城市社區(qū)依法治理中的問題及其對策

胡國民，胡 華

（1中共寧波市委黨校，浙江 寧波 315012；2中共中央黨校，北京 100091）

依法治國要求我們在推動社區(qū)治理中對社區(qū)依法自治。通過20多年的實踐，社區(qū)自治組織建設(shè)各個基本方面的內(nèi)容已經(jīng)有條件以法律形式固定下來，要使之制度化、法治化。健全城市社區(qū)法律法規(guī)，要明晰行政權(quán)力和社區(qū)權(quán)力的各自邊界，要依法規(guī)范政府行為，把屬于社區(qū)的自治權(quán)限歸還給社區(qū)，使社區(qū)治理做到有法可依。

一、城市社區(qū)亟需實行依法治理

依法治國可以保證國家和社會的安定有序，保障政治的穩(wěn)定，也可以促進經(jīng)濟的健康發(fā)展，促進文化思想的繁榮。同樣，依法治理社區(qū)，也能夠推動社區(qū)的健康發(fā)展。

首先，社區(qū)的依法治理可以制約政府對社區(qū)工作的過分干預(yù)。

地方政府掌握有大量的政治經(jīng)濟資源，在社區(qū)治理中處于強勢地位、主導(dǎo)地位，社區(qū)自治組織的資源就很少，處于弱勢地位。在法律上社區(qū)居委會的定位是基層群眾性自治組織，主要職責(zé)是自我管理、服務(wù)群眾，但是，在實際運行中，政府機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)著社區(qū)的工作，居委會承擔(dān)太多的行政命令、行政攤派，整天應(yīng)付政府的工作事項，幾乎失去了自治的性質(zhì)。政府權(quán)力不當(dāng)擴張極大地影響了社區(qū)的正常發(fā)展。社區(qū)的依法治理可以抵御政府權(quán)力的濫用和擴張，制定和完善有關(guān)法律法規(guī)，明確政府的職責(zé)和權(quán)力，才能有效地制約政府對社區(qū)工作的過分干預(yù)。所以實現(xiàn)社區(qū)的依法治理，是對社區(qū)健康發(fā)展的有效保障。

其次，社區(qū)的依法治理能夠保障社區(qū)自身的權(quán)利。

目前我國社區(qū)治理不成熟，與發(fā)達(dá)國家相比較，一個重要原因是我國在法律上還沒有明確界定社區(qū)的主體地位，社區(qū)自身的權(quán)利義務(wù)不明確，社區(qū)的一些權(quán)利沒有保障，社區(qū)無法獨立享有自身應(yīng)有的權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。例如社區(qū)財務(wù)的支配權(quán)還是一個問題，社區(qū)財產(chǎn)究竟是屬于社區(qū)還是街道，財產(chǎn)權(quán)的法律定位不清，這就會引起產(chǎn)權(quán)、管理和收入上的混亂，社區(qū)沒有自身財務(wù)的支配權(quán)，社區(qū)自治也就成了空話。社區(qū)的依法治理能夠保障社區(qū)的權(quán)利，為社區(qū)自身的發(fā)展提供法律依據(jù)。

再次，社區(qū)的依法治理能夠保障社區(qū)居民的權(quán)利。

社區(qū)居民權(quán)利的保障，關(guān)系到社區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展。社區(qū)居民的權(quán)利一般有選舉權(quán)、提議權(quán)和居住權(quán)等，社區(qū)居民的權(quán)利是其利益的集中體現(xiàn)。法治的真正價值是實現(xiàn)對公民權(quán)利的有效保障。社區(qū)的依法治理可以保障社區(qū)居民的權(quán)利，為他們維護自己的合法權(quán)利提供了法律保障，能提高他們的社區(qū)意識，使他們積極參與社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。

二、我國城市社區(qū)依法治理中存在的主要問題

上世紀(jì)90年代以來，各地對社區(qū)管理體制和運行機制進行了大量的探索，但是直到今天，相關(guān)的法律法規(guī)尚未完善，社區(qū)管理體制還不夠成熟，社區(qū)的依法治理工作還有待進一步完善。

