我國(guó)地方政府創(chuàng)新研究綜述

毛彩菊

（中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872）

隨著我國(guó)分權(quán)制改革的進(jìn)行，地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)加劇，競(jìng)爭(zhēng)方式也由地方保護(hù)走向了地方創(chuàng)新。近年來(lái)，各地開(kāi)展了多種多樣的創(chuàng)新活動(dòng)，比如內(nèi)蒙古烏海的稅務(wù)新政、浙江溫嶺的民主懇談會(huì)等。這些創(chuàng)新涉及政府的管理體制、運(yùn)行機(jī)制和工作方式方法等各個(gè)方面，反映了地方政府為謀求績(jī)效，順應(yīng)歷史潮流和民眾意愿而進(jìn)行的探索和努力。作為對(duì)這種行政實(shí)踐的回應(yīng)，學(xué)術(shù)界也興起了地方政府創(chuàng)新研究的熱潮。從2000年開(kāi)始，中央編譯局和北京大學(xué)合作進(jìn)行“地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的評(píng)選，更是給了實(shí)踐部門(mén)和學(xué)術(shù)界一個(gè)強(qiáng)有力的推動(dòng)，有關(guān)地方政府創(chuàng)新的學(xué)術(shù)論文也是層出不窮。為此，本文主要以中國(guó)期刊網(wǎng)近五年來(lái)有關(guān)地方政府創(chuàng)新的學(xué)術(shù)論文為藍(lán)本，試圖對(duì)這些研究進(jìn)行一個(gè)綜述，以期探索未來(lái)我們進(jìn)一步研究的方向。

一、我國(guó)地方政府創(chuàng)新研究的主要內(nèi)容

地方政府創(chuàng)新，既可以理解為一個(gè)靜態(tài)的結(jié)果，也可以理解為一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。因此，對(duì)地方政府創(chuàng)新的研究一般也是從這兩個(gè)角度來(lái)進(jìn)行的。從靜態(tài)的結(jié)果來(lái)說(shuō)，地方政府創(chuàng)新研究主要表現(xiàn)為對(duì)地方政府創(chuàng)新的具體內(nèi)容的研究，比如說(shuō)在哪些領(lǐng)域進(jìn)行了什么樣的創(chuàng)新，這總體上屬于描述性質(zhì)的研究；從動(dòng)態(tài)的過(guò)程來(lái)說(shuō)，地方政府創(chuàng)新研究則表現(xiàn)為對(duì)地方政府創(chuàng)新的各主體要素及其互動(dòng)關(guān)系的分析，比如說(shuō)，地方政府創(chuàng)新是在一個(gè)什么樣的環(huán)境下進(jìn)行的？創(chuàng)新的主體及其動(dòng)力是什么？引發(fā)機(jī)制是什么？創(chuàng)新是如何擴(kuò)散的？也就是說(shuō)，這一角度試圖探尋地方政府創(chuàng)新的原因。筆者對(duì)地方政府創(chuàng)新研究的綜述也是從這兩個(gè)角度來(lái)進(jìn)行的。

（一）地方政府創(chuàng)新的內(nèi)涵及內(nèi)容

1.地方政府創(chuàng)新的內(nèi)涵

對(duì)地方政府創(chuàng)新的內(nèi)涵，主要有以下幾種說(shuō)法：

目的說(shuō)。從地方政府創(chuàng)新的目的來(lái)解讀。俞可平和何增科都認(rèn)為，“所謂政府創(chuàng)新，就是公共權(quán)力機(jī)關(guān)，為了提高行政效率和增進(jìn)公共利益而進(jìn)行的創(chuàng)造性改革。”[1]毛鋮任等認(rèn)為，政府創(chuàng)新的目的是為了構(gòu)建一個(gè)“低成本、優(yōu)質(zhì)、專業(yè)、數(shù)字、規(guī)制、誠(chéng)實(shí)和透明的政府”。[2]

主體說(shuō)。從地方政府創(chuàng)新的主體來(lái)解讀。毛鋮任等認(rèn)為，對(duì)于地方政府創(chuàng)新有廣義和狹義之分，從廣義上講，地方政府創(chuàng)新指的是省、市、縣、鄉(xiāng)一級(jí)政府的創(chuàng)新，從狹義上講，地方政府創(chuàng)新指的是市、縣、鄉(xiāng)一級(jí)政府的創(chuàng)新。[3]

內(nèi)容說(shuō)。從地方政府創(chuàng)新的內(nèi)容來(lái)解讀。如陳家剛認(rèn)為，“政府創(chuàng)新是政府為解決本身面臨的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的具體問(wèn)題而實(shí)行的創(chuàng)新，也可以是政府改變?cè)兄贫冉Y(jié)構(gòu)的某些程序性、技術(shù)性創(chuàng)新?！盵4]鄯愛(ài)紅認(rèn)為，“所謂政府創(chuàng)新，是指政府管理體制、機(jī)制和方式方法的變遷過(guò)程?！盵5]

