集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式焦點(diǎn)問題研究

張曉云，常 軍，楊 俊

（安徽科技學(xué)院文法學(xué)院，安徽鳳陽233100）

1 引言

2011年12月27日，溫家寶總理出席在北京召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議，闡述在推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中繼續(xù)做好“三農(nóng)”工作需要把握好的若干重大問題時(shí)強(qiáng)調(diào)指出：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等是法律賦予農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，無論他們是否還需要以此來作基本保障，也無論他們是留在農(nóng)村還是進(jìn)入城鎮(zhèn)，任何人都無權(quán)剝奪?！奔w土地資產(chǎn)一直是中國(guó)農(nóng)村地區(qū)居民所擁有和控制的、占比最大的經(jīng)濟(jì)資源，因此，探索擴(kuò)大農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式的范圍，有利于盤活農(nóng)民有效資產(chǎn)，緩解長(zhǎng)期困擾“三農(nóng)”發(fā)展獲取資金難的結(jié)構(gòu)性矛盾，有利于增加“三農(nóng)”發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，增強(qiáng)農(nóng)民開展創(chuàng)業(yè)的信心。一些地方通過出臺(tái)政策或地方法規(guī)，紛紛開展土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐，如安徽省宣城市從1997年開始，在遵循“積極探索、慎重試驗(yàn)”的原則下，開展了農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記抵押的試點(diǎn)工作；2009年山東省壽光市政府出臺(tái)了《壽光市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押借款暫行辦法》和《壽光市農(nóng)村住房抵押借款暫行辦法》，為當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)貸款制定了具體的實(shí)施辦法；2009年3月，湖南省發(fā)布省一號(hào)文件，計(jì)劃在株洲、湘潭、長(zhǎng)沙三市開展農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)。這些做法反映了農(nóng)民利用土地權(quán)利參與城市化、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善生活的合理訴求，一定程度上推進(jìn)了農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，但是這些先行的做法，卻難以在實(shí)證法中找到依據(jù)，不得不陷入違反現(xiàn)行法律的尷尬困境。在此背景下，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式的研究，具有重大的現(xiàn)實(shí)和理論意義。

2 集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式的爭(zhēng)論焦點(diǎn)

集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可分為農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，前者指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，后者指包括宅基地使用權(quán)在內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

2.1 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式

根據(jù)法律規(guī)定和流轉(zhuǎn)實(shí)踐，目前廣泛存在的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式大致有12種，即轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股、代耕、拍賣、抵押、土地信托、反租倒包、繼承、贈(zèng)與，對(duì)這12種流轉(zhuǎn)方式的比較可以看出它們各自的特點(diǎn)和適用狀況。限于篇幅，本文僅對(duì)學(xué)界爭(zhēng)議較大的抵押、繼承方式進(jìn)行探討。

2.1.1 抵押 關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押?jiǎn)栴}，中央財(cái)經(jīng)辦公室副主任、中央農(nóng)辦主任陳錫文對(duì)此持否定觀點(diǎn)，他認(rèn)為，“農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能抵押，但承包的林地、四荒地的經(jīng)營(yíng)權(quán)可以用于抵押。原因在于前者是農(nóng)民生活的必需品，而后者是農(nóng)民維持溫飽所需之外的生產(chǎn)資料?，F(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，是保持農(nóng)村穩(wěn)定和諧的必然要求。當(dāng)前不能將土地承包權(quán)、宅基地和農(nóng)民房產(chǎn)作抵押，有一個(gè)重要原因就在于中國(guó)社會(huì)保障體系尚不完善，必須避免農(nóng)民‘失地、失業(yè)、失住房’的情況發(fā)生”[1]。此觀點(diǎn)符合中國(guó)《物權(quán)法》第184條第2款的規(guī)定，即耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)禁止抵押。以郭明瑞教授為代表的肯定說認(rèn)為,“農(nóng)村土地是農(nóng)民最主要的財(cái)產(chǎn)，為建構(gòu)有效的農(nóng)村土地法律制度，必須強(qiáng)調(diào)土地的流轉(zhuǎn)性。通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也應(yīng)可以入股、抵押。允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，能為農(nóng)民融資提供有效條件”[2]。亦有學(xué)者從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)論證，提出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬農(nóng)民所享有的長(zhǎng)期的土地使用權(quán)，其性質(zhì)和永佃權(quán)并無二致，其內(nèi)涵包含使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、受益權(quán)等，自應(yīng)包含抵押功能，并指出存在永佃權(quán)制度的國(guó)家（或地區(qū)），一般皆允許永佃權(quán)被設(shè)定抵押[3]。因此，用益物權(quán)之上可以設(shè)定擔(dān)保物權(quán)，大陸法系國(guó)家對(duì)此多有規(guī)定，如《日本民法典》第369條第2款，“地上權(quán)與永佃權(quán)亦可為抵押權(quán)的標(biāo)的。于此情形適用本章的規(guī)定”；《意大利民法典》第2810條第4款，“抵押權(quán)的設(shè)立于永佃權(quán)及對(duì)永佃土地所有權(quán)人的權(quán)利”；中國(guó)《臺(tái)灣民法》第882條規(guī)定，“地上權(quán)、農(nóng)育權(quán)及典權(quán)，均得為抵押權(quán)之標(biāo)的物”。

