我國(guó)新型工業(yè)化規(guī)劃體系的建構(gòu)研究

孫 虎，喬 標(biāo)

(中國(guó)電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院規(guī)劃所，北京 100846)

建立完備的規(guī)劃體系是中央各職能部門行使職能權(quán)利，加強(qiáng)對(duì)某種經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)引導(dǎo)、管控的必要條件，是充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控職能的根本要求。目前國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、城鄉(xiāng)建設(shè)部等國(guó)務(wù)院職能部門，已經(jīng)初步建立了基于自身業(yè)務(wù)的規(guī)劃體系。然我國(guó)新型工業(yè)化道路提出并實(shí)施以來，雖規(guī)劃體系建設(shè)日漸完善，但距離全面引導(dǎo)新型工業(yè)化建設(shè)工作還有較大的差距。為進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)工作，當(dāng)前急需構(gòu)建針對(duì)實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化道路的規(guī)劃體系。

本文將首先介紹我國(guó)新型工業(yè)化規(guī)劃體系的現(xiàn)狀和問題，接下來根據(jù)我國(guó)整個(gè)規(guī)劃體系的特點(diǎn)及演變規(guī)律等，探討我國(guó)新型工業(yè)化規(guī)劃體系未來的定位。文章第三部分將探討構(gòu)建及完善新型工業(yè)化規(guī)劃體系的措施。

一、我國(guó)新型工業(yè)化規(guī)劃體系現(xiàn)狀及存在的問題

(一)新型工業(yè)化規(guī)劃體系現(xiàn)狀

圖1 當(dāng)前新型工業(yè)化規(guī)劃所含類別

自黨的十六大提出新型工業(yè)化的概念以來，新型工業(yè)化的定義就很多，爭(zhēng)論也很多，主要是因?yàn)橛械膶W(xué)者將實(shí)現(xiàn)途徑當(dāng)作新型工業(yè)化，有的學(xué)者將實(shí)現(xiàn)后的結(jié)果當(dāng)作新型工業(yè)化，還有的學(xué)者把實(shí)現(xiàn)途徑和實(shí)現(xiàn)結(jié)果混合起來當(dāng)作新型工業(yè)化。從途徑來看，信息化帶動(dòng)工業(yè)化、知識(shí)與技術(shù)廣泛應(yīng)用到工業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)中，是實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化的重要方式［1－2］;從結(jié)果來看，工業(yè)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)由價(jià)值鏈低端向價(jià)值鏈高端躍遷，從資源依賴性向知識(shí)技術(shù)依賴性轉(zhuǎn)變［3］，從生態(tài)環(huán)境危害型向友好型轉(zhuǎn)變，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可持續(xù)向可持續(xù)轉(zhuǎn)變等［4］，被當(dāng)作新型工業(yè)化的重要目標(biāo)。

目前我國(guó)與新型工業(yè)化相關(guān)的規(guī)劃主要由工信部組織編制，編制內(nèi)容和體系大致與工信部的重點(diǎn)工作相適應(yīng)。當(dāng)前工信部所有的主要工作均是圍繞著工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)來展開，在不久前新發(fā)布的《工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)規(guī)劃》(2011－2015)中指出，所謂轉(zhuǎn)型就是要通過轉(zhuǎn)變工業(yè)發(fā)展方式，加快實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)工業(yè)向新型工業(yè)化道路轉(zhuǎn)變;所謂升級(jí)就是要通過全面優(yōu)化技術(shù)結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、布局結(jié)構(gòu)和行業(yè)結(jié)構(gòu)等，促進(jìn)工業(yè)結(jié)構(gòu)全面提升。根據(jù)以上定義可以看出，目前工信部組織編制的規(guī)劃本質(zhì)上是屬于新型工業(yè)化規(guī)劃。鑒于以上規(guī)劃內(nèi)涵，工信部的重點(diǎn)工作中有以下三塊最為核心，一是新型工業(yè)化示范基地工作，截止到2011年全國(guó)共有185 家工業(yè)園區(qū)成為國(guó)家級(jí)示范基地，基地工業(yè)增加值比重約占規(guī)模以上工業(yè)的1/6。二是技改工作，主要是按照新型工業(yè)化目標(biāo)要求，淘汰落后，改造傳統(tǒng)工業(yè)。三是促進(jìn)工業(yè)深入融合發(fā)展工作，如信息化與工業(yè)化深入融合發(fā)展，軍民深入融合發(fā)展、三網(wǎng)融合發(fā)展等。