特征說(shuō)。通過(guò)強(qiáng)調(diào)政府創(chuàng)新與其他創(chuàng)新的區(qū)別來(lái)解讀。如俞可平認(rèn)為，與一般創(chuàng)新行為相比，政府創(chuàng)新具有這樣幾個(gè)特征：一是政府創(chuàng)新具有公共性。表現(xiàn)在創(chuàng)新的主體是共同部門(mén)，創(chuàng)新的目的也是為了滿足公共利益；二是創(chuàng)新具有全局性。表現(xiàn)在創(chuàng)新的受惠者是廣大公民，且創(chuàng)新的結(jié)果通常對(duì)社會(huì)有著廣泛而深刻的影響；三是創(chuàng)新具有政治性。表現(xiàn)在它直接涉及權(quán)力關(guān)系和利益關(guān)系，敏感度高，風(fēng)險(xiǎn)性大。[6]

以上幾種說(shuō)法從各個(gè)不同的角度對(duì)地方政府創(chuàng)新的內(nèi)涵進(jìn)行了界定，雖然說(shuō)法不太一樣，但是描述了地方政府創(chuàng)新內(nèi)涵的主要要素。綜上所述，筆者認(rèn)為可以將地方政府創(chuàng)新定義為：各級(jí)地方政府為了增進(jìn)公共利益、優(yōu)化公共服務(wù)、提高行政效率而在政府管理體制、運(yùn)行機(jī)制和工作方式等方面進(jìn)行的創(chuàng)造和革新，其具有政治性、公共性、全局性等特點(diǎn)。

2.地方政府創(chuàng)新的內(nèi)容

地方政府創(chuàng)新的內(nèi)容從靜態(tài)結(jié)果來(lái)說(shuō)，就是地方政府究竟進(jìn)行了一些什么樣的創(chuàng)新。因?yàn)榈胤秸畡?chuàng)新涉及的范圍相當(dāng)廣泛，所以要想一一描述其內(nèi)容是相當(dāng)困難的。因此，學(xué)者們對(duì)創(chuàng)新內(nèi)容的研究主要是通過(guò)分類法來(lái)進(jìn)行的。對(duì)于這方面的研究，可以說(shuō)是仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智，但其區(qū)別只是表現(xiàn)在分類標(biāo)準(zhǔn)的不一致上。幾種有代表性的分類是：

（1）將地方政府創(chuàng)新分為政府內(nèi)部創(chuàng)新和外部創(chuàng)新。內(nèi)部創(chuàng)新就是政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部工作職責(zé)、組織結(jié)構(gòu)、組織文化、工作流程、信息技術(shù)、人事制度等方面的創(chuàng)新；外部創(chuàng)新則是政府向公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的手段的創(chuàng)新。

（2）將地方政府創(chuàng)新分為政治改革類、行政改革類與公共服務(wù)類創(chuàng)新三種。政治改革類創(chuàng)新主要涉及民主選舉、立法改革、政治參與、政務(wù)公開(kāi)、權(quán)力監(jiān)督等，其核心在于政治權(quán)力的有效監(jiān)督與政治權(quán)利的合理利用；行政改革類創(chuàng)新關(guān)注行政程序簡(jiǎn)化、行政成本降低、行政公開(kāi)透明等，它的焦點(diǎn)落在了機(jī)構(gòu)如何高效運(yùn)轉(zhuǎn)這一問(wèn)題上；公共服務(wù)類創(chuàng)新則包括公益事業(yè)、社會(huì)保障、社區(qū)服務(wù)、就業(yè)扶持等，意在改善現(xiàn)有服務(wù)并提供新的服務(wù)。[7]

（3）將地方政府的創(chuàng)新分為制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。制度創(chuàng)新，是指地方政府以新的觀念為指導(dǎo)，通過(guò)制定新的行為規(guī)范，調(diào)整主體間的權(quán)利平等關(guān)系，為實(shí)現(xiàn)新的價(jià)值目標(biāo)和理想目標(biāo)而自主地進(jìn)行的創(chuàng)造性的活動(dòng)。[8]技術(shù)創(chuàng)新是指政府工作的信息化或電子化政府，是行政事務(wù)在操作層面的政府創(chuàng)新。[9]

（二）地方政府創(chuàng)新的過(guò)程及模式

一般而言，地方政府創(chuàng)新的過(guò)程可以描述為：在什么環(huán)境下，地方政府基于什么樣的動(dòng)機(jī)，以什么為契機(jī)采取創(chuàng)新活動(dòng)，并取得了什么樣的效果。也就是說(shuō)，我們可以將地方政府創(chuàng)新過(guò)程分為以下幾個(gè)要素：環(huán)境、動(dòng)機(jī)、引發(fā)機(jī)制、效果。

