完善地方黨委民主決策機制探析*

朱江

（中共黑龍江省委黨校 黑龍江 哈爾濱 150080）

決策是地方黨委領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的重要職責(zé)和基本功能，其質(zhì)量如何直接關(guān)系到地方經(jīng)濟社會發(fā)展和黨的建設(shè)全局。民主決策是發(fā)展黨內(nèi)民主的重要組成部分，是提高黨的決策水平和決策能力的重要抓手，對于提升黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平具有重要意義。黨的十七屆四中全會提出“完善黨內(nèi)民主決策機制”以來，各地積極探索嘗試，在民主決策機制構(gòu)建上取得了一定進展，但是還沒有實現(xiàn)系統(tǒng)化、規(guī)范化，影響地方黨委民主決策的體制性根源還沒有得到有效肅清，在民主形式掩飾下的不民主依然存在，比如決策的主觀性、隨意性和盲目性。這就迫切要求我們必須著眼全局，從地方黨委決策的每個必經(jīng)環(huán)節(jié)出發(fā)，系統(tǒng)構(gòu)建科學(xué)嚴密的民主決策機制，使地方黨委更好地發(fā)揮決策職能。

一、構(gòu)建民主決策多維動議機制

構(gòu)建民主決策機制的第一個環(huán)節(jié)就是確定由誰來提出議題，如果議題的提出都不能實現(xiàn)民主，那么整個決策的民主就更無從談起了?！吨袊伯a(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》規(guī)定“常委會會議的議題由書記確定”，明確了書記有議題的確定權(quán)，但并沒有指明由誰來提出議題建議。根據(jù)筆者考察，各地的具體做法并不整齊劃一，但比較普遍的動議來源主要有兩個方面：一是來源于書記，即書記依據(jù)自己對本地情況的深入研究和思考，提出認為有必要交常委會討論決策的議題；二是來源于常委，即常委圍繞本戰(zhàn)線工作，向書記提出認為有必要交常委會討論決策的議題，并最終由書記確定。這一做法被劉瑜女士描述為，“一個‘問題’在眾多問題中脫穎而出，上升為一個‘議題’，背后往往有一個政治過程。在中國，這個過程常常依靠政治家的‘慧眼’作隨機性選擇?！保?］在地方黨委決策運行中，由于書記所處的實際地位，黨委決策的動議很大程度上取決于書記的意愿，這自然不能充分反應(yīng)民主決策的要求。所以，必須在決策議題提出的初始環(huán)節(jié)就引入民主機制，擴大決策動議的民主性。對此，應(yīng)建立多維動議機制。

（一）健全常委會委員動議制度

黨的決策程序要同黨的領(lǐng)導(dǎo)體制相一致才能具有可行性和可操作性。我們黨是按照民主集中制的原則組織起來的，不同于行政機關(guān)所實行的首長負責(zé)制，黨的各級地方委員會實行集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負責(zé)相結(jié)合的制度，決策程序的設(shè)置必須要與黨的領(lǐng)導(dǎo)體制相契合。地方黨委常委會處于地方黨的領(lǐng)導(dǎo)和決策的核心，進行大量經(jīng)常性的決策。地方黨委實行常委分工負責(zé)制以來，常委成為常委會領(lǐng)導(dǎo)與決策責(zé)無旁貸的主體，必須進一步明確常委對常委會決策的動議權(quán)?？梢越⑾鄳?yīng)制度和平臺，例如常委可依據(jù)對本戰(zhàn)線內(nèi)情況的研究與思考，將決策動議提交黨委辦公廳（室），由其定期將各方?jīng)Q策動議匯總交書記確定或交常委會討論確定。以此來保障常委動議的民主權(quán)利，提升常委會決策動議的民主性，從機制上防止經(jīng)常出現(xiàn)的動議來自書記、動議圍繞書記的現(xiàn)象，彌補動議的單一化和隨意化導(dǎo)致重大機遇的喪失。