根據(jù)以上重點(diǎn)工作和目標(biāo)，目前我國(guó)工業(yè)和信息化領(lǐng)域內(nèi)的規(guī)劃主要由4 部分組成。一是總體規(guī)劃，即《工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)規(guī)劃》，主要提出工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的總體目標(biāo)、思路、重點(diǎn)任務(wù)、重點(diǎn)領(lǐng)域和發(fā)展導(dǎo)向，它是指導(dǎo)其他規(guī)劃的主要依據(jù)。二是專題規(guī)劃，目前共有19 項(xiàng)專題規(guī)劃，主要是對(duì)工業(yè)和信息化領(lǐng)域內(nèi)的核心問題而設(shè)置的規(guī)劃，如《“十二五”產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新規(guī)劃》等。三是行業(yè)規(guī)劃，目前共有17 項(xiàng)行業(yè)規(guī)劃，如《鋼鐵工業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》等。四是區(qū)域規(guī)劃，目前共有兩項(xiàng)規(guī)劃，包括《關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)先進(jìn)制造業(yè)基地發(fā)展規(guī)劃》以及《福建海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)先進(jìn)制造業(yè)規(guī)劃》等。

(二)規(guī)劃體系存在的問題

相對(duì)于國(guó)內(nèi)其他規(guī)劃，新型工業(yè)化領(lǐng)域的規(guī)劃主要存在以下三個(gè)問題，一是缺少法律保障，二是規(guī)劃評(píng)估有待完善，三是規(guī)劃缺少對(duì)其他重要民生問題的關(guān)注。

1.缺少法律保障 對(duì)于任何一個(gè)現(xiàn)代規(guī)劃體系來說，規(guī)劃法都是規(guī)劃體系建立的核心。在國(guó)外，法律體系是確保規(guī)劃編制以及實(shí)施的根本，如法國(guó)、日本的國(guó)土規(guī)劃等，都有法律保障。如果沒有法律體系作為保障，規(guī)劃也只能“墻上掛掛、紙上畫畫”。當(dāng)前我國(guó)規(guī)劃打架的原因并不是所立的法律太多，恰恰相反而是所立的法律不夠，由于法律中沒有規(guī)定各種規(guī)劃的主從關(guān)系，沒有強(qiáng)調(diào)各規(guī)劃編制單位應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，進(jìn)而造成了規(guī)劃種類多、數(shù)量多、重疊多。從目前國(guó)內(nèi)較成熟的規(guī)劃體系來看，城市規(guī)劃有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(1990年)這一主干法作為保障，并有十幾項(xiàng)從屬法、專項(xiàng)法作為配套，因此城市規(guī)劃工作基本實(shí)現(xiàn)了有法可依。從土地規(guī)劃來看，雖然其沒有專門的規(guī)劃法予以支持，但是在《中華人民共和國(guó)土地管理法》當(dāng)中，明確要求各級(jí)人民政府要組織編寫土地規(guī)劃，因此在一定程度上也確保了土地規(guī)劃的合法性;對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃來說，更是有《中華人民共和國(guó)憲法》作為保障，在該法的第89 條明確規(guī)定:縣級(jí)以上政府應(yīng)編制和執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和國(guó)家預(yù)算。反觀工信部的規(guī)劃體系，目前還缺乏相應(yīng)的法律支撐，而規(guī)劃法的缺失，使得部門在行使落實(shí)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)規(guī)劃的過程中，會(huì)受到種種限制。