1.地方政府創(chuàng)新的環(huán)境

近年來(lái)，我國(guó)地方政府創(chuàng)新此起彼伏，勁頭不減，而此前卻鮮聞地方政府創(chuàng)新案例。這說(shuō)明，地方政府創(chuàng)新需要一定的環(huán)境。我國(guó)地方政府創(chuàng)新的興起，既與世界范圍內(nèi)新一輪政府變革運(yùn)動(dòng)的影響有關(guān)，也與我國(guó)分稅制改革實(shí)行后，地方政府被煥發(fā)出來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)熱情有關(guān)。同時(shí)，地方政府面臨的權(quán)威危機(jī)也使得地方政府不得不進(jìn)行創(chuàng)新。而信息技術(shù)的發(fā)展則提供了地方政府創(chuàng)新的技術(shù)支持。

20世紀(jì)以來(lái)，世界各國(guó)展開(kāi)了新一輪政府變革運(yùn)動(dòng)。這些政府變革有以治理有效性為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的多中心治理運(yùn)動(dòng)、以改革官僚制弊病為目的的新公共管理運(yùn)動(dòng)和以重申公共利益和公共服務(wù)為目的的新公共服務(wù)運(yùn)動(dòng)，它們都希望擺脫傳統(tǒng)官僚制的弊端，用公民參與、市場(chǎng)化、重申民主與道德來(lái)達(dá)到善治。這種國(guó)際化的發(fā)展浪潮不僅給地方政府創(chuàng)新提供了一個(gè)有利的國(guó)際環(huán)境，而且還在某種程度上為地方政府創(chuàng)新提供了一個(gè)方向的指引。

我國(guó)分稅制改革的推行使地方政府的行為和角色發(fā)生了根本的變化，地方利益的獨(dú)特性逐漸顯露，不同層級(jí)的地方政府成為轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的控制者和索取者，地方政府開(kāi)始扮演推動(dòng)地方市場(chǎng)化進(jìn)程及各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的重要角色。正是在這種地方化格局的基礎(chǔ)上，我國(guó)的政府體系實(shí)際上表現(xiàn)出強(qiáng)烈的競(jìng)爭(zhēng)性。而為了能使各種經(jīng)濟(jì)資源流向本地，各地方也是不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新。而自上世紀(jì)80年代開(kāi)始，中央政府對(duì)地方的創(chuàng)新行為也是一直持支持和鼓勵(lì)的態(tài)度，這也從宏觀上為地方政府創(chuàng)新提供了保障。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，民眾的參政議政意識(shí)和能力都日益增強(qiáng)，他們對(duì)政府寄予的希望和要求也越來(lái)越高。成型于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政府管理模式，特別是全能型的政府角色定位，以及單純依賴行政命令和組織動(dòng)員的政府運(yùn)行機(jī)制，越來(lái)越難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和和諧社會(huì)發(fā)展的要求。[10]當(dāng)民眾感到因?yàn)檎ぷ鞯谋锥硕棺约旱睦媸軗p時(shí)，就會(huì)運(yùn)用各種手段向政府施加壓力。如果不能就民眾的訴求進(jìn)行改革，政府無(wú)疑會(huì)面臨合法性危機(jī)。因此，在這種壓力之下，地方政府也會(huì)不斷地進(jìn)行創(chuàng)新以滿足老百姓的需求。如我國(guó)的審批制度改革、行政服務(wù)中心的“一站式服務(wù)”等就是對(duì)這種需求的回應(yīng)。

信息技術(shù)的發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用，為地方政府創(chuàng)新提供了有力的技術(shù)支持。目前，我國(guó)政府努力建設(shè)電子政府，實(shí)現(xiàn)政府面向企業(yè)和市民的審批、管理和服務(wù)業(yè)務(wù)上網(wǎng)作業(yè)，政府內(nèi)部力爭(zhēng)初步實(shí)現(xiàn)電子化和網(wǎng)絡(luò)化辦公，最終建成體系完整、結(jié)構(gòu)合理、高速寬帶、互聯(lián)互通的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，形成系統(tǒng)共建共享的政務(wù)信息資源庫(kù)，全面開(kāi)展網(wǎng)上交互式辦公。[11]這些都與信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展緊密相連。

2.地方政府創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)

