行性。

社會性別預算；婦女參政；性別預算懇談；參政路徑

社會性別預算，亦稱社會性別敏感預算，是指從性別角度出發(fā)，對政府的財政收入和公共支出進行分析，觀察其對女性與男性之間有何不同影響。社會性別預算的特點是幫助政府決定哪些資源需要再分配，以實現(xiàn)人的發(fā)展和男女平等受益，而不是建立專門的婦女預算文本來解決婦女問題或社會性別問題，也不是對男性和女性分別進行預算安排。從本質(zhì)上說，社會性別預算就是把社會性別主流化思想納入政府財政預算的各個環(huán)節(jié)，從性別角度評估政府總體預算如何滿足女性和男性不同的需求，以及女性和男性中不同群體的需求。以醫(yī)療領(lǐng)域為例，同樣患有流感或瘧疾，女性和男性對醫(yī)療保險的需求相似，但在生育健康方面，女性的需求比男性多?？傊?，社會性別預算的目的是實現(xiàn)資源的優(yōu)勢互補和合理配置，并在資源匱乏的時候，確保有限的資源用于那些最沒有能力為自己提供保障的人。

2010年，溫嶺市溫嶠鎮(zhèn)在開展了多年的預算民主懇談之后，開始試水社會性別預算（在當?shù)胤Q“性別預算懇談”），已連續(xù)兩年開展實踐。溫嶠的做法更側(cè)重于尊重婦女在預算編制中的話語權(quán)，在預算草案中突出性別項目安排，在一定程度上體現(xiàn)了財政管理的精細化及社會性別主流化這一性別預算的基本原則，彰顯了一定的理論意義和推廣價值。

一、本文的理論背景及研究方法

自20世紀80年代中期澳大利亞在世界范圍內(nèi)最先啟動婦女預算以來，社會性別預算經(jīng)歷了萌芽（1984—1994年）、推廣（1995—2002年）和發(fā)展（2003年至今）三個階段。[1]當下全球約70多個國家在不同層面、不同程度地開展了社會性別預算。在我國，直到1995年第四次世界婦女大會在北京召開，國內(nèi)學者才通過參加與性別平等相關(guān)的國際會議接觸到這一概念。當下國內(nèi)的研究多集中于理論層面。馬蔡琛結(jié)合中國的現(xiàn)實，出版了國內(nèi)第一本關(guān)于社會性別預算的學術(shù)專著，對社會性別預算理論與實踐進行了系統(tǒng)的歸納梳理，為國內(nèi)的進一步研究提供了參考依據(jù)。馬蔡琛、季仲赟認為，社會性別預算在中國的推進，應當有三種路徑，即非政府組織主導型、政府財政部門主導型和人大主導型；在實踐中需要循著因地制宜選擇試點模式、開展交流培訓、健全分性別統(tǒng)計制度等發(fā)展路徑加以展開；同時，還應從規(guī)范法律政策體系，增強預算透明度，加強預算能力建設(shè)，搭建合作平臺等方面完善相關(guān)保障機制。[2]王麗首次系統(tǒng)地總結(jié)了世界上實施社會性別預算約一半左右的國家的實踐經(jīng)驗，并對中國當時唯一的社會性別預算試點張家口進行了初步研究，基于社會性別預算與中國部門預算結(jié)合的契合點，提出了中國實施社會性別預算的三階段路線圖，即“試點、統(tǒng)計與宣傳并行”，“有針對性、分主題地擴大試點”和“主輔補充相結(jié)合的起飛式發(fā)展”。[3]張光從預算編制的角度，對條目預算、零基預算等不同的編制方法進行了分析，并將性別因素引入預算編制流程，提出中國的計劃生育財政是婦女導向預算的一個重要實踐范例。[4]203由此看出，國內(nèi)的社會性別預算研究多集中于理論方面，具體的實踐推廣研究不夠。鑒于此，本文致力于對社會性別預算的個案研究，興許可以填補一些國內(nèi)相關(guān)研究的空白，進而提高對婦女參政路徑的認識。

本文選取的個案發(fā)生地為民主懇談開展得比較早也比較深入的溫嶺市溫嶠鎮(zhèn)。當?shù)貗D女在民主懇談和參與式預算活動中具有一定的政治參與經(jīng)驗，但是對于參與性別預算是沒有經(jīng)驗的。婦女對性別預算到底有沒有興趣，有沒有參與能力，參與的過程及結(jié)果又怎樣，這些都是課題組所關(guān)注和研究的重點。