2.規(guī)劃評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制有待完善 在國(guó)土規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，由于近年來上述規(guī)劃均拓展了自身的區(qū)域規(guī)劃業(yè)務(wù)，因此從一定意義上降低了對(duì)規(guī)劃的評(píng)估難度及監(jiān)督難度。對(duì)于土地利用的評(píng)估與監(jiān)控來說，由于可以借助衛(wèi)星遙感的幫助，因此監(jiān)控與評(píng)估變得相對(duì)容易;對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃來說，由于該項(xiàng)規(guī)劃與每個(gè)人的利益都有切身聯(lián)系，因此城建中的違法、違規(guī)現(xiàn)象也相對(duì)容易發(fā)現(xiàn)。反觀工業(yè)和信息化領(lǐng)域內(nèi)的新型工業(yè)化規(guī)劃，事實(shí)上很難做出準(zhǔn)確的評(píng)估和監(jiān)測(cè)。近年來一些學(xué)者在該領(lǐng)域做過一些嘗試，但大都是通過建立指標(biāo)體系的方法，對(duì)一個(gè)地區(qū)的新型工業(yè)化水平等進(jìn)行評(píng)估［5－7］。建立指標(biāo)體系最大的弊端在于，指標(biāo)的選取具有一定的隨意性，因此評(píng)判結(jié)果很難說得上客觀。一旦沒有客觀的規(guī)劃評(píng)估和監(jiān)督，規(guī)劃的分期落實(shí)、修編等就沒有了根據(jù)，也很難安排其他政策措施。

3.規(guī)劃缺少對(duì)其他重要民生問題的關(guān)注 工業(yè)的問題并不是簡(jiǎn)單的自身發(fā)展問題，工業(yè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)生活密切相關(guān)。工業(yè)是一個(gè)國(guó)家科技水平的直觀表現(xiàn)，是城市化最直接的推動(dòng)力量，是當(dāng)前生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的主戰(zhàn)場(chǎng)，是國(guó)防實(shí)力的綜合體現(xiàn)。當(dāng)前我國(guó)正處在城市化的高速發(fā)展階段，同時(shí)也是各種矛盾集中爆發(fā)的階段。一些民生問題，如大城市病問題、房?jī)r(jià)過高問題等，不但需要城建部門管理，同樣也需要工業(yè)規(guī)劃提供支持。特別是在工業(yè)布局上，當(dāng)前我國(guó)東部工業(yè)正在加快向中西部轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)工業(yè)轉(zhuǎn)移的過程要與城市建設(shè)的過程結(jié)合起來，如此，才能達(dá)到提高工業(yè)盈利能力、提高城市化水平，分流人口、抑制房?jī)r(jià)的目的。

二、對(duì)未來我國(guó)新型工業(yè)化規(guī)劃體系的定位

從在我國(guó)整個(gè)規(guī)劃體系當(dāng)中的未來地位來看，新型工業(yè)化規(guī)劃體系應(yīng)是我國(guó)重要的專業(yè)規(guī)劃;從工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)來看，新型工業(yè)化規(guī)劃體系應(yīng)是引導(dǎo)各類投資的發(fā)展規(guī)劃;從關(guān)注民生角度來看，新型工業(yè)化規(guī)劃應(yīng)是促進(jìn)和諧建設(shè)的多目標(biāo)規(guī)劃。

(一)是我國(guó)重要的專業(yè)規(guī)劃

為了弄清楚新型工業(yè)化規(guī)劃在我國(guó)整個(gè)規(guī)劃體系中的定位，需要簡(jiǎn)單介紹一下我國(guó)的整體規(guī)劃體系。我國(guó)國(guó)內(nèi)的規(guī)劃體系有三部分構(gòu)成，一是總體規(guī)劃，當(dāng)前主要是指國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。該規(guī)劃主要有五年計(jì)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和部門規(guī)劃構(gòu)成。其中五年計(jì)劃在我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中分量最重。截止到現(xiàn)在我國(guó)共實(shí)施了12 個(gè)五年計(jì)劃規(guī)劃。在改革開放以前的1953－1978年，五年計(jì)劃的主要目的是建立完備的國(guó)民工業(yè)體系;1978－1984年，主要是撥亂反正，進(jìn)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整;1984－1997年，主要是實(shí)現(xiàn)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌;1997 至今，主要是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和分配方式轉(zhuǎn)型。