（二）完善黨代表、全委會委員動議制度

黨章規(guī)定，“黨的地方各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，是黨的地方各級代表大會和它們所產(chǎn)生的委員會”，［2］承擔著對重大問題的決策，同樣也遵循集體決策的原則。所以為進一步擴大和保障決策民主，將集體決策落到實處，應(yīng)改變以往黨代會、全委會決策動議只限于常委會提出的方式，賦予黨代表、全委會委員以相應(yīng)的決策動議權(quán)。如規(guī)定黨代表在黨代會召開前可以聯(lián)名向大會主席團提出動議，全委會委員可以向常委會提出全委會動議，由大會主席團、常委會分別進行審議，最終確定提交議題。為保障全委會委員對地方重大問題決策的參與權(quán)和建議權(quán)，應(yīng)探索全委會委員通過一定的方式提出常委會動議建議，從而集中各方面的聰明才智，體現(xiàn)常委會決策的民主性。

（三）推行開放式動議制度

為了更好地發(fā)揚黨內(nèi)民主，更好地了解各條戰(zhàn)線的情況和呼聲，更好地發(fā)揮地方黨委“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的作用，可以推行開放式動議制度。一是同級不同組織動議，即人大、政府、政協(xié)三個黨組可以向常委會提出認為有重大決策需要的動議；二是下屬部門動議，即黨委、人大、政府、政協(xié)、群團組織等的所屬單位、部門，可以在本系統(tǒng)負責(zé)人同意的前提下向常委會提出認為有重大決策需要的動議；三是黨員群眾動議，即黨員群眾可以就本地區(qū)內(nèi)重大事項和問題向常委會提出認為有重大決策需要的動議。最后，由黨委辦公廳（室）匯總篩選，向書記及常委會提出符合常委會決策要求的動議建議，并由書記及常委會確定議題。開放式動議可以最大限度地調(diào)動各方面為本地區(qū)發(fā)展出謀劃策的積極性，為地方黨委決策增添民主、活力。

二、構(gòu)建民主決策調(diào)查研究機制

決策動議的來源是否科學(xué)、是否有價值、是否能反應(yīng)客觀實際的要求，主要依據(jù)于掌握的材料是否充分。調(diào)查研究就是一直以來我黨決策準備階段最主要的工作方法。毛澤東在建黨初期就提出了“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”的著名論斷，我黨也是依靠調(diào)查研究深刻把握中國國情，做出符合實際和規(guī)律的決策，一步步地走向勝利。進入新時期以來，社會歷史背景發(fā)生了很大的變化，我黨原本行之有效的一些手段和方法逐漸不能適應(yīng)新的情況和要求，老式的調(diào)查研究效力有了很大減弱和變形，必須依據(jù)新的實際和要求對其進行改革創(chuàng)新。民主決策與調(diào)查研究互為充分必要條件，沒有以調(diào)查研究為基礎(chǔ)的決策動議，必然是脫離實際的，極容易導(dǎo)致決策的失誤和失敗，哪怕形式再民主也沒有積極意義；而不以民主為導(dǎo)向的決策，即使調(diào)查研究再充分也只是一家之言、先入為主的，更使決策提議者掌握最充足的信息和資料，對其他決策者造成天然的強勢，所作出的決策只能是壓抑民主的決策。因此，必須按照民主決策的要求，依據(jù)實際科學(xué)構(gòu)建調(diào)查研究機制，為常委會民主決策提供堅實基礎(chǔ)。