（一）社區(qū)治理的法律法規(guī)還不完善

1.地方基層政府的法律法規(guī)的規(guī)范還不完善

城市街道辦事處的性質(zhì)只是不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)人民政府的派出機關(guān)，并不是一級政府。90年代開始的“兩級政府，三級管理”體制改革，把加強街道辦事處的權(quán)力和地位作為主要內(nèi)容。結(jié)果，街道辦事處承擔(dān)的社會責(zé)任不斷增加，管理的范圍不斷加大，提供的服務(wù)越來越多。街道辦的工作任務(wù)從經(jīng)濟發(fā)展到城市管理、社區(qū)建設(shè)、文化教育、黨的建設(shè)等等，其地位、性質(zhì)都已經(jīng)成為準(zhǔn)一級政府。

但是，街道辦事處的法律授權(quán)是相當(dāng)模糊的。國家對街道辦事處的專門法律，只有1954年全國人大常委會通過的《城市街道辦事處組織條例》，50多年后，已經(jīng)不能適應(yīng)今天社區(qū)依法治理的需要，2009年條例被廢除。因此街道辦事處的法律授權(quán)問題更加突出，其職責(zé)不清，嚴(yán)重影響了依法治理工作，例如在執(zhí)法主體、依法行政等問題上，法律依據(jù)不明確。

街道辦事處有明顯的責(zé)大權(quán)小的現(xiàn)象，在很多方面職責(zé)和權(quán)力不統(tǒng)一。例如在環(huán)境衛(wèi)生、社會治安和計劃生育等許多工作上，法律規(guī)定各種權(quán)力都?xì)w上級主管部門，街道辦沒有管理權(quán)、收費權(quán)和處罰權(quán)，只負(fù)責(zé)抓落實。街道辦在工作中缺乏必要的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)力，如上級政府部門在街道設(shè)立的各類事業(yè)單位，歸上級主管部門管理，街道辦對他們沒有多少約束力。還有，街道辦也沒有足夠的能力協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)的單位。

2.社區(qū)自治的法律法規(guī)的規(guī)范還不完善

我國關(guān)于城市社區(qū)自治的法律依據(jù)，主要有4個部分：一是《中華人民共和國憲法》，在憲法第111條中規(guī)定：城市居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會主任、副主任和委員由居民選舉。其任務(wù)是：辦理本居住區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。二是《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，對城市居民委員會的性質(zhì)、任務(wù)等方面作了法律規(guī)范。三是《中華人民共和國物權(quán)法》和《物業(yè)管理條例》，對業(yè)主大會和業(yè)主委員會以及它們與居民委員會的關(guān)系作了法律規(guī)范。四是《人民調(diào)解委員會暫行組織通則》和《治安保衛(wèi)委員會暫行條例》等。

城市居委會經(jīng)過這些年的改革和發(fā)展，有了較大的進步，總的來看，基本符合相關(guān)法律的基本精神和主要規(guī)定。但是，關(guān)于社區(qū)治理的法律法規(guī)已經(jīng)嚴(yán)重滯后，例如《城市居民委員會組織法》是1989年頒布的，在經(jīng)濟社會20多年的快速發(fā)展后，已經(jīng)不能適應(yīng)社區(qū)治理和社區(qū)建設(shè)的需要，社區(qū)發(fā)展中出現(xiàn)的許多新的現(xiàn)象和新的問題急需用法律形式加以規(guī)范。

首先，社區(qū)自治組織的地位缺乏具體的規(guī)范。目前，我國還沒有制定有關(guān)社區(qū)自治的專門法律，社區(qū)居民自治制度的總體框架設(shè)計還不到位。還有，《居委會組織法》對社區(qū)居委會的基層群眾性自治組織地位的規(guī)定，只具有原則性，缺乏可操作性。①居委會還不具備法人身份，也嚴(yán)重地影響了社區(qū)自治的進程，例如，在社區(qū)建設(shè)如果產(chǎn)生民事糾紛，社區(qū)居委會不能以獨立法人的身份去處理；由于不具備法人身份，無法建獨立的賬號，社區(qū)居委會的財政只能由街道辦托管，限制了居務(wù)和財務(wù)公開，群眾難以監(jiān)督；由于不具備法人身份，社區(qū)居委會一些滿足社區(qū)居民需求的服務(wù)項目難以經(jīng)營；由于不具備法人身份，居委會也很難獲得各方面的贊助經(jīng)費。法律規(guī)定的不完善，使社區(qū)自治缺乏經(jīng)濟上的支柱，也造成了社區(qū)自治組織運作的不確定性。