我國(guó)規(guī)劃體系的第二個(gè)組成部分由區(qū)域規(guī)劃所構(gòu)成。目前主要有三個(gè)部門在從事區(qū)域規(guī)劃。一是國(guó)家發(fā)改委，目前其組織編制了區(qū)域規(guī)劃和主體功能區(qū)劃。其中區(qū)域規(guī)劃的典型代表如《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》和《京津冀地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》等;城鄉(xiāng)建設(shè)部也有自己的區(qū)域規(guī)劃，由于歷史上國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中的區(qū)域規(guī)劃編制長(zhǎng)期缺位，城鄉(xiāng)建設(shè)部迫于城市規(guī)劃編制需要，一直在從事城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制，而城鎮(zhèn)體系規(guī)劃幾乎涵蓋了區(qū)域規(guī)劃的大部分內(nèi)容。此外，隨著我國(guó)都市區(qū)、城鎮(zhèn)帶、城市群的出現(xiàn)，城鄉(xiāng)建設(shè)部還從事了另外一個(gè)區(qū)域規(guī)劃的編制，即城市群規(guī)劃;編制區(qū)域規(guī)劃的第三個(gè)部門是國(guó)土資源部。國(guó)土資源部在原有土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，于近兩年開始研究編制涵蓋更加廣泛的國(guó)土規(guī)劃。

圖2 我國(guó)規(guī)劃體系的構(gòu)成

我國(guó)規(guī)劃體系的第三個(gè)組成部分是各種專業(yè)規(guī)劃。由于社會(huì)分工日趨細(xì)化，國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行日益復(fù)雜，因此國(guó)內(nèi)的專業(yè)規(guī)劃涵蓋的范圍也日益廣泛，主要包括城市規(guī)劃、土地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、交通規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等等。

根據(jù)以上對(duì)我國(guó)整體規(guī)劃體系的介紹，可以發(fā)現(xiàn)工業(yè)和信息化領(lǐng)域的規(guī)劃在我國(guó)整個(gè)規(guī)劃體系當(dāng)中應(yīng)屬于專業(yè)規(guī)劃。一方面工業(yè)和信息化領(lǐng)域的新型工業(yè)化規(guī)劃沒有涉及到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的所有行業(yè)，另一方面，在空間管制能力上也具有非常大的局限性。工信部現(xiàn)在的規(guī)劃體系更多的是發(fā)展規(guī)劃，而不是空間規(guī)劃。由于以上兩個(gè)原因，決定了工業(yè)和信息化領(lǐng)域的規(guī)劃當(dāng)屬于專業(yè)性規(guī)劃，原則上屬于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的下位規(guī)劃。

(二)是引導(dǎo)投資并確立企業(yè)投資主體地位的發(fā)展規(guī)劃

目前我國(guó)的新型工業(yè)化規(guī)劃體系在引導(dǎo)政府和社會(huì)投資方面具有重大作用。這種作用有好的方面，也有消極的方面。從我國(guó)的財(cái)稅及投資體制中可以清晰地看出:我國(guó)在1994年實(shí)施了分稅改革，中央財(cái)稅所占比例下降的趨勢(shì)得到了遏制，占整個(gè)稅收的比重也穩(wěn)定在了50%－60%。中央財(cái)稅比重的上升客觀上提高了中央對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管控能力;從投資體制改革來看，雖然2004年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于投資體制改革的決定》，確立了企業(yè)的投資主體地位，強(qiáng)調(diào)政府要減少對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的直接干預(yù)。但客觀上說，政府投資依然是國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要手段。當(dāng)前中央政府對(duì)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投資拉動(dòng)作用非常明顯，特別是對(duì)一些新興產(chǎn)業(yè)來說，申請(qǐng)中央的投資支持，實(shí)現(xiàn)新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，并在全國(guó)形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，是多年來地方企業(yè)和政府一直熱衷的行為。然而問題的關(guān)鍵在于，這種投資模式會(huì)帶來資源和資金的浪費(fèi)。因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱使得每個(gè)地方都有機(jī)會(huì)申請(qǐng)到重要投資支持，這也是近年來我國(guó)光伏、風(fēng)能、LED 等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的根本原因。