（一）實行多方參與的專題調(diào)研機制

在工作中，黨委辦公室和政策研究室一般負責(zé)常委會的調(diào)研工作，黨委和政府各部門也有其專門調(diào)研力量，經(jīng)常出現(xiàn)各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象，不利于調(diào)研資源的整合，也影響調(diào)研成果的代表性。所以，要形成既有層次，又多方通力合作的專題調(diào)研機制。一是要圍繞常委會重大決策任務(wù)形成調(diào)研專題。在常委會確定調(diào)研專題內(nèi)容、方式、組織領(lǐng)導(dǎo)等提出指導(dǎo)性意見后，由專門機關(guān)牽頭，相關(guān)單位參與，多領(lǐng)域結(jié)合，組織力量認真制定專題調(diào)研的實施方案，以達成共識、明確任務(wù)。二是要廣泛邀請相關(guān)力量參與調(diào)研隊伍。積極調(diào)動社會調(diào)研力量，可以吸納高校及研究機構(gòu)的專家學(xué)者，通過與專門研究機構(gòu)的結(jié)合，做到各有側(cè)重，協(xié)調(diào)聯(lián)動，以形成具備理論性、實踐性和可操作性特點的調(diào)研成果。三是采取外部參與方式。為了防止一方調(diào)研可能出現(xiàn)的片面和偏差，盡可能地全面掌握情況，可以在以調(diào)研隊伍為主的條件下，邀請或委托其他調(diào)研隊伍進行互相獨立和平行的調(diào)研，從而形成對比和優(yōu)勢互補，擴大調(diào)研的廣度和深度。

（二）創(chuàng)新提升質(zhì)量的良性調(diào)研機制

多方參與的調(diào)研機制借用民主的理念規(guī)避了調(diào)研的單一性和主觀性，但要全面提升調(diào)研的質(zhì)量，為常委會決策提供依據(jù)和基礎(chǔ)還要依靠科學(xué)和制度來保障。對此，一是要完善調(diào)研的領(lǐng)導(dǎo)機制。上級領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督和督促是提升調(diào)研質(zhì)量最有力的內(nèi)在動力。在確定全年的專題調(diào)研課題后，常委會相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要隨時了解調(diào)研進展情況，加強督促檢查。另外，分管調(diào)研工作的主要領(lǐng)導(dǎo)要從召開調(diào)研協(xié)調(diào)會、研究提出具體實施方案，到聽取匯報、實地調(diào)查、座談?wù)撟C、修改調(diào)研報告等各個環(huán)節(jié)全程參與。二是強化調(diào)研工作目標管理與獎懲激勵機制的落實。要重視調(diào)研工作，重視對調(diào)研干部關(guān)懷，把調(diào)研崗位作為培養(yǎng)、鍛煉干部的舞臺和出成果、出人才的平臺，將調(diào)研績效作為評先評優(yōu)、推薦后備干部等工作的重要標準。三是要積極探索實效方式。有些地方的調(diào)研停留在聽匯報和走馬觀花式的考察上，調(diào)查地點往往被下級“安排”好，很難聽到真話、看到真相，直接影響了調(diào)研的質(zhì)量。要推行以調(diào)查方為主導(dǎo)的開放式調(diào)研，探索實效方式，如暗訪私訪等，以求獲得真實情況，掌握第一手材料。

三、構(gòu)建民主決策科學(xué)論證機制

首先必須理清在決策中民主與科學(xué)的關(guān)系。民主是一種價值追求，科學(xué)是對事物的客觀反映。民主和科學(xué)本質(zhì)上都是為了決策的正確性，但是，民主并不必然導(dǎo)致科學(xué)。民主是對各種意見和看法的吸納，但最后還是要通過少數(shù)服從多數(shù)的形式來表現(xiàn)出來，而多數(shù)人的意見并不一定就是正確的，正如毛澤東所說，“真理往往掌握在少數(shù)人手里”。所以，有必要通過科學(xué)的手段防止決策的失誤和盲目，保障其正確性，達到民主決策的目的。