本文以調(diào)查法為主，以文獻法為輔。調(diào)查對象主要包括參與性別預算的婦女、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部、村官及人大代表。同時我們還查閱了自2002年溫嶠鎮(zhèn)開展民主懇談以來的婦女參政記錄，對溫嶠鎮(zhèn)婦女民主參政的狀況作了基本的了解，為進一步分析“性別預算懇談”能否可持續(xù)發(fā)展提供了依據(jù)。

二、溫嶠鎮(zhèn)“性別預算懇談”的生成邏輯

溫嶠鎮(zhèn)隸屬于“民主懇談”誕生地溫嶺市，區(qū)域面積78.8平方公里，轄4個居委會、45個行政村，戶籍總?cè)丝?.24萬，其中婦女人口近3萬。轄區(qū)內(nèi)基層民主政治建設(shè)走在全市前列，農(nóng)村婦女除了享有選舉參與權(quán)利之外，還享有民主懇談會、黨內(nèi)懇談會、預算懇談會等民主參與權(quán)利。性別預算懇談會是在2010年該鎮(zhèn)人代會期間首次舉辦的，其生成的背景和邏輯，我們歸納出以下幾點。

（一）開展“性別預算懇談”是民主懇談發(fā)展的必然結(jié)果

改革開放以來，溫嶠鎮(zhèn)依靠市場經(jīng)濟的先發(fā)優(yōu)勢和民營經(jīng)濟的強勁驅(qū)動，實現(xiàn)了經(jīng)濟和社會事業(yè)的快速發(fā)展。在此過程中，搏擊商海多年的溫嶠人逐漸走出了傳統(tǒng)的小生產(chǎn)意識的藩籬，逐漸生長出了自主、競爭、平等、民主等符合市場經(jīng)濟基本規(guī)則的現(xiàn)代觀念。特別是在2002年引入民主懇談以來，經(jīng)過近10年的發(fā)展、改進和完善，形成了一整套操作性較強的政治參與規(guī)則和制度。“性別預算懇談”就是運用民主懇談這一主要形式，讓選民代表參與預算編制決策過程，使婦女的需求得到更好的表達，并根據(jù)公共訴求對預算進行修改和調(diào)整。因此，“性別預算懇談”是民主懇談發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果。

（二）開展“性別預算懇談”是參與式預算發(fā)展的客觀要求

溫嶠的參與式公共財政預算始于2007年，這種將“民主懇談”引入人大對財政預算的審查和監(jiān)督，將人大決策、民主懇談、財政預算結(jié)合起來的做法，得到了當?shù)攸h委的重視、政府的支持以及百姓的認可。同時，鎮(zhèn)黨委和政府高度重視婦女工作，希望通過參與式預算來推動預算在男女性別項目安排上的均衡性，促進男女平等。這些有利的條件促使溫嶠鎮(zhèn)萌發(fā)了探索“性別預算懇談”的設(shè)想。

（三）開展“性別預算懇談”是婦女工作發(fā)展的現(xiàn)實需要

在財政預算中納入社會性別視角，通過民主懇談，讓更多的女性選民參與到預算編制、初審中來，使政府及時吸收不同性別人群對預算的意見和建議，促進財政資源的更合理分配，這是進一步推動性別平等、保障婦女參政議政地位、提高婦女參政議政能力、加強基層民主政治建設(shè)的重要途徑，也是新時期婦女工作發(fā)展的現(xiàn)實要求。近幾年來，溫嶠鎮(zhèn)人大主席團把鎮(zhèn)人代會的旁聽代表名額全部落實到婦女身上，同時，在參與式預算中每年均安排一場性別預算專題懇談，這樣不僅擴大了婦女參政議政的平臺，也為婦女參政議政探索出了一條較好的路子。

三、溫嶠鎮(zhèn)“性別預算懇談”的實踐探索

開展性別預算，對于溫嶠鎮(zhèn)人大來說是一個嶄新的課題。好在他們比較熟悉參與式預算懇談的做法，決定將“性別預算懇談”有機地融入?yún)⑴c式預算程序當中去。

（一）編制預算，吸收民智

2010年年初，溫嶠鎮(zhèn)政府根據(jù)本年度的工作重點、實事工程及各條線的主要工作任務擬定年度財政預算初步安排表，一方面在各村（居）張貼公告，號召社會各界通過來訪、來電、傳真等各種形式對鎮(zhèn)財政預算安排提出意見建議；另一方面輪流在45個村召開懇談會，聽取選民對鎮(zhèn)財政預算安排的看法。這期間，鎮(zhèn)婦聯(lián)組織婦女干部積極參與其中，并進村入戶收集意見，及時把婦女的意見吸收到預算草案的編制中去。鎮(zhèn)政府按照收集到的各方意見和建議，多次召開鎮(zhèn)長辦公會議和各線工作會議，對預算編制進行再完善，尤其對婦女活動經(jīng)費和涉及性別預算較為明顯的項目進行再細化。

