中國土地管理制度存在問題及完善的思考

郭旭東

（中國土地勘測規(guī)劃院，國土資源部土地利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京100035）

中國土地制度是從適應(yīng)中國不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段需要而逐步建立并完善起來的，既在保護(hù)耕地、促進(jìn)節(jié)約用地、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)公平正義、參與國家宏觀調(diào)控等方面發(fā)揮出重大作用，但也具有了某種局限性。本文主要從《土地管理法》中有比較明確表述的制度入手，就這些制度存在的問題及如何完善做一粗淺分析。

1 存在的問題

1.1 土地征收制度

《土地管理法》第一章《總則》第2條第4款規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。目前，征地制度存在的主要問題有：（1）征地范圍過寬。大量經(jīng)營性用地和城市規(guī)劃區(qū)外許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的用地，也以“公共利益”和“國家建設(shè)”名義征用，農(nóng)民感到難以接受。（2）補(bǔ)償太低。政府付給集體和農(nóng)民的征地費(fèi)用，與土地的市場價(jià)格差距太大，引起農(nóng)民不滿。（3）對(duì)因征地而產(chǎn)生的失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活缺乏妥善安置。集體與農(nóng)民的利益分配關(guān)系中，對(duì)農(nóng)民的利益保障不夠。

1.2 土地有償使用制度

《土地管理法》第一章《總則》第2條第5款指出“國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國有土地使用權(quán)的除外?！碑?dāng)前中國土地使用制度離規(guī)范化的土地市場尚存在較大差距[1]，具體體現(xiàn)在：（1）土地市場機(jī)制不夠完善，劃撥用地、協(xié)議出讓土地仍占相當(dāng)比重；（2）土地市場監(jiān)測、調(diào)控技術(shù)手段缺乏，不夠有效；（3）城鄉(xiāng)土地收益分配嚴(yán)重失衡。由于農(nóng)民收益受損、城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大可能累積許多新的矛盾[2]。

1.3 土地用途管制

《土地管理法》第一章《總則》第4條指出“國家實(shí)行土地用途管制制度”。和適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和建設(shè)“法制型、服務(wù)型”政府的要求相比，中國土地用途管制制度存在的問題有：（1）規(guī)劃彈性不足?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定了縣、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃要?jiǎng)澐滞恋乩脜^(qū)，明確每一塊土地的用途。這樣一來，就沒有市場配置土地資源的余地了，也就談不上發(fā)揮市場配置的基礎(chǔ)性作用[3]。市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)從規(guī)定每一塊土地用途轉(zhuǎn)向限制土地使用權(quán)，通過用途管制規(guī)則來管理不同分區(qū)土地用途。（2）土地利用規(guī)劃缺乏法律權(quán)威，規(guī)劃管制失效、規(guī)劃實(shí)施缺乏監(jiān)督、規(guī)劃隨意修改、計(jì)劃指標(biāo)屢屢突破的現(xiàn)象普遍。（3）管制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過度依賴審批方式。目前還存在審批環(huán)節(jié)多、審批內(nèi)容重復(fù)、審批鏈條長、審批權(quán)限設(shè)置不合理等問題；與經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和市場環(huán)境變化的不確定性不相適應(yīng)，不利于發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)變。

1.4 土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)制度

《土地管理法》第27條規(guī)定“國家建立土地調(diào)查制度”，第29條規(guī)定“國家建立土地統(tǒng)計(jì)制度”。當(dāng)前土地調(diào)查制度仍存在不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的方面：（1）土地調(diào)查數(shù)據(jù)已不單是地方土地管理的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，更成為地方在耕地保護(hù)、規(guī)劃編制、計(jì)劃指標(biāo)分配、執(zhí)法監(jiān)察等方面謀求利益的工具。這種情況下，很難完全保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性。（2）隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)高速發(fā)展，要求土地調(diào)查及時(shí)、快速、準(zhǔn)確。而基層調(diào)查人員和時(shí)間都難以保證，中介機(jī)構(gòu)又良莠不齊，實(shí)際工作中規(guī)范化管理難度大，成果質(zhì)量高低不一，很難適應(yīng)土地調(diào)查快速反應(yīng)的要求。（3）在全面建設(shè)小康社會(huì)和“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會(huì)的形勢(shì)下，土地質(zhì)量日益引發(fā)關(guān)注，土地生態(tài)和生活功能越發(fā)突出，單純以數(shù)量和生產(chǎn)功能為主的調(diào)查顯然已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)的要求，急需進(jìn)一步向土地質(zhì)量和土地生態(tài)狀況調(diào)查擴(kuò)展。