其次，社區(qū)自治組織與地方基層政府的關(guān)系的缺乏程序規(guī)范。

《居委會組織法》對居委會任務(wù)的規(guī)定，難以把握，實踐中容易相互矛盾。例如，在第10條和第3條都規(guī)定，社區(qū)居委會應(yīng)該作為居民自治組織代表居民利益并向政府提出居民的要求，強調(diào)了其自治功能。但第2條又規(guī)定，居委會要協(xié)助地方政府或其派出機關(guān)開展工作。根據(jù)這條規(guī)定，社區(qū)居委會要聽從基層政府指令。②這些規(guī)定要求社區(qū)居委會要同時履行行政職能和自治職能?？墒?，社區(qū)居委會沒有拒絕權(quán)來應(yīng)對政府交辦的工作，主要的時間和精力都承擔(dān)了政府的行政事務(wù)，結(jié)果是居委會嚴(yán)重的行政化，自治功能明顯不足。

課題組在幾個城市的社區(qū)發(fā)放調(diào)查問卷986份，大多數(shù)居委會工作人員和居民都認(rèn)為，要解決居委會的行政化問題主要靠依法治理社區(qū)。

表1

再次，社區(qū)中的幾個重要組織之間的關(guān)系缺乏法律的具體規(guī)范?！毒游瘯M織法》沒有明確界定居委會和社區(qū)黨組織的關(guān)系、居民（代表）大會與居委會的關(guān)系、居委會與業(yè)委會的關(guān)系等，容易出現(xiàn)一些問題和矛盾。如社區(qū)居委會和物業(yè)管理公司的關(guān)系，《物業(yè)管理條例》中規(guī)定，物業(yè)公司主要負(fù)責(zé)小區(qū)治安、綠化管理、環(huán)境衛(wèi)生等；《居委會組織法》中規(guī)定，居委會也有治安管理、公共衛(wèi)生等職能。兩個組織的管理職能存在交叉，實踐中就會出現(xiàn)一些矛盾。還有，駐區(qū)單位對社區(qū)居委會的支持關(guān)系，缺少約束性規(guī)定，許多單位對社區(qū)居委會的工作支持不力。另外，在《居委會組織法》中，還沒有提到黨組織與居委會的關(guān)系，在我國，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是憲法原則，在社區(qū)自治中，如何堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，如何解決黨組織和自治組織的關(guān)系，有待于在立法中加以規(guī)范。

最后，社區(qū)自治的法律法規(guī)還有一些空白的方面。如社區(qū)管理方面缺少綜合立法，社區(qū)許多工作只能靠政策規(guī)定和行政手段推行，有明顯的行政化問題。再如在社區(qū)公共服務(wù)方面，全國性的社區(qū)服務(wù)法律還沒有，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，各地社區(qū)服務(wù)差別比較大。還有社區(qū)社會工作也沒有相應(yīng)的法律法規(guī)，制約了專業(yè)社區(qū)工作者和工作機構(gòu)的發(fā)展。

（二）在社區(qū)依法治理實踐中存在的問題

1.思想認(rèn)識上的誤區(qū)

在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，各種社會組織包括居委會在內(nèi)，都是人治的行政化管理。在改革過程中，社會管理新體制逐步建立，舊的體制殘余還會發(fā)揮作用，例如，一些地方基層政府官員習(xí)慣于為民做主，不相信社區(qū)居民能自我管理，還習(xí)慣于用行政管理手段管理社區(qū)、干涉社區(qū)的工作。這種思維在一定程度上影響了社區(qū)治理的改革和發(fā)展。課題組曾采訪一位街道辦事處主任，談到一個社區(qū)是老小區(qū)，一部分居民要求建一個亭子讓老人們在這里活動，但一部分居民說影響休息堅決反對，社區(qū)就報請街道拍板，該主任說：社區(qū)的事必須街道來管，自治是空想，行不通的。