（二）初審預算，懇談問計

為了更好地收集女性選民對預算安排的意見，懇談會前七天，鎮(zhèn)人大及時將預算安排表發(fā)至各參會代表，要求她們集思廣益，收集本行業(yè)的意見，提出更加科學合理和可行的意見建議。通過一系列的前期準備工作，鎮(zhèn)人大主席團按時召開了以性別預算為主題的參與式“預算民主懇談會”。參會代表提出的意見可梳理概括為：1.在婦女自身發(fā)展方面，要求政府加大對農(nóng)村婦女就業(yè)培訓的力度，保障婦女的合法權(quán)益，加大婦女健康的投入，關(guān)心退居二線婦女干部的生活，關(guān)注外來婦女的生活，保障女童基本受教育權(quán)利；2.在社會事業(yè)方面，要求政府投入幼兒教育和家庭教育的資金，加強環(huán)境衛(wèi)生的宣傳和管理。

（三）審議表決，形成決議

“性別預算懇談”后，召開了鎮(zhèn)長辦公會議以及各線負責人會議，在充分考慮和吸收人大代表意見建議的基礎(chǔ)上，不斷完善、充實和修正預算草案。為了更加科學合理地分配預算，鎮(zhèn)人大主席團在人代會期間專門安排了預算草案審查懇談會，廣泛征求各界代表及婦女代表的意見。從預算編制到預算初審，鎮(zhèn)人大始終重視預算信息的公開和公眾的參與，也正因為有了這些前期的鋪墊以及多輪次預算草案的商討和辯論，鎮(zhèn)人大代表大都對預算草案表示滿意。最終人代會順利完成了包含著性別預算成果在內(nèi)的年度預算報告的審議，并形成預算決議。

（四）監(jiān)督執(zhí)行，力求實效

為了進一步加強對預算執(zhí)行的監(jiān)督和管理，鎮(zhèn)人大主席團每年都要召開財政預算執(zhí)行通報會，對財政預算執(zhí)行情況進行滿意度測評。同時還制訂出臺了《溫嶠鎮(zhèn)預算審查監(jiān)督試行辦法》和《溫嶠鎮(zhèn)預算執(zhí)行監(jiān)督實施方案》，綜合運用代表分組監(jiān)督、聽取和審議專項工作報告以及代表視察重點項目等形式對預算執(zhí)行情況開展監(jiān)督，使人大代表真正擔負起監(jiān)督責任，進而確?！靶詣e預算懇談”成果的逐項落實。

四、“性別預算懇談”的效應分析

（一）預算草案的編制更加公平合理

從性別預算懇談會的發(fā)言來看，男性與女性對于一些項目支出的關(guān)注度是明顯不同的。在一些項目上，男性比較了解，他們幾乎“把持”這方面的話語權(quán)；而在另一些項目上，女性則更有發(fā)言權(quán)，因此也更有能力提出真知灼見，使預算草案的編制更加公平合理。溫嶠鎮(zhèn)開展性別預算以后，財政預算安排有所修改，尤其在涉及女性的開支方面有所增加。比如，2010年度幼兒教育、家庭教育經(jīng)費從原先的0元增加到5萬元，婦女活動經(jīng)費從往年的8萬元增加到20萬元，計生經(jīng)費、村文體場所和文體活動經(jīng)費也都有了一定的增加。

（二）為婦女參政議政提供了新平臺

之前的民主懇談也好，參與式預算也好，主要參加對象都是男性，幾乎很難聽到女性的聲音。自從開展了性別預算懇談以后，無論在預算草案的前期編制階段，還是在預算初審的民主懇談會期間，都有廣大婦女代表的參與，都能聽到女性的發(fā)言。據(jù)統(tǒng)計，婦女干部和婦女代表的性別預算參與率高達100％，普通婦女的參與率也達到了60％。

（三）進一步推動了性別平等

性別預算懇談會后，溫嶠鎮(zhèn)政府非常重視代表們提出的問題，并多次商量解決辦法。最終，他們把80％的“雙證制”教育、勞動力素質(zhì)培訓等名額安排給了女性，以解決婦女的就業(yè)問題；投入近10萬元用于婦女“兩癌”篩查的交通費和增設(shè)健康體檢項目，以解決婦女的健康問題；成立了“春蕾女童”基金會，以解決貧困女童就學難的問題；落實了計劃生育四項手術(shù)補助資金，以減輕婦女的經(jīng)濟負擔；開展了大規(guī)模的婦女柔力球、廣場舞、腰鼓、太極拳培訓和展示，以豐富婦女的精神生活。這些都表明，開展性別預算懇談對推動男女平等發(fā)揮了一定的促進作用。