一定的行為總是源于一定主體的動(dòng)機(jī)。要分析地方政府創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)，首先就要分析地方政府創(chuàng)新的主體。按照公共選擇理論的觀點(diǎn)，政府是由與在市場(chǎng)領(lǐng)域行為無(wú)異的個(gè)人所組成的，所以說(shuō)，政府的基本分析單元是個(gè)人。由于我國(guó)實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的行政體制，行政領(lǐng)導(dǎo)享有很大的權(quán)力行使空間，因此，實(shí)際上地方政府的創(chuàng)新行為都是由行政領(lǐng)導(dǎo)來(lái)決定的。很多案例也顯示出，地方政府個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)者的創(chuàng)新精神和能力是創(chuàng)新得以開(kāi)展和順利推行的重要因素。杜萬(wàn)忠通過(guò)案例分析認(rèn)為，湖北省咸安鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革能提出并取得成效，就與改革倡導(dǎo)者宋亞平的努力密不可分。他指出，雖然我國(guó)是集體領(lǐng)導(dǎo)，但關(guān)鍵性決策取決于擔(dān)任首要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的個(gè)人，尤其是對(duì)于需要承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)的敏感性領(lǐng)域的改革，尤其需要倡導(dǎo)者的勇氣和魄力。[12]那么，地方政府領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)何在呢？有學(xué)者認(rèn)為主要是官員的社會(huì)責(zé)任感和政績(jī)追求的沖動(dòng)使然。隨著我國(guó)干部人事制度的改革，一批年輕而又有理想、有抱負(fù)的官員進(jìn)入地方和基層政府的領(lǐng)導(dǎo)層，他們面對(duì)目前政府中存在的嚴(yán)重弊病和人民群眾遭遇的各種困擾，產(chǎn)生了改良和優(yōu)化政府日常工作的動(dòng)機(jī)，從而推動(dòng)相關(guān)部門(mén)進(jìn)行創(chuàng)新。[13]這種也被稱為“發(fā)展型動(dòng)機(jī)”。而還有相當(dāng)一部分官員的創(chuàng)新行為來(lái)自于對(duì)政績(jī)的追求?！罢卧谀撤N意義上說(shuō)意味著是官員的競(jìng)技場(chǎng)，在對(duì)政績(jī)的考量中，地方官員事實(shí)是處于一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手即是他們的‘兄弟鄉(xiāng)鎮(zhèn)’，競(jìng)爭(zhēng)的勝負(fù)往往與個(gè)人的升遷晉級(jí)直接相關(guān)，他們更靠近基層，更接近民生，更熟悉本地的實(shí)際情況，因而也就更善于發(fā)現(xiàn)和利用民主中的變量?！盵14]不可否認(rèn)，作為“經(jīng)濟(jì)人”的各級(jí)地方官員在促進(jìn)公共利益時(shí)，也有著謀求自身發(fā)展的需要。就像有人說(shuō)的，“不想當(dāng)將軍的士兵不是好士兵”，作為官員，希望得到職務(wù)晉升，獲得相應(yīng)的榮譽(yù)和物質(zhì)待遇，似乎也是情理之中的事情。而在我國(guó)的實(shí)際政治生活中，地方官員職務(wù)晉升最重要的考核指標(biāo)就是其為官的政績(jī)。而在現(xiàn)有的發(fā)展環(huán)境下，地方政府要追求政績(jī)，也必須不斷創(chuàng)新行政理念、行政方式。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，在跟蹤自2000年以來(lái)的“中國(guó)地方政府改革與創(chuàng)新獎(jiǎng)”之后，發(fā)現(xiàn)獲獎(jiǎng)地區(qū)的地方政府官員的2/3都得到了提升，或者調(diào)動(dòng)后的職務(wù)更重要了。[15]這就更會(huì)促進(jìn)地方政府官員的創(chuàng)新沖動(dòng)。這種動(dòng)機(jī)也被稱為“競(jìng)爭(zhēng)型動(dòng)機(jī)”或者“壓力型動(dòng)機(jī)”。

3.地方政府創(chuàng)新的引發(fā)機(jī)制與模式

地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)有創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)，但是，從動(dòng)機(jī)到實(shí)際的行動(dòng)，還需要有一定的引發(fā)機(jī)制。動(dòng)機(jī)提供了某種可能性，而引發(fā)機(jī)制則將這種可能轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。從某種意義上來(lái)說(shuō)，引發(fā)機(jī)制是地方領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行創(chuàng)新的催化劑。我國(guó)地方政府創(chuàng)新的引發(fā)機(jī)制主要來(lái)自于中央政府、基層民眾、媒體和學(xué)界。

中央政府是地方政府創(chuàng)新的重要引發(fā)機(jī)制，比如王煥祥、黃美花認(rèn)為，所謂的實(shí)驗(yàn)型創(chuàng)新就是由中央政府發(fā)起的、在地方政府進(jìn)行的試錯(cuò)性創(chuàng)新行動(dòng)，比如中小企業(yè)融資的浙江實(shí)踐、甘肅張掖節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)建設(shè)等案例就屬于這種類型。[16]李軍也認(rèn)為，在地方政府創(chuàng)新中，有一種是中央政府授權(quán)的創(chuàng)新行為，在這種創(chuàng)新行為中，中央政府是創(chuàng)新的發(fā)起人和新方案的制定者，是創(chuàng)新的第一行動(dòng)集團(tuán)，地方政府主要是回應(yīng)中央政府的要求，對(duì)地方政府進(jìn)行改革調(diào)整。而且，中央政府的作用不僅在于主動(dòng)提出創(chuàng)新，它所制定的大政方針是否鼓勵(lì)創(chuàng)新，也是地方政府創(chuàng)新的一個(gè)影響因素。[17]