2.1.2 繼承 按照現(xiàn)行法律規(guī)定，中國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地制度分為家庭承包與非家庭承包，以家庭承包方式取得的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包人死亡的，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包。非家庭承包的，以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式設(shè)立的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包人死亡的，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包。

學(xué)界對(duì)該問題的討論也比較熱烈。否定的觀點(diǎn)認(rèn)為：第一，農(nóng)村土地屬于集體所有，承包人不享有所有權(quán)，農(nóng)地不是承包人的私有財(cái)產(chǎn)，因此不發(fā)生繼承問題；第二，承包合同關(guān)系是不能繼承的，土地承包經(jīng)營(yíng)合同因當(dāng)事人一方死亡而終止，不發(fā)生繼承問題；第三，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不是一種純粹的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不屬于財(cái)產(chǎn)繼承的范圍，故此種權(quán)利不能繼承；第四，農(nóng)村土地絕大部分是以家庭名義承包，承包權(quán)為家庭成員共同享有，家庭中個(gè)別成員死亡，其他家庭成員應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行合同[4]。也有學(xué)者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可否繼承應(yīng)以取得方式不同而異，以商品化方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以繼承，不存在任何事實(shí)上和法理上的障礙；以家庭方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)不可以繼承，因?yàn)橐约彝シ绞饺〉玫耐恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)具有成員權(quán)的性質(zhì)和保障農(nóng)民生存的功能[5]。韓志才教授對(duì)此持肯定觀點(diǎn)，他認(rèn)為，在中國(guó)法律已明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利的今天，依據(jù)《繼承法》第1條“保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)”的規(guī)定精神，應(yīng)明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以繼承，即不再區(qū)分何種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以繼承，哪種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不可以繼承，這有助于保護(hù)公民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，確保承包期的穩(wěn)定[5]。

2.2 集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式

需要說明的是,雖然根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定和法理的邏輯，宅基地使用權(quán)為集體建設(shè)用地使用權(quán)的一種，但鑒于《物權(quán)法》在“用益物權(quán)”編以“宅基地使用權(quán)”為題做了專門規(guī)定，把其定位為一種獨(dú)立的有別于集體建設(shè)用地使用權(quán)的獨(dú)立用益物權(quán)類型，筆者在論述時(shí)也將宅基地使用權(quán)與集體建設(shè)用地使用權(quán)分別論述。

2.2.1 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn) 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)在現(xiàn)實(shí)生活中已大量發(fā)生，但由于缺少相應(yīng)的法律政策支持，一直是社會(huì)十分關(guān)注和爭(zhēng)議最多的話題，也是當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革和土地管理制度改革的一個(gè)“禁區(qū)”。目前學(xué)界對(duì)宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)存在贊同和反對(duì)兩種截然不同的主張。以孟勤國(guó)教授為代表的否定說認(rèn)為，“（1）宅基地使用權(quán)是農(nóng)民的基本生活保障和安身立命之本，禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是為了保護(hù)農(nóng)民的生存權(quán)，允許轉(zhuǎn)讓，可能導(dǎo)致農(nóng)民流離失所；（2）農(nóng)民的宅基地使用權(quán)是一種福利，是通過分配無償取得的，這種限制體現(xiàn)了社會(huì)正義”[6]。以郭明瑞教授為代表的肯定說認(rèn)為宅基地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，其理由包括：（1）宅基地和其上的房屋是聯(lián)系在一起的，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民存在轉(zhuǎn)讓多余的房屋以及解決融資問題的需要；（2）保障農(nóng)民有房屋是保障農(nóng)民基本生活條件的需要，但是不能通過限制或禁止農(nóng)民房屋的交易來實(shí)現(xiàn)，對(duì)農(nóng)民生存的保障有賴于各種社會(huì)保障措施；（3）僅在農(nóng)民所在集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)，無法形成有效的市場(chǎng)，無法體現(xiàn)房屋的實(shí)際價(jià)值，會(huì)損害出賣人的利益，而房屋和宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓有利于促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，有利于緩和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地供給不足與農(nóng)村土地資源浪費(fèi)之間的矛盾，打破城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)[2]。下面就宅基地使用權(quán)爭(zhēng)議較大的抵押和繼承分別探討。