總體來講，“性別預算懇談”在溫嶠鎮(zhèn)只是進行了初步的嘗試和探索，同國外成熟的做法相比尚有不小的差距。其問題主要集中在這樣幾個方面：一是政府財政預算編制水平有待提高。溫嶠鎮(zhèn)的“性別預算懇談”是在預算草案的基礎(chǔ)上增加了讓婦女代表提意見的環(huán)節(jié)，尚未按照一定的編制格式，就各項開支對婦女的影響加以說明；同時也沒有發(fā)布婦女預算摘要，具體說明政府預算中針對婦女的重要措施。二是婦女的參政意識有待提高。就近年的“性別預算懇談”來說，多數(shù)參與者是在收到鎮(zhèn)婦聯(lián)發(fā)出的邀請函后才走出來的，主動參與的女性代表還不夠多，普通婦女的主動參與則更少。三是財政預算執(zhí)行監(jiān)督力度有待加強。在本次“性別預算懇談”中，根據(jù)婦女代表的建議，鎮(zhèn)政府對預算草案涉及婦女的部分作出了某些修改和調(diào)整，但是在預算執(zhí)行過程中，尚未建立統(tǒng)計、監(jiān)督和評估機制。如果性別預算對發(fā)表意見的婦女沒有一個明確的交代，有可能會挫傷她們參與的積極性，甚至會導致性別預算最終消失。

五、幾點建議

（一）提高“性別預算懇談”的知曉率

“社會性別預算”是一個新名詞，尤其是在欠發(fā)達的農(nóng)村，人們對這個概念一無所知，所以要加大宣傳力度，讓更多的人了解和關(guān)心性別預算，尤其要讓女性知道性別預算是怎么回事，以增強婦女的參與意識。

（二）提高“性別預算懇談”的參與率

應不斷拓寬女性公民政治參與的渠道，可以通過代表聯(lián)系選民、召開民主懇談會、網(wǎng)上公示性別預算等形式，吸引各界女性主動參與，積極反映她們的利益訴求，使“性別預算懇談”更加公開化、民主化和科學化。

（三）提高“性別預算懇談”的執(zhí)行率

也就是要注重提高“性別預算懇談”的實際效果，充分發(fā)揮全社會的力量，加強對預算執(zhí)行情況的監(jiān)督。尤其要強化人大代表對社會性別預算的依法監(jiān)督，充分利用分組監(jiān)督、項目監(jiān)督、檢查評估等各種手段，進一步發(fā)揮女性代表和女性選民的監(jiān)督作用，使得財政預算收入和各項資金配置都能落到實處。

（四）發(fā)揮社會性別審計的積極作用

通過合規(guī)審計、效益審計、經(jīng)濟責任審計等方法，客觀、公正、有力地監(jiān)督財政財務收支的運行，保證政府預算能夠有針對性地將有限的資源分配到需求最迫切的人手中。通過一系列審計程序的實施，督促政府為其預算政策和承諾負責，逐步實現(xiàn)男性與女性共同發(fā)展的目標。

[1]馬蔡琛，季仲赟，王麗.社會性別反應預算的演進與啟示：基于國際比較視角的考察[J].廣東社會科學，2008，（5）.

[2]馬蔡琛，季仲赟.推進社會性別預算的路徑選擇與保障機制——基于社會性別主流化視角的考察[J].學術(shù)交流，2009，（10）.

[3]李紅梅.社會性別預算中的參與式管理問題研究[D].天津財經(jīng)大學碩士論文，2010.

[4]張光.公共預算中的性別因素：國際研究現(xiàn)狀和中國實踐[A].張再生.社會性別與公共管理[C].天津：天津大學出版社，2007.

責任編輯：董力婕

Social Gender Budget and W omen Participating in Politics——Based on“Gender Budget Consultation”Empirical Investigations in Wenqiao Town ofWenling City

CHENDing

In 2010，a gender budget consultation activitywas carried out inWenqiao town ofWenling city during the government budget and trial process，gradually forming the democratic participation model with the exception of women’s rightsparticipation.Thisnotonly promotesbudgetdecision-making transparency butalsomakes for amore justified allocation of funds.Women’s potential for political participation on equal terms is fully demonstrated while thenecessity and feasibilityof the socialgenderbudget in China isproved.

genderbudgetconsultation；women’sparticipation in politics；participation path

10.3969/j.issn.1007-3698.2012.01.010

2011-11-22

C913.68

A

1007-3698（2012）01-0062-04

陳鼎，男，中共溫嶺市委黨校副教授，主要研究方向為政治學。317500