1.5 耕地保護(hù)制度

《土地管理法》第31條規(guī)定“國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度?！钡?4條規(guī)定“國家實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度?！蹦壳案乇Ｗo(hù)存在問題有：（1）占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣；（2）后備資源匱乏，補(bǔ)充耕地越來越難，甚至無地可補(bǔ)；（3）補(bǔ)充耕地質(zhì)量低。當(dāng)前土地管理制度出現(xiàn)的問題，歸結(jié)到一點(diǎn)，就是土地資源日益稀缺而土地供需矛盾無法解決和土地資產(chǎn)日益顯化而土地各方利益無法協(xié)調(diào)的反映。中國特殊的國情和當(dāng)前特定的發(fā)展階段雙重疊加，使得未來城鄉(xiāng)、工農(nóng)、生產(chǎn)和生態(tài)生活等各方、各種爭地現(xiàn)象仍將十分嚴(yán)重①“十二五”土地管理重大問題研究》，中國土地勘測規(guī)劃院（內(nèi)部資料）。，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。中國土地的“二元”結(jié)構(gòu)、地方“土地—財(cái)政—金融”三位一體發(fā)展模式和領(lǐng)導(dǎo)干部考核體制“不經(jīng)意”的契合，導(dǎo)致科學(xué)發(fā)展方式難以短時(shí)間轉(zhuǎn)變，這也是客觀現(xiàn)實(shí)。在現(xiàn)行體制下，地方政府有條件“一次性以地生錢”，“以錢圈地”，從結(jié)果上，這種發(fā)展方式能夠最大限度滿足唯GDP考核的要求；從手段上看，中國土地的“二元”結(jié)構(gòu)恰恰支撐了這種發(fā)展方式存在的可能性。在科學(xué)統(tǒng)籌發(fā)展，維護(hù)社會(huì)公平正義的今天，以這種方式發(fā)展，發(fā)展越快，可能差距越大，矛盾越多。同時(shí)，影響土地管理的體制機(jī)制法制等因素仍舊存在。土地管理的事實(shí)分割、多頭規(guī)劃[4]的現(xiàn)實(shí)仍然存在；中央和地方目標(biāo)取向存在差異，中央政府的管理目標(biāo)難以落實(shí)；土地違法查處難、問責(zé)需要多部門支持；由于法律上的障礙，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)制度改革、審批制度改革空間有限等。

2 未來中國土地管理制度完善的思考

從長遠(yuǎn)來看，中國土地管理制度的愿景應(yīng)該是在土地各種法律法規(guī)進(jìn)一步完備基礎(chǔ)上，發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，實(shí)行節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略。政府重在監(jiān)管和服務(wù)，重在制度設(shè)計(jì)。就目前而言，應(yīng)該立足本職，改革不合理的土地制度；協(xié)調(diào)作用，構(gòu)建土地管理的良好環(huán)境；放眼長遠(yuǎn)，完善影響土地管理的體制機(jī)制。

（1）更新管理理念。樹立新型資源觀和資源管理觀。加強(qiáng)土地管理的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范管理體系和制度設(shè)計(jì)。加大對(duì)土地資產(chǎn)和資本化背景下有關(guān)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問題的關(guān)注，增強(qiáng)土地管理的經(jīng)濟(jì)安全意識(shí)、民生保障意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和權(quán)益保護(hù)意識(shí)，大力加強(qiáng)這些方面的管理制度創(chuàng)新。