基層民眾所表達(dá)的要求政府變革的愿望也在一定程度上會(huì)催生政府的創(chuàng)新行為。隨著民主理念的深入人心，作為公權(quán)力組織的地方政府，只有當(dāng)其滿足人民群眾的切身需要，提供優(yōu)質(zhì)、便捷的公共服務(wù)時(shí)，才能獲得其合法性基礎(chǔ)。因此，當(dāng)政府的辦事規(guī)程和執(zhí)法方式給人們的生活帶來(lái)困擾和利益損失時(shí)，人民群眾就會(huì)運(yùn)用各種手段向政府施加壓力，表達(dá)要求政府變革的愿望。而我國(guó)目前的許多政府變革也與基層民眾的這種呼聲緊密相關(guān)。比如，2009年珠海市設(shè)立了促進(jìn)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和小區(qū)管理等三個(gè)與民生息息相關(guān)的政府咨詢委員會(huì)，這就是珠海市為回應(yīng)百姓需求而推進(jìn)的社會(huì)管理體制改革新舉措。還比如，杭州的“開(kāi)放式?jīng)Q策”、江陰市“幸福江陰綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”的創(chuàng)新等都體現(xiàn)了對(duì)民眾意愿的尊重。

而媒體和學(xué)術(shù)界的推動(dòng)也是近年來(lái)我國(guó)地方政府創(chuàng)新頻繁的一個(gè)重要助推器。媒體對(duì)各種社會(huì)問(wèn)題和群眾心聲的反映，使政府能清楚百姓的意愿以及改革的重心。而來(lái)自學(xué)術(shù)界的建議則為政府創(chuàng)新提供了可供選擇的思路。而從2000年開(kāi)始，中央編譯局和北京大學(xué)合作進(jìn)行“地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的評(píng)選，對(duì)地方政府創(chuàng)新活動(dòng)而言也是一個(gè)相當(dāng)大的激勵(lì)，許多地方和基層政府的創(chuàng)新就是在這個(gè)評(píng)獎(jiǎng)活動(dòng)的推動(dòng)下開(kāi)展起來(lái)的。由北京大學(xué)出版社出版的《中國(guó)地方政府創(chuàng)新案例研究報(bào)告》（叢書(shū)）生動(dòng)地記錄了一些具有典型意義的地方政府創(chuàng)新案例，也給地方政府的創(chuàng)新提供了參考。

根據(jù)引發(fā)機(jī)制的不同，有學(xué)者將地方政府的創(chuàng)新分為這樣幾種不同的模式：實(shí)驗(yàn)型創(chuàng)新、戰(zhàn)略型創(chuàng)新、探索型創(chuàng)新、問(wèn)題型創(chuàng)新和功利型創(chuàng)新。實(shí)驗(yàn)型創(chuàng)新是指中央政府在地方政府進(jìn)行的試錯(cuò)性創(chuàng)新；戰(zhàn)略型創(chuàng)新是指基于地方發(fā)展的重大領(lǐng)域，重大決策進(jìn)行的創(chuàng)新；探索型創(chuàng)新是指嘗試性、先驅(qū)性創(chuàng)新；問(wèn)題型創(chuàng)新是指為解決地方自身發(fā)展面臨的特殊問(wèn)題進(jìn)行的創(chuàng)新；功利型創(chuàng)新是指基于功利性目標(biāo)、短期利益而進(jìn)行的創(chuàng)新。[18]還有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)地方政府創(chuàng)新的發(fā)起形式通常有三種：主動(dòng)創(chuàng)新、上級(jí)選擇該地作為改革試點(diǎn)、學(xué)習(xí)其它地區(qū)的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。在主動(dòng)發(fā)起的創(chuàng)新中，創(chuàng)新思路的首倡者也有三種可能：領(lǐng)導(dǎo)干部、普通工作人員和學(xué)者。根據(jù)上述幾種可能的創(chuàng)新發(fā)起主體，他們將地方政府創(chuàng)新分為領(lǐng)導(dǎo)發(fā)起型、基層發(fā)起型、學(xué)者實(shí)踐型、學(xué)習(xí)型和試點(diǎn)型五種模式。[19]