（一）建立專家論證制度

在地方黨委常委會決策中，涉及大量經(jīng)濟、社會中專項領(lǐng)域的決策。由于職業(yè)和思考層面不同，領(lǐng)導(dǎo)者更側(cè)重的是其綜合性的部分，而對于其中的技術(shù)性較強、專業(yè)性較強的部分很難迅速把握。所以，應(yīng)當組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、學(xué)者組成論證團隊，在調(diào)查研究材料的基礎(chǔ)上，對擬決策事項進行科學(xué)論證。要對多種可供選擇的決策方案進行鑒別評估，提出專業(yè)建議，并將最終的評估意見作為決策的重要依據(jù)。要形成沒有專家論證意見，決策不能上常委會的制度。有條件的地方，還可以嘗試招標專家論證，即由常委會提出決策議題，在有關(guān)范圍內(nèi)進行招標論證，專家中標后所提出決策意見，最終納入決策內(nèi)容的，要給予專家以一定的價值補償。

（二）實行風(fēng)險評估制度

由于決策是對事件未來的把握和能動反應(yīng)，很難做到恰如其分、完美無缺?？疾鞖v史，很多地方都出現(xiàn)過決策失誤和決策失敗，常常帶給地方難以估量和彌補的損失。這不是說這些決策的出發(fā)點就是錯的，而是未來千變?nèi)f化，沒有充分的考量，就可能會出現(xiàn)錯誤。所以，必須在決策前就充分了解失誤風(fēng)險，從而防范、消除消極因素，將失誤風(fēng)險降到最低。常委會的決策事關(guān)地方經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題，不能不小心謹慎，為了盡可能地科學(xué)決策，可以實行決策風(fēng)險評估制度。這里的風(fēng)險評估借用的是管理學(xué)概念，主要是指在決策前，組織專業(yè)人員將該決策會給地方經(jīng)濟社會發(fā)展各個方面造成影響和損失的可能性進行量化評估，其結(jié)果作為常委會決策的重要參考。這樣，常委領(lǐng)導(dǎo)班子就可以以此全面衡量決策利弊，分析利害得失，并對可能出現(xiàn)的風(fēng)險做好充足準備，從而做出代價最小、效益最大的決策。

（三）引入決策聽證制度

科學(xué)論證的一個重要方面就是論證決策是否能夠推行下去。一個決策即使再科學(xué)、再正確，如果推行不下去或者推行下去帶來相反的效果，仍然是決策的失敗。引入決策聽證制度，就是為了避免領(lǐng)導(dǎo)者脫離群眾、關(guān)起門來做決策。長期以來，我們總是過度依靠精英治理，以為只有領(lǐng)導(dǎo)者掌握的信息是全面的，再經(jīng)過按部就班的體制內(nèi)調(diào)研論證之后就認為是正確的，是可以代表人民群眾利益和呼聲的，卻恰恰缺少直接向人民群眾問計和傾聽的手段。這不可避免地帶來某些決策由于沒有充分反映人民群眾的意愿而導(dǎo)致失誤，甚至出現(xiàn)決策的出發(fā)點是好的卻由于人民群眾的不理解不擁護而推行不下去。這不能不引起我們的反思。所以，對于涉及廣大群眾利益的重大事項的決策，都必須按照規(guī)定舉行聽證，對聽證會上的意見要認真梳理、分析、對照完善決策方案，或采取小范圍試點的辦法，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，修改優(yōu)化決策方案，檢驗決策方案的科學(xué)性可行性。

四、構(gòu)建民主決策議事表決機制

會議討論并進行表決是地方黨委決策的核心環(huán)節(jié)，也是建立民主決策機制的要害所在。從現(xiàn)實情況來看，不論是全委會或是常委會，黨委委員或常委的發(fā)表意見權(quán)和表決權(quán)都最容易受到侵害，會議往往變成了形式，仍然是集體領(lǐng)導(dǎo)外表掩蓋下的少數(shù)人或個人決定。這就談不上決策的民主，從而極容易出現(xiàn)決策的偏差和權(quán)力的濫用。所以，應(yīng)當以保證與會者的意見建議權(quán)和表決權(quán)為重點構(gòu)建民主決策機制。