（2）加強(qiáng)土地基礎(chǔ)制度建設(shè)。①產(chǎn)權(quán)制度：一方面建立城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)主體明晰，權(quán)能明晰的現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)土地及其地上附著物的統(tǒng)一登記。同時(shí)，加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證，開展土地統(tǒng)一登記試點(diǎn)工作，加快全國宗地統(tǒng)一編碼工作。②規(guī)劃制度：一方面改變多部門分頭規(guī)劃的現(xiàn)狀，建立以空間約束和功能布局為主要特征的國家空間規(guī)劃分級(jí)體制。推動(dòng)《土地利用規(guī)劃法》立法，確定規(guī)劃的法定地位，保證土地利用規(guī)劃的權(quán)威性。實(shí)現(xiàn)“立法—規(guī)劃許可—計(jì)劃制度—管制規(guī)則”的管理體系。同時(shí)，加快國土空間開發(fā)的管制體系建設(shè)。③土地調(diào)查制度：一方面建立國家直屬的土地調(diào)查機(jī)構(gòu)，建立專職的土地調(diào)查隊(duì)伍，從體制機(jī)制、人、財(cái)、物等保證土地調(diào)查的正常開展，提高國家把握土地資源和利用狀況的快速性、全面性和準(zhǔn)確性。同時(shí)，適應(yīng)數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體資源管理觀念轉(zhuǎn)變，開展土地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)綜合監(jiān)測與調(diào)查，建立產(chǎn)業(yè)用地和生態(tài)用地調(diào)查統(tǒng)計(jì)制度。

（3）進(jìn)一步發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。①征地制度：一方面逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場實(shí)現(xiàn)市場主體的平等地位。同時(shí)，縮小征地范圍，合理控制征地規(guī)模，推進(jìn)經(jīng)營性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，完善征地補(bǔ)償和安置；完善征地程序，健全征地補(bǔ)償爭議救濟(jì)程序。②審批制度：一方面除國家關(guān)乎國際民生、經(jīng)濟(jì)安全、軍事安全等重大建設(shè)項(xiàng)目由國家審批，逐漸以規(guī)劃許可制度代替審批制度。同時(shí)，調(diào)整各級(jí)政府用地審批權(quán)限，減少省級(jí)以上政府土地審批職能，強(qiáng)化宏觀調(diào)控、規(guī)劃管制和綜合監(jiān)管職能；具體審查事項(xiàng)下放到地方，提高整體審批效率。③土地有償使用制度：一方面結(jié)合財(cái)稅改革，開征房產(chǎn)稅、土地閑置稅。建立和完善有利于土地集約利用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，防止土地投機(jī)的土地交易稅費(fèi)制度。同時(shí)，縮小劃撥用地范圍，規(guī)范劃撥建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓行為；探索基礎(chǔ)設(shè)施、公益用地的有償使用。

（4）完善土地法制，提高權(quán)利保障、市場運(yùn)行、執(zhí)法監(jiān)察的法律保障。一方面通過法律法規(guī)制定，保護(hù)不同權(quán)利主體，構(gòu)建平等交易制度等。同時(shí)，提升征地制度改革、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革的法律空間。

（

）：

［1］ 黃小虎.新時(shí)期中國土地管理研究［M］.北京：當(dāng)代中國出版社，2006.

［2］ 黃小虎.中國土地使用制度改革的成功經(jīng)驗(yàn)、存在問題與未來趨勢(shì)［J］.國土資源情報(bào)，2010，（5）：36-39.

［3］ 鄭振源.鄭振源土地利用文集［M］.北京：中國大地出版社，2007.

［4］ 甘藏春，崔巖，張婉麗.土地管理體制改革勢(shì)在必行——論我國現(xiàn)行土地管理體制的缺陷［J］.中國土地科學(xué)，1998，12（2）：15-18.