4.地方政府創(chuàng)新的效果

地方政府創(chuàng)新的效果的研究主要表現(xiàn)為對(duì)創(chuàng)新的持續(xù)力以及創(chuàng)新的擴(kuò)散研究?jī)煞矫?。在政府?chuàng)新的持續(xù)力研究方面，目前學(xué)術(shù)界主要是探尋影響政府創(chuàng)新持續(xù)力的因素。李景鵬認(rèn)為，影響地方政府創(chuàng)新可持續(xù)力的因素有四個(gè)：一是由于領(lǐng)導(dǎo)班子換屆或領(lǐng)導(dǎo)人更迭。當(dāng)新的領(lǐng)導(dǎo)班子追求新的政績(jī)，而原來(lái)的創(chuàng)新與新的政績(jī)之間沒(méi)有多少關(guān)系甚至有矛盾的時(shí)候，原來(lái)的創(chuàng)新就會(huì)被忽視或拋棄；二是創(chuàng)新本身的成本過(guò)高。有些創(chuàng)新需要比較大的人力和物力的支撐，這往往給創(chuàng)新單位造成沉重負(fù)擔(dān)。剛開(kāi)始憑著熱情還可以堅(jiān)持，時(shí)間一長(zhǎng)便無(wú)法再堅(jiān)持下去；三是創(chuàng)新本身缺乏群眾基礎(chǔ)。四是外界環(huán)境的壓力。如果創(chuàng)新是逆潮流而動(dòng)，或者其他單位認(rèn)為創(chuàng)新構(gòu)成對(duì)他們利益的損害而不予支持，那么，這就會(huì)使創(chuàng)新難以持續(xù)。[20]韓福國(guó)等通過(guò)典型相關(guān)分析確定了對(duì)地方政府創(chuàng)新持續(xù)力具有重要影響力的九大因素：國(guó)家創(chuàng)新空間、創(chuàng)新類型、創(chuàng)新動(dòng)力、政治民主、合法性、官員資源獲?。ㄉw）、組織生存和擴(kuò)張、受益人群、政府職能范圍界定，并基于此初步建立了政府創(chuàng)新持續(xù)力的測(cè)評(píng)指標(biāo)和回歸模型，并用這些指標(biāo)和模型對(duì)政府創(chuàng)新的持續(xù)力進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出了創(chuàng)新持續(xù)力的研究范式。[21]高新軍則通過(guò)對(duì)重慶市開(kāi)縣麻柳鄉(xiāng)“八步工作法”的個(gè)案研究，認(rèn)為地方干部對(duì)政府創(chuàng)新的可持續(xù)性具有重要作用。他還對(duì)有人認(rèn)為只要得到制度化，地方政府創(chuàng)新就有可持續(xù)性和可推廣性的觀點(diǎn)進(jìn)行了批駁，并認(rèn)為我國(guó)基層政府創(chuàng)新是對(duì)各種危機(jī)的處理，基層干部從思想到行為都深受舊體制浸潤(rùn)，在很多時(shí)候潛規(guī)則的作用要大于正式規(guī)則。在這樣的條件下，僅僅靠制度顯然不夠，還要靠執(zhí)行制度的人。如果沒(méi)有能夠把創(chuàng)新堅(jiān)持下去的干部，即使某個(gè)創(chuàng)新制度化了，仍舊會(huì)名存實(shí)亡。[22]

對(duì)地方政策創(chuàng)新擴(kuò)散的研究，比較有代表性的是馬亮關(guān)于府際關(guān)系與地方政府創(chuàng)新擴(kuò)散的研究。影響政府創(chuàng)新擴(kuò)散的因素很多，但作者認(rèn)為府際關(guān)系在其中扮演著至關(guān)重要的角色?；诖?，作者將地方政府創(chuàng)新擴(kuò)散機(jī)制概括為基于同級(jí)政府間的競(jìng)爭(zhēng)、同級(jí)政府間的合作、自上而下的擴(kuò)散與自下而上的擴(kuò)散四種。通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)：水平層面的政策學(xué)習(xí)最經(jīng)常發(fā)生在地理接壤或鄰邊的政府之間，還可能發(fā)生在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等方面相似的政府之間；而基于競(jìng)爭(zhēng)的創(chuàng)新擴(kuò)散常常導(dǎo)致參與競(jìng)爭(zhēng)的政府不斷降低門(mén)檻和減少收益，最后導(dǎo)致一種“囚徒困境”式的雙輸博弈；自上而下的政府創(chuàng)新擴(kuò)散主要源于下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府的資源依賴，包括財(cái)政資源、政策優(yōu)惠、主觀偏好等，它們都會(huì)推動(dòng)下級(jí)政府“迎合”上級(jí)政府的需要，進(jìn)而做出符合上級(jí)政府傾向的政府創(chuàng)新行為；以美國(guó)為例，作者認(rèn)為自下而上的政府創(chuàng)新的擴(kuò)散主要表現(xiàn)為州政府向聯(lián)邦政府的擴(kuò)散和地方政府向州政府的擴(kuò)散兩個(gè)方面。[23]