（一）明確職責(zé)權(quán)限，提升全委會決策地位

按照《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》的規(guī)定，全委會的決策權(quán)是對“涉及全局性的重大問題作出決策”，［3］而常委會的決策權(quán)是對“經(jīng)常工作中的重要問題作出決定”。一些地方在實踐中對于什么是“重大問題”和“重要問題”區(qū)分不是很清楚，全委會的作用很難得到有效發(fā)揮，其重大決策作用體現(xiàn)依然乏力。這就要求，首先，必須盡快明確全委會和常委會的職責(zé)權(quán)限，劃分全委會和常委會決策的具體范圍。同時，在常委會決定重要問題前，應(yīng)當征求相關(guān)全委會成員的意見，充分了解民意。其次，對于常委會分歧較大的“重要問題”，可以移交全委會進行討論表決，擴大民主。再次，建立常委會向全委會定期報告制度，常委會在全委會閉會期間所作決策及其重大工作要向全委會報告，并接受全委會委員的詢問和質(zhì)詢，對于疑議較大的，全委會可以重新表決。

（二）擴大民主因素，健全議事決策規(guī)則

一個民主的議事決策規(guī)則是民主決策的基礎(chǔ)，在常委會議事決策規(guī)則中就嵌入大量的民主因素，則是落實民主取向的最便捷方式。首先，充分征求意見。提交常委會集體決策的事項，決策前必須做好政策協(xié)調(diào)，征求有關(guān)部門和黨組織的意見。召開常委會時，應(yīng)邀請人大常委會、政協(xié)黨組書記列席會議，并根據(jù)需要確定黨代表、新聞媒體或有關(guān)人員列席會議。其次，常委會討論決定重要事項之前，應(yīng)當進行充分的醞釀。避免臨時動議，醞釀不成熟的議題不得提交常委會會議討論并決策，會前醞釀不得以任何形式代替常委會決策。再次，推行書記末位發(fā)言。以往在常委會討論決策中，常常發(fā)生書記事先發(fā)言、事先定調(diào)的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致其他常委難以或不便再發(fā)表不同意見，使會議民主流于形式。所以，要嚴防討論變成“一言堂”、表態(tài)式的討論，而要讓不同意見先發(fā)表出來，形成民主的討論，讓每個常委都能通過討論形成自己的判斷。

（三）加強監(jiān)督制約，嚴密議事表決機制

加強決策的監(jiān)督制約，是保障民主決策的重要方面，可以將許多可能發(fā)生的不民主和權(quán)力濫用防患于未然。首先，發(fā)揮上級的監(jiān)督制約作用。一級黨委的重大會議決策，上級黨委可以派員參加，全程監(jiān)督并將會議記錄上報備案；上級黨委要監(jiān)督檢查其議事和表決情況，嚴肅處理違規(guī)人員。其次，嚴密表決程序。根據(jù)規(guī)定，表決可根據(jù)討論事項的不同內(nèi)容，分別采取舉手、無記名投票、記名投票或其他方式。但為了嚴肅決策的民主，應(yīng)當盡可能擴大無記名投票，舉手、鼓掌等方式無法量化，而且極不穩(wěn)定，真實效果最差。真正的民主決策應(yīng)當是無記名投票的，嚴格按照少數(shù)服從多數(shù)的原則決定，并進行現(xiàn)場驗票，確保表決真實。再次，進行適度公開。決策的會議紀要送同級不同組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員及有關(guān)部門，經(jīng)過審查對不涉及黨的秘密的決策內(nèi)容要適度公開，接受廣大黨員干部群眾的監(jiān)督。

五、構(gòu)建民主決策糾錯問責(zé)機制

現(xiàn)實中，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部搞重要決策的個人決定，卻得不到遏制；決策失誤和失敗時有發(fā)生，卻得不到改正和追究；部分決策不能反映民意卻大行其道，使民主決策成了一句空話。所以，要使民主決策成為一個完整且嚴密運行的機制，必須構(gòu)建糾錯問責(zé)機制，這是確保決策民主化的關(guān)鍵。