就抵押來說，現(xiàn)行立法對(duì)宅基地使用權(quán)抵押持否定態(tài)度。針對(duì)這種現(xiàn)狀，郭明瑞教授旗幟鮮明地提出自己的主張。他認(rèn)為，“以宅基地使用權(quán)不得抵押而導(dǎo)出農(nóng)民房屋也不得抵押的結(jié)論，表面上看是保護(hù)農(nóng)民的利益，而實(shí)際上是限制農(nóng)民的房屋所有權(quán)，是損害農(nóng)民利益的。宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán)應(yīng)具有流通性，農(nóng)民住房可以轉(zhuǎn)讓也可以抵押，宅基地使用權(quán)可以隨同農(nóng)民住房流通。只有允許流通，才能使其成為財(cái)產(chǎn)，才能真正維護(hù)農(nóng)民的利益”[2]。王利明教授亦認(rèn)為，“房屋是廣大農(nóng)民的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)，如果禁止以房屋所占用的宅基地使用權(quán)抵押，則房屋的交換價(jià)值難以發(fā)揮，農(nóng)民自然不能以房屋作抵押獲得融資。在農(nóng)民融資渠道本就有限的情形下，如果法律禁止以房屋抵押獲得融資，將會(huì)影響農(nóng)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的進(jìn)行，也會(huì)妨礙農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”[7]。受這種觀點(diǎn)影響，山東省壽光市2009年3月出臺(tái)了《壽光市農(nóng)村住房抵押借款暫行辦法》，對(duì)申請(qǐng)農(nóng)村住房抵押借款的條件做出了明確規(guī)定：第一，借款人依照本辦法設(shè)定抵押的房屋必須取得由房產(chǎn)管理部門頒發(fā)的房地產(chǎn)權(quán)屬證書，即房屋所有權(quán)證和集體土地使用權(quán)證；第二，借款人必須保證設(shè)定抵押的房屋在依法償債后有適當(dāng)?shù)木幼?chǎng)所。

就繼承來說，非本集體組織成員對(duì)于身為本集體組織成員的被繼承人的宅基地使用權(quán)的繼承，學(xué)界的觀點(diǎn)和實(shí)務(wù)部門的做法基本是持否定態(tài)度。究其原因無非是依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，只有本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員才有權(quán)申請(qǐng)宅基地和作為遺產(chǎn)繼承的是房屋而不包括宅基地。針對(duì)這種現(xiàn)狀，有學(xué)者指出，“（1）目前農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)能是殘缺的，特別表現(xiàn)在處分權(quán)能的禁止上，沒有適當(dāng)處分權(quán)的用益物權(quán)，其獨(dú)立的用益物權(quán)地位難以體現(xiàn)；（2）農(nóng)村宅基地使用權(quán)嚴(yán)格的人身限制性與用益物權(quán)的基本原理相悖；（3）現(xiàn)代物權(quán)法更強(qiáng)調(diào)對(duì)物的經(jīng)濟(jì)效益的價(jià)值追求”[8]。房屋之所以有價(jià)值，是因?yàn)樗c宅基地相聯(lián)系。離開了宅基地，它什么也不是，一文不值。

2.2.2 集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn) 中國(guó)《憲法》在1988年進(jìn)行第一次修正時(shí)，首次提出“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，這一規(guī)定為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)奠定了基本的法律依據(jù)。1994年的《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定，“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓”，使集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容與形式受到限制。2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出，“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。2007年出臺(tái)的《物權(quán)法》規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押”。國(guó)土資源部2006年《關(guān)于堅(jiān)持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》指出，“要適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的要求，經(jīng)部批準(zhǔn)，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)、集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，不斷總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)加以規(guī)范完善?！?008年十七屆三中全會(huì)提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地產(chǎn)市場(chǎng)，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益”。