二、我國(guó)地方政府創(chuàng)新研究的主要方法

為研究我國(guó)地方政府創(chuàng)新研究的方法，筆者先在中國(guó)期刊網(wǎng)上找出標(biāo)題名中含有“地方政府創(chuàng)新”的學(xué)術(shù)論文，然后剔除了非學(xué)術(shù)論文的筆談、書(shū)評(píng)、會(huì)議綜述以及同一作者內(nèi)容大同小異的論文后，還剩下50篇。對(duì)這50篇論文，筆者通過(guò)分析，發(fā)現(xiàn)其中有很多都與“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”相關(guān)，或者是通過(guò)對(duì)獲獎(jiǎng)的案例進(jìn)行歸類以說(shuō)明我國(guó)地方政府創(chuàng)新的特點(diǎn)，或者在行文中以“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的獲獎(jiǎng)案例為案例來(lái)源。所以，筆者把這50篇論文分成兩大類來(lái)考察：第一類是理論研究類，它們或者是概念式的理論研究，或者問(wèn)題式的理論研究，它可能用案例來(lái)說(shuō)明問(wèn)題，但絕對(duì)沒(méi)有數(shù)據(jù)，因此它又可以分為有案例的理論研究和沒(méi)有案例的理論研究。做這個(gè)區(qū)分的目的是有案例的理論研究以事實(shí)為依據(jù)，更關(guān)注中國(guó)的現(xiàn)實(shí)。第二類就是數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)類，顯然這一類是有數(shù)據(jù)的、并且有對(duì)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在這50篇文章中，有36篇理論研究，14篇數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，而在36篇理論研究中，同時(shí)還有案例的有9篇。而在14篇數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析中，有8篇是以“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”為依托的。

這說(shuō)明，目前地方政府創(chuàng)新的研究中，理論研究多，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析少。而關(guān)注真實(shí)案例的、有憑有據(jù)的理論研究也不多。而數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)類研究大都以“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的獲獎(jiǎng)項(xiàng)目為分析對(duì)象，通過(guò)對(duì)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的分析來(lái)解釋中國(guó)地方政府創(chuàng)新的特點(diǎn)，如通過(guò)對(duì)創(chuàng)新獎(jiǎng)進(jìn)行獲獎(jiǎng)地區(qū)、獲獎(jiǎng)單位是哪一層級(jí)的政府、獲獎(jiǎng)項(xiàng)目是屬于哪個(gè)類別，比如說(shuō)是屬于政治改革、還是行政改革、還是公共服務(wù)改革？當(dāng)然也還有更細(xì)致的分類，如吳建南等的《政府創(chuàng)新的類型與特征——基于“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的多案例研究》[24]、楊雪冬的《過(guò)去10年的中國(guó)地方政府改革——基于中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的評(píng)價(jià)》[25]等。這類數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)研究從中國(guó)的實(shí)際案例庫(kù)出發(fā)，探討中國(guó)地方政府創(chuàng)新的特點(diǎn)，應(yīng)該說(shuō)，是有重要意義的。但這種數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)研究還算不上是實(shí)證研究。因?yàn)閷?shí)證研究的目的是發(fā)現(xiàn)因果關(guān)系，其研究步驟通常是：進(jìn)行文獻(xiàn)綜述；提出理論假設(shè)；通過(guò)案例、數(shù)據(jù)對(duì)假設(shè)進(jìn)行驗(yàn)證；得出結(jié)論。但是這些研究一般都沒(méi)有提出理論假設(shè)，更沒(méi)有對(duì)理論假設(shè)的檢驗(yàn)，沒(méi)有這個(gè)基本的前提，當(dāng)然其方法也就談不上是實(shí)證研究。

筆者并不認(rèn)為只有實(shí)證研究才是好的研究。但是，在我國(guó)地方政府創(chuàng)新的研究中，對(duì)于不管是通過(guò)案例來(lái)進(jìn)行描述的理論研究也好，還是通過(guò)對(duì)“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的數(shù)據(jù)分析來(lái)描述中國(guó)地方政府創(chuàng)新的特點(diǎn)也好，它們終究只是在描述現(xiàn)狀，并沒(méi)有去進(jìn)一步思索其中的因果關(guān)系。但筆者認(rèn)為，因果關(guān)系的建立無(wú)論是對(duì)于我們的理論研究還是對(duì)于指導(dǎo)我們的實(shí)踐，都是有重要意義的。我們研究地方政府創(chuàng)新，其目的應(yīng)該是弄清楚為什么有的地方能創(chuàng)新，有的不能？在創(chuàng)新中，究竟是哪些力量起了關(guān)鍵性的作用？為什么有的創(chuàng)新會(huì)失敗，原因是什么？這樣才能為我們的實(shí)踐提供指引，也才能更好地增進(jìn)這方面的知識(shí)積累。而要達(dá)到此目的，我們?cè)谘芯糠椒ㄉ线€要進(jìn)一步強(qiáng)化，要加強(qiáng)實(shí)證研究的力度。

三、未來(lái)的研究方向

1.進(jìn)一步明晰政府創(chuàng)新的內(nèi)涵，將創(chuàng)新與改革、創(chuàng)新與變遷、政府創(chuàng)新與政府制度創(chuàng)新區(qū)分開(kāi)來(lái)。目前在談?wù)搫?chuàng)新時(shí)，往往有泛化的傾向，似乎只要地方政府有改變，就是創(chuàng)新。這也使得我們的創(chuàng)新內(nèi)容研究范圍異常廣闊，不僅涉及政治改革，還涉及行政改革以及公共管理改革。所以，很多人在研究時(shí)往往直接標(biāo)題就是“地方政府創(chuàng)新與服務(wù)型政府構(gòu)建”、“地方政府創(chuàng)新與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，“地方政府創(chuàng)新與體制改革”等，這樣并沒(méi)有很好地聚焦問(wèn)題。