課題組先后在寧波市老三區(qū)的71位區(qū)管干部中做了問卷調(diào)查，他們都是區(qū)政府的部門領(lǐng)導(dǎo)或街道領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)果是：

表2

2.社區(qū)治理中法律保障無力和有法不依的問題

由于相關(guān)法律法規(guī)中，政府職能部門和街道辦事處之間的行政職責(zé)不清、有許多是重合的、界限模糊，這方面制度上的漏洞就為政府職能部門任意向街道辦布置任務(wù)留下了空間，街道辦被迫接受了大量的行政事務(wù)，只能靠社區(qū)組織去完成，結(jié)果就是社區(qū)居委會的行政化。課題組在幾個地方調(diào)研時都感到這個問題的影響，有的居委會主任給我們列舉了居委會的工作，大小有近百項事務(wù)，但80％以上是地方基層政府部門和街道辦硬性下派的，一位主任把自己本周的工作擺了一下：政府部門來社區(qū)檢查評比2次，有3次去上邊開會，回來貫徹落實上邊的會議要求，緊緊張張一周就過去了，她講：我們的時間絕大多數(shù)都是在完成政府布置的任務(wù)，一年下來總結(jié)總結(jié)，平時很忙很累，但我們自主為居民沒有辦多少事，和居民的關(guān)系也疏遠(yuǎn)了，真糾結(jié)啊！

課題組在幾個城市的社區(qū)發(fā)放調(diào)查問卷986份，由社區(qū)居委會工作人員和居民作答，認(rèn)為政府部門向社區(qū)下派任務(wù)的目的，是為了完成上級的任務(wù)和為了自己的政績，占52.4％，認(rèn)為是為了居民的需要的只占37.6％。

社區(qū)居委會是自治組織，有了法律的明文規(guī)定，但由于行政上的過多干預(yù)，居委會工作并沒有依法運行。雖然在社區(qū)治理上還沒有一部完整的“社區(qū)法”，但是關(guān)于社區(qū)治理的許多具體問題，在《城市居民委員會組織法》和國家以及地方的有關(guān)法規(guī)、規(guī)章中大多已經(jīng)有了明確的規(guī)范。問題是，這些法律法規(guī)不能得到很好地執(zhí)行，社區(qū)治理中的一些問題如居委會的行政化問題、社區(qū)的自主經(jīng)濟權(quán)問題、社區(qū)居民參與管理的問題等等，一直不能很好地解決。如《城市居委會組織法》規(guī)定：“居民委員會管理本居民委員會的財產(chǎn)，任何部門和單位不得侵犯居民委員會的財產(chǎn)所有權(quán)。”③但是，在許多地方，社區(qū)的財產(chǎn)權(quán)被政府收走，社區(qū)居委會對社區(qū)的三產(chǎn)收入沒有支配權(quán)，居委會花一點錢，都要得到街道辦的批準(zhǔn)，結(jié)果居委會只能依附于街道辦事處。

三、完善城市社區(qū)依法治理的措施

（一）盡快建立和完善社區(qū)管理的法律體系

社區(qū)治理法治化的前提，是要健全社區(qū)治理法律體系。市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的深入引起了城市社區(qū)的巨大變化，為適應(yīng)社區(qū)治理的需要，亟需加快社區(qū)治理的立法保障。經(jīng)過20多年的實踐，社區(qū)自治組織建設(shè)也取得了很多經(jīng)驗，各地的一些探索，符合發(fā)展基層群眾民主自治的大方向，應(yīng)該加以總結(jié)使之制度化、規(guī)范化，用法律形式固定下來。要盡快制定和完善有關(guān)城市社區(qū)治理的法律法規(guī)，明晰行政權(quán)力和社區(qū)權(quán)力的各自邊界，確定各社區(qū)治理主體的職能關(guān)系，依法規(guī)范政府行為，使社區(qū)治理有法可依，確保社區(qū)治理健康、有序發(fā)展。