從以上法律和政策可以看出，中國(guó)現(xiàn)行法律限制農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。土地征收是目前惟一合法的途徑，存在諸多弊端，也不符合農(nóng)村土地改革的未來發(fā)展方向。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不僅是農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，也是農(nóng)村土地問題中的焦點(diǎn)問題。就目前集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，胡利玲教授認(rèn)為，“（1）禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地直接流轉(zhuǎn)，使集體土地所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)處于不平等保護(hù)狀態(tài)；（2）土地征收中“公共利益”的判斷標(biāo)準(zhǔn)不明確，造成了土地征收權(quán)力的濫用；（3）土地征收補(bǔ)償制度不合理，剝奪了集體和農(nóng)民在土地上的合法權(quán)益”[9]。

筆者認(rèn)為，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，在中國(guó)的一些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐。如廣東省2005年出臺(tái)的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，省內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地將無須經(jīng)過國(guó)有征收程序，可以直接進(jìn)入土地二級(jí)市場(chǎng)參與流轉(zhuǎn)，即在遵循現(xiàn)行農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，允許集體建設(shè)用地自由出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，與國(guó)有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”。另外，重慶“地票”制度亦規(guī)定對(duì)農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)可以以農(nóng)村土地交易所為土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，直接進(jìn)入市場(chǎng)，打破了當(dāng)前先征收集體土地后轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地再上市的制度。地方政府僅扮演引導(dǎo)、規(guī)范、中介和服務(wù)的角色，土地一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)巨大的收益差直接留在農(nóng)民手中。

3 集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式的未來發(fā)展方向

土地是一切財(cái)富的根源，隨著中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，土地資源迅速成為越來越稀缺的資源，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式的“開”與“禁”的本質(zhì)就是社會(huì)財(cái)富的再分配，其核心就是抵押和繼承的問題。

3.1 賦予農(nóng)民集體土地抵押權(quán)，是未來發(fā)展的必然趨勢(shì)

首先，解除當(dāng)前法律制度的限制，賦予農(nóng)民集體土地抵押權(quán)，完善農(nóng)民的土地權(quán)益，是解決農(nóng)民貸款難的關(guān)鍵問題。從制度設(shè)計(jì)上確保農(nóng)民擁有長(zhǎng)久的使用權(quán)，確保農(nóng)民對(duì)土地的合法權(quán)益，并遵循城鄉(xiāng)土地同等權(quán)益要求，給予農(nóng)民宅基地與承包地的抵押權(quán)利，以此解決農(nóng)民在擴(kuò)大再生產(chǎn)以及興建房屋時(shí)面臨的借款難問題，扭轉(zhuǎn)資金一直向城市單向流動(dòng)的不利局面，也以此激活農(nóng)村生活與消費(fèi)。其次，抵押權(quán)是物權(quán)流轉(zhuǎn)的基本方式之一，中國(guó)《物權(quán)法》已經(jīng)將集體土地使用權(quán)（具體指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)）明確為物權(quán)，抵押權(quán)當(dāng)然應(yīng)是集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本方式。最后，法律規(guī)定的自相矛盾使我們理性地認(rèn)識(shí)到，允許集體土地使用權(quán)抵押是完善法律制度的必然趨勢(shì)。中國(guó)《物權(quán)法》第184條雖然明確禁止了“耕地、宅基地不得抵押”，但同時(shí)該法第128條及中國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第32條也規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！笨梢娡恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)是允許轉(zhuǎn)讓的。比較抵押與轉(zhuǎn)讓的法律含義不難發(fā)現(xiàn)，抵押這種并不轉(zhuǎn)移占有的流轉(zhuǎn)方式對(duì)于農(nóng)民實(shí)體權(quán)利的保護(hù)顯然比直接轉(zhuǎn)讓要有效得多。

3.2 繼承作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新形式

農(nóng)村土地的繼承問題，是一個(gè)理論性和實(shí)踐性都很強(qiáng)的問題，無論從物權(quán)法理看，還是從中國(guó)現(xiàn)行立法現(xiàn)狀以及解決實(shí)際問題需要來看，非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)或?qū)儆诜寝r(nóng)業(yè)人口的繼承人的繼承權(quán)問題都有必要加以研究[10]。