（一）建立決策執(zhí)行追蹤機制

決策執(zhí)行的效果如何、有無被扭曲、有何不足和缺欠，需要建立決策執(zhí)行追蹤機制獲取反饋信息，確保決策主體和廣大黨員群眾及時了解決策落實情況，保障民主知情權(quán)，并掌握對決策的完善和修正的客觀依據(jù)。據(jù)筆者考察，各地積極探索了許多新鮮經(jīng)驗，取得了良好的效果。如福建省許多地方都經(jīng)常性地組織督查組，［4］邀請黨代表、人大代表、政協(xié)委員、新聞媒體的記者等對上級和本級黨委政府的重大決策、重要部署、重點工程等貫徹落實情況，群眾普遍關(guān)心的熱點、難點問題解決情況進行督促跟蹤檢查。要根據(jù)實際建立決策落實評價機制，在決策的執(zhí)行中再一次彰顯民主，在領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)、黨政系統(tǒng)內(nèi)和社會公眾中充分收集決策落實反饋評價，促使決策更好地推進或加以調(diào)整。

（二）建立決策失誤分析制度

任何決策都不可能完美無缺，都有可能失誤。但是，失誤的原因是不同的，可能是正常的失誤，也可能是不正常的失誤。我們要避免的就是由于決策的不民主產(chǎn)生的不正常的失誤，因為，民主決策與不民主決策在執(zhí)行中最大的區(qū)別就是：一個決策如果是以民主的方式產(chǎn)生的，那么在它出現(xiàn)誤差之后，決策集體可以坦然正視并容易通過民主的方式加以糾正；而一個決策如果是以不民主的方式強行通過的，決策主導(dǎo)者沒有承擔責(zé)任的勇氣或恐于權(quán)威的喪失，往往通過更加錯誤的方式加以掩蓋或阻攔糾錯，最終造成更大的損害。所以，在對決策執(zhí)行情況進行追蹤檢查之后，應(yīng)當對決策失誤原因進行深入分析，找到失誤根源。對那些正常失誤要找準原因之后對癥下藥，予以修正；而對那些因為不民主而導(dǎo)致的失誤環(huán)節(jié)要加以嚴密監(jiān)控和完善，為以后的決策做好準備。

（三）建立決策糾錯問責(zé)機制

防止決策失誤、減少失誤損失的最好辦法就是發(fā)現(xiàn)一起糾正一起，發(fā)現(xiàn)一起追究一起，絕不回避。首先，通暢下情上達機制。分管領(lǐng)導(dǎo)和下級機關(guān)在執(zhí)行決策過程中一旦發(fā)現(xiàn)決策失誤，要及時向黨委進行反饋，以便及時糾錯和修正，使決策更加完善。其次，建立追究問責(zé)機制。經(jīng)決策失誤分析之后，確定失誤原因和失誤環(huán)節(jié)。要從制度上界定決策失誤、執(zhí)行失誤與失誤主體之間的對應(yīng)關(guān)系，細化責(zé)任認定；明確決策失誤者所應(yīng)承擔的責(zé)任和處罰標準；明確如何啟動和由誰來實施決策失誤責(zé)任追究制。再次，設(shè)置警示防范機制。對于決策失誤追究問責(zé)典型案例，要匯編成冊，對決策相關(guān)環(huán)節(jié)的負責(zé)人進行警示教育，增強其責(zé)任意識和工作使命。

總之，完善地方黨委民主決策機制，就是要在決策的各個環(huán)節(jié)中建立健全民主機制，堅決防止決策的臨時動議、脫離實際、少數(shù)人或個人主導(dǎo)、失誤且得不到追究等，全面增強決策的民主化，進一步提升地方黨委的決策能力和決策水平。

［1］劉瑜.民主的細節(jié)［M］.上海：三聯(lián)書店出版社，2009.73.

［2］中國共產(chǎn)黨章程［S］.北京：人民出版社，2007.30.

［3］中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）［S］.北京：中國方正出版社，2004.4.

［4］中共福建省委組織部課題組.改革和完善民主決策機制問題的調(diào)查［J］.黨建研究，2006，（3）.