借鑒國外社區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗，總結(jié)多年社區(qū)自治的發(fā)展實踐，應(yīng)該著手制定一部全面調(diào)整社區(qū)自治關(guān)系的法律，即《社區(qū)自治法》。隨著社區(qū)自治的發(fā)展和完善，條件逐步成熟，全國人大應(yīng)該著手制定一部規(guī)范社區(qū)管理的基本法律，對社區(qū)治理的內(nèi)部關(guān)系和外部關(guān)系加以規(guī)范，對社區(qū)和社區(qū)居委會的性質(zhì)、地位和職能、對社區(qū)治理中不同主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、還有相關(guān)程序的要求等等加以規(guī)范，保障社區(qū)自治工作的健康、順利發(fā)展。

盡快修訂和完善《城市居民委員會組織法》，要堅持本法的精髓——社區(qū)自治，規(guī)定一些大的原則，進一步規(guī)范社區(qū)居委會和政府的關(guān)系，規(guī)范居委會與社區(qū)黨組織的關(guān)系，規(guī)范居委會與居民會議的關(guān)系，規(guī)范居委會和其他社區(qū)組織的關(guān)系，規(guī)范居委會的權(quán)利義務(wù)，規(guī)范居委會成員的選舉任用制度，規(guī)范居委會民主工作制度等等?？梢栽?004年修訂稿的基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)近年來社區(qū)治理的一些成功經(jīng)驗，在2010年中央和國務(wù)院辦公廳《加強城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》具體指導(dǎo)下，盡快修訂出臺新的居委會組織法。

還要加快制定一批急需的相關(guān)法律，如社區(qū)業(yè)主委員會組織法、社區(qū)服務(wù)法、社區(qū)社會工作法、有關(guān)社區(qū)管理的綜合立法等等法律法規(guī)。在國家正式法律出臺之前，各地政府可以結(jié)合自己地方的情況總結(jié)近些年的成功經(jīng)驗，先著手制定相應(yīng)的條例或辦法，為立法做準(zhǔn)備。用系統(tǒng)、完善的法律來推進和保障社區(qū)治理的健康發(fā)展。

（二）社區(qū)自治組織與地方基層政府的關(guān)系要有規(guī)范、具體、可操作的程序

政府對社區(qū)的管理是依法在一定的范圍內(nèi)進行。權(quán)力制約論是資產(chǎn)階級法治理論的精華，西方學(xué)者認(rèn)為，政府的權(quán)力要受到法律的約束，應(yīng)該明確規(guī)范政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么。哈林頓(JamesHarrington)有句名言：“一個共和國的自由存在于法律的王國之中，缺乏法律便會使它遭受暴君的惡政?！雹苓@就指明了法治政府的核心是依法規(guī)范政府行為。政府對社區(qū)的管理要限定范圍，依法進行，政府治理社區(qū)的行政行為要受到法律法規(guī)的有效和嚴(yán)格的約束。

依法治理社區(qū)，首先要界定政府權(quán)力和社區(qū)權(quán)力的各自邊界。要明確政府的職責(zé)和權(quán)利，規(guī)范地方基層政府及其派出機構(gòu)在城市社區(qū)治理中的作用，依法規(guī)范政府的權(quán)力，法律沒有規(guī)定的不能做，有效地制約一些政府部門權(quán)力的不當(dāng)擴張。要把社區(qū)居委會的自治事務(wù)和協(xié)助完成的行政事務(wù)之間的界限界定清楚，要明確規(guī)范在社區(qū)治理中，政府及其派出機關(guān)和職能部門的工作職責(zé)有哪些，社區(qū)居委會的職責(zé)是什么，哪些是政府機關(guān)需要社區(qū)居委會協(xié)助辦理的工作，把屬于社區(qū)的自治權(quán)限歸還給社區(qū)。

借鑒《村民委員會組織法》的成功經(jīng)驗，修改《城市居民委員會組織法》時，應(yīng)該做出以下規(guī)定：不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民政府及其派出機關(guān)，對居委會的工作給與指導(dǎo)、支持和幫助，不得干涉屬于社區(qū)居民依法自治范圍內(nèi)的事務(wù)。從法律上規(guī)范保障居民委員會的自主性、獨立性。