首先，有助于增強(qiáng)對(duì)集體土地使用權(quán)繼承問題的重視。農(nóng)村土地的繼承問題目前還不是一個(gè)顯性問題，未引起立法部門的足夠重視。中國(guó)法律已明確規(guī)定土地承包期不低于30年，而宅基地使用權(quán)沒有明確規(guī)定期限，隨著農(nóng)村獨(dú)生子女非農(nóng)就業(yè)帶來的身份轉(zhuǎn)化，該問題在法律層面勢(shì)必要解決。其次，有助于完善中國(guó)集體土地使用權(quán)繼承制度。集體土地使用權(quán)是具有中國(guó)特色的民事權(quán)利，集體土地使用權(quán)的自身性質(zhì)和特有功能，決定了在繼承問題上集體土地使用權(quán)與其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利的繼承具有自己的特性。最后，集體土地繼承順應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，符合國(guó)際慣例。雖然城鄉(xiāng)二元分割的土地制度為中國(guó)所獨(dú)有，但又與其他國(guó)家或地區(qū)的土地制度有相似的地方，如意大利民法和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)民法中有關(guān)永佃權(quán)的專章規(guī)定，這些國(guó)家或者地區(qū)中的永佃權(quán)作為不具有身份性的財(cái)產(chǎn)權(quán)，均允許繼承。將集體土地付諸繼承，既符合法理又不違背國(guó)際慣例，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)合理的制度選擇。

筆者認(rèn)為，基于公平、平等的民法基本原則，應(yīng)通過修改立法確認(rèn)非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)或?qū)儆诜寝r(nóng)業(yè)人口的繼承人的繼承權(quán)。就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，不再區(qū)分以家庭承包方式取得還是以其他方式取得，在承包期內(nèi)其繼承人（不區(qū)分是農(nóng)村戶口還是城市戶口）均享有繼承權(quán)。宅基地使用權(quán)目前沒有規(guī)定使用年限，可參照城鎮(zhèn)居住用地最長(zhǎng)年限70年的規(guī)定，在規(guī)定的使用年限內(nèi)，應(yīng)允許其繼承人（不區(qū)分是農(nóng)村戶口還是城市戶口）繼承。

4 結(jié)語

通過修改相關(guān)法律，完善土地物權(quán)制度，廢除對(duì)農(nóng)民集體土地相關(guān)權(quán)益的歧視性規(guī)定，明確農(nóng)民集體土地與國(guó)有土地同地、同價(jià)、同權(quán)，全面推行集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。在維護(hù)中國(guó)土地社會(huì)主義公有制和禁止土地所有權(quán)買賣的前提下，允許農(nóng)民集體土地和國(guó)有土地一樣在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下通過抵押等方式進(jìn)行融資，明確規(guī)定保護(hù)非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)或?qū)儆诜寝r(nóng)業(yè)人口的繼承人的繼承權(quán)，是當(dāng)前民事立法的重要內(nèi)容。

（References）：

［1］ 陳錫文.土地承包權(quán)宅基地不能抵押［N］.人民日?qǐng)?bào)，2008-10-24.

［2］ 郭明瑞.關(guān)于農(nóng)村土地權(quán)利的幾個(gè)問題［J］.法學(xué)論壇，2010，（1）：30-34.

［3］ 王冠璽，李仁瑩.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押范圍的再探索［J］.山東大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010，（4）：5.

［4］ 張鈞.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承法律問題研究［J］.云南大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版），2010，（2）：72.

［5］ 韓志才.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承問題的若干探究［J］.科學(xué)社會(huì)主義，2007，（3）：120-122.

［6］ 孟勤國(guó).物權(quán)法開禁農(nóng)村宅基地交易之辯［J］.法學(xué)評(píng)論，2005，（4）：29.

［7］ 王利明.物權(quán)法研究（修訂版》［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007：535.

［8］ 張衛(wèi).論農(nóng)村宅基地使用權(quán)的繼承［J］.河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（1）：142.

［9］ 胡利玲.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律現(xiàn)狀、問題與出路［J］.湖南師范大學(xué)（社會(huì)科學(xué)版），2010，（2）：16.

［10］石勝堯.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承：流轉(zhuǎn)的依據(jù)與對(duì)策［J］.中國(guó)土地科學(xué)，2010，（1）：28-29.