2.在統(tǒng)一的研究框架下進(jìn)行深入研究。吳建南等人提出，地方政府創(chuàng)新包括這幾個(gè)關(guān)鍵要素：創(chuàng)新動(dòng)因、創(chuàng)新主體、創(chuàng)新內(nèi)容、創(chuàng)新方式、創(chuàng)新績(jī)效。[26]筆者認(rèn)為這些要素基本能涵蓋目前政府創(chuàng)新領(lǐng)域研究的主要內(nèi)容，現(xiàn)有的研究一般也是以這幾個(gè)要素展開(kāi)的。未來(lái)的研究應(yīng)該在這樣一個(gè)框架下進(jìn)行深入研究、精細(xì)化研究，探尋每個(gè)要素的內(nèi)在邏輯、運(yùn)行機(jī)理以及相互間的互動(dòng)關(guān)系。

3.進(jìn)行實(shí)證研究。目前我們的研究中案例研究有一些，既包括個(gè)案研究，如王巧玲的《信息管理體制與地方政府創(chuàng)新——以山西地稅“兩個(gè)操作示范”改革為例》[27]，陳朋的《地方政府創(chuàng)新實(shí)踐：政府與社會(huì)的共同作用——浙江溫嶺民主懇談實(shí)踐的案例啟示》等。[28]也包括案例的比較研究，當(dāng)然這些多是以我國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)為案例來(lái)源的。但我們目前還缺乏有理論假設(shè)、以探求因果關(guān)系為目的的實(shí)證研究。筆者認(rèn)為，目前我們所進(jìn)行的描述類研究已經(jīng)有一些，但這種解釋類研究比較少，因此這應(yīng)成為我們今后主要的研究方向。

[注 釋]

① 薛瀾認(rèn)為，地方政府創(chuàng)新涉及兩個(gè)方面，一個(gè)是政府所做的事情，一個(gè)是政府做這些事情的體制機(jī)制。具體參見(jiàn)：賀海峰：《2011地方政府創(chuàng)新趨勢(shì)》載《決策》2011（1），36～39頁(yè)。

② 劉景江認(rèn)為，地方政府自身創(chuàng)新包含緊密關(guān)聯(lián)的四個(gè)核心要素：組織文化創(chuàng)新、業(yè)務(wù)流程創(chuàng)新、組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新和信息技術(shù)創(chuàng)新。具體參見(jiàn)：劉景江：《地方政府創(chuàng)新：概念框架和兩個(gè)向度》載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2009（4），50～57頁(yè)。

③ 謝慶奎認(rèn)為，政府創(chuàng)新的內(nèi)涵包括四個(gè)層面：理論層面的政府創(chuàng)新、體制層面的政府創(chuàng)新、人員層面的政府創(chuàng)新和操作層面的政府創(chuàng)新。具體參見(jiàn)：謝慶奎：《論政府創(chuàng)新》載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2005（1），136～143頁(yè)。

④ 毛鋮任等認(rèn)為，地方政府創(chuàng)新有兩個(gè)基本的向度：一是政府內(nèi)部組織系統(tǒng)的創(chuàng)新，一是組織系統(tǒng)輸出的創(chuàng)新，即它所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新。具體參見(jiàn)：毛鋮任、曉林、田麗娜：《地方政府創(chuàng)新的熱點(diǎn)領(lǐng)域與制度化研究——對(duì)中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)入圍項(xiàng)目的分析》載《中共云南省委黨校學(xué)報(bào)》2011（3），169～171頁(yè)。

⑤ 汪保國(guó)的分類為：政治類、行政類、司法類、綜合類。并通過(guò)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，行政類創(chuàng)新最多，綜合類最少。

⑥ 其實(shí)完整的過(guò)程還應(yīng)包括進(jìn)行了哪些創(chuàng)新，也就是創(chuàng)新的內(nèi)容，但因?yàn)榍懊嬉徊糠忠呀?jīng)論及，所以這里就沒(méi)包括。

⑦ 陳毅：《近十年地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)考察》載《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011（4），35～37頁(yè)。

⑧ 郝遙，路陽(yáng)：《地方政府創(chuàng)新：內(nèi)涵、模式與路徑選擇》載《甘肅理論學(xué)刊》2011（3）29～32頁(yè)。

⑨ 賀海峰：《2011地方政府創(chuàng)新趨勢(shì)》載《決策》2011（1）36～39頁(yè)。

⑩ 陳毅：《近十年地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)考察》載《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011（4），35～37頁(yè)。

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