要推動政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。要規(guī)范政府行為，屬于政府部門的行政性任務(wù)，不得硬性攤派給社區(qū)居委會。政府服務(wù)要透明，要推行政務(wù)公開，反對官僚主義和形式主義，賦予社區(qū)自治組織對行政性事務(wù)的拒絕權(quán)，限制對社區(qū)的評比、考核。政府管理社區(qū)要從注重行政手段、微觀管理的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)檎咭龑?dǎo)、宏觀管理的模式。要規(guī)范各級政府對社區(qū)建設(shè)的投入機制，中央財政和地方的市、區(qū)財政，都應(yīng)該拿出一定比例的社區(qū)建設(shè)資金，按照建立公共財政的要求，規(guī)范化運作，要隨著經(jīng)濟的發(fā)展逐年增加。

根據(jù)中辦發(fā)〔2010〕27號文件精神，《城市居民委員會組織法》應(yīng)該增加社區(qū)居委會和居民對政府執(zhí)法人員進行監(jiān)督的內(nèi)容。社區(qū)居委會是社區(qū)居民利益的重要維護者，要組織居民群眾對城市基層政府及其工作人員的工作進行評議，對駐社區(qū)單位參與社區(qū)建設(shè)的情況進行評議，組織居民參與一些與自己有利益關(guān)系的公共政策聽證會，還要對市政服務(wù)單位在社區(qū)的服務(wù)情況進行監(jiān)督評議。⑤保障社區(qū)和居民享有更多的切實的公共服務(wù)和民主自治權(quán)利。

（三）規(guī)范社區(qū)自治組織的性質(zhì)和職責(zé)

修改后《城市居民委員會組織法》應(yīng)該賦予社區(qū)居委會獨立的法人地位，使居委會能夠?qū)ν獍l(fā)生各種法律關(guān)系，可以更好地發(fā)揮社區(qū)自治組織的職能。社區(qū)自治組織以什么樣的身份參加各種民事活動和訴訟活動方面，有一些爭論。多數(shù)發(fā)達(dá)國家認(rèn)可社區(qū)自治組織是具有法人性質(zhì)的團體。⑥在我國，相關(guān)法律對這一問題還沒有做出明確規(guī)定。我們認(rèn)為應(yīng)該賦予社區(qū)自治組織法人地位。因為社區(qū)自治組織是提供公共服務(wù)的非政府公共組織，從事公共事務(wù)和公益事業(yè)的組織和管理工作，賦予社區(qū)居委會以社會團體法人的地位，可以使其擁有社區(qū)自己的財政，能自主地決定辦居民需要的事情，具有了訴訟主體資格，居委會可以用法律維護社區(qū)與居民的利益和權(quán)利。

要明確規(guī)范社區(qū)的自治權(quán)。從世界各地的實踐情況看，自治權(quán)一般包括自治立法權(quán)、自主人事權(quán)、決策權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)和財務(wù)權(quán)等方面。⑦國內(nèi)一些學(xué)者和社區(qū)也在探索，如在寧波市澄浪社區(qū)詳細(xì)規(guī)定了社區(qū)自治權(quán)的內(nèi)涵有民主選舉權(quán)、居務(wù)決策權(quán)、人事聘用權(quán)、拒絕攤派權(quán)、財務(wù)自主權(quán)等，規(guī)定居務(wù)決策權(quán)是社區(qū)的重大事項由社區(qū)代表會議和居委會民主討論決策。建議修改后的居民委員會組織法對社區(qū)自治權(quán)要加以明確規(guī)范，確保社區(qū)自治健康推進。

要明確規(guī)范社區(qū)居委會的主要職責(zé)。應(yīng)該借鑒中辦發(fā)〔2010〕27號文件的規(guī)定，社區(qū)居委會的首要任務(wù)是依法組織居民開展自治活動，這也是居委會作為群眾性自治組織的根本要求。應(yīng)該在法律修改中重點強調(diào)，這樣有利于改變社區(qū)居委會行政化的趨勢。其次是依法協(xié)助基層政府開展工作。這既是憲法和法律賦予社區(qū)居委會的重要責(zé)任，也與當(dāng)前改善民生、維護穩(wěn)定、實行基本公共服務(wù)均等化的新要求相適應(yīng)。第三是依法依規(guī)組織開展有關(guān)監(jiān)督活動，這個職責(zé)在中央文件中是第一次提出，監(jiān)督成為社區(qū)居委會的重要職責(zé)，肯定社區(qū)居委會是社區(qū)居民利益重要的維護者，可以提高社區(qū)自治組織的地位。⑧

應(yīng)該逐步提高社區(qū)的社會政治地位。例如借鑒一些國家的經(jīng)驗，應(yīng)該逐步實行地方一部分的人大代表、黨代表、政協(xié)委員通過社區(qū)民主選舉產(chǎn)生，調(diào)動社區(qū)居民的政治參與積極性，擴大社區(qū)的政治影響，推動民主政治的發(fā)展。也可借鑒《村民委員會組織法》，根據(jù)城市居委會的實際情況，對社區(qū)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督增加相應(yīng)規(guī)定。

（四）要規(guī)范社區(qū)中各類組織之間的關(guān)系

社區(qū)居委會與業(yè)主委員會、物業(yè)公司的關(guān)系法律規(guī)范不明確，使社區(qū)管理比較混亂?！冻鞘芯游瘯M織法》沒有涉及這些關(guān)系，《物業(yè)管理條例》規(guī)定業(yè)委會要與居委會相互協(xié)作，做好維護治安等。⑨只是《物業(yè)管理條例》屬于企業(yè)法，居民自治的內(nèi)容還是應(yīng)該由《城市居民委員會組織法》來規(guī)定，需要在修改《居委會組織法》時進一步規(guī)范社區(qū)居委會和業(yè)委會、物業(yè)公司各自的權(quán)限關(guān)系，明確他們的職責(zé)分工，共同搞好社區(qū)治理。

要明確規(guī)范社區(qū)黨組織與居民會議、居委會的關(guān)系。在城市基層社會，政府行政機構(gòu)只是到街道一級，社區(qū)建立了黨的組織?！冻鞘芯游瘯M織法》沒有關(guān)于社區(qū)黨組織與居民會議、居委會關(guān)系的明確規(guī)定，近年來各地做了一些探索，中辦的兩個關(guān)于社區(qū)的文件具體地規(guī)定了他們的關(guān)系。應(yīng)該在新的《城市居委會組織法》中明確規(guī)范社區(qū)黨組織與居民自治組織的關(guān)系，要規(guī)定社區(qū)黨組織是黨在社區(qū)各類組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，對社區(qū)居民會議和居委會發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)作用。法律要進一步理順和規(guī)范在社區(qū)自治中各類組織之間的關(guān)系。

（五）要用法律保障和救濟社區(qū)和公民的權(quán)利

法律應(yīng)有極大的權(quán)威，要有法必依。列寧曾指出：“假使我們指望寫上100個法令就可以改變農(nóng)村的全部生活，那我們就是十足的傻瓜?！雹夥刹荒苤皇侵v在口上，寫在紙上，要真正落實執(zhí)行，要有法律的保障。要明確各級政府或其派出機關(guān)違反《城市居委會組織法》等法律的法律責(zé)任。社區(qū)自治的法律保障機制，要有賞罰的機制。對政府組織和官員等違反有關(guān)法律法規(guī)，對社區(qū)自治組織強行攤派、強迫命令，造成不良后果的，要有明確具體的處罰規(guī)定，應(yīng)承擔(dān)一定的法律責(zé)任，法律要有對社區(qū)和居民權(quán)利進行救濟的規(guī)定，切實保護好社區(qū)和居民的利益。

[注釋]

①②③《中華人民共和國城市居民委員會組織法》1989年。

④ 詹姆士·哈林頓：《大洋國》，何新譯，商務(wù)印書館1963年版，第20頁。

⑤⑧中央和國務(wù)院辦公廳：《加強城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》，2010年。

⑥ 陳鑫：《業(yè)主自治：以建筑物區(qū)分所有權(quán)為基礎(chǔ)》，北京大學(xué)出版社2007年版，第158-161頁。

⑦王邦佐等：《居委會與社區(qū)治理》，上海人民出版社2003年版，第80頁。

⑨ 國務(wù)院：《物業(yè)管理條例》2007年8月。

⑩《列寧選集》第3卷，人民出版社1995年版，第783頁。