未來相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)工業(yè)“趕超發(fā)展”的格調(diào)依然不會(huì)改變，特別是后金融危機(jī)時(shí)代，世界各國(guó)政府都出臺(tái)政策支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，用以搶占世界產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制高點(diǎn)。在此發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，政府依然應(yīng)支持工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，但支持的方式應(yīng)該有所變化。一是要改變投資支持方式。近幾年來，我國(guó)政府已經(jīng)意識(shí)到了方式改變的重要性，例如在工業(yè)技改的早期，政府多是采取專項(xiàng)資金的方式予以支持，近幾年政府支持工業(yè)技改主要采用貼息的方式，其撬動(dòng)的各種資金量也大大增加。二是要改變投資主體。未來應(yīng)建立以企業(yè)為主體的投資模式，以適應(yīng)新時(shí)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型的要求。與之相對(duì)應(yīng)，我國(guó)的新型工業(yè)化規(guī)劃體系也應(yīng)有所改變，特別是在政府引導(dǎo)和支持的重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)投資上，應(yīng)做重大變革，建議編制實(shí)施規(guī)劃，就實(shí)施主體、方案、國(guó)家財(cái)政支持的方式和方法等作相應(yīng)適當(dāng)安排。

(三)是促進(jìn)和諧建設(shè)的多目標(biāo)規(guī)劃

當(dāng)前我國(guó)所有規(guī)劃的目標(biāo)價(jià)值取向正在悄然發(fā)生變化。新馬克主義城市理論認(rèn)為:資本要經(jīng)過三次循環(huán)才能實(shí)現(xiàn)增值的目的。第一次循環(huán)在實(shí)業(yè)(如工業(yè))中循環(huán)，第二次在城市建設(shè)、房地產(chǎn)中循環(huán)，第三次在社保領(lǐng)域循環(huán)［8］。截止到1997年亞洲金融危機(jī)，我國(guó)資本在第一次循環(huán)中出現(xiàn)了第一次過剩，為了消除金融危機(jī)的影響，一方面開始提倡生產(chǎn)轉(zhuǎn)型，走新型工業(yè)化道路正是此時(shí)提出的;另一方面，我國(guó)資本開始進(jìn)入房地產(chǎn)領(lǐng)域，即開始資本的第二次循環(huán)。也正是這個(gè)時(shí)候許多部門的規(guī)劃開始關(guān)注空間規(guī)劃，因?yàn)橥恋啬軒碣Y本增值;一直到2008年，世界金融危機(jī)帶來了我國(guó)工業(yè)的全面過剩，同時(shí)房地產(chǎn)出現(xiàn)了大量泡沫;資本被迫需要進(jìn)行第三次循環(huán)，即需要進(jìn)入民生領(lǐng)域，此時(shí)我國(guó)各類規(guī)劃的目標(biāo)應(yīng)包括兩點(diǎn):一是繼續(xù)深入轉(zhuǎn)型，工信部為此編制了《工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)規(guī)劃》，二是要關(guān)注民生與環(huán)境，該內(nèi)容在當(dāng)前“十二五”規(guī)劃中得到了充分體現(xiàn)。鑒于以上事實(shí)，認(rèn)為未來新型工業(yè)化規(guī)劃還應(yīng)關(guān)注以下領(lǐng)域:

新型工業(yè)化規(guī)劃應(yīng)促進(jìn)人地和諧。人口、資源、環(huán)境的和諧發(fā)展，是我國(guó)國(guó)內(nèi)各種規(guī)劃體系都在追尋的目標(biāo)。特別是“十一五”規(guī)劃以后，人本主義思想以及可持續(xù)發(fā)展的思想越來越被各種規(guī)劃所重視。各種規(guī)劃逐漸認(rèn)識(shí)到實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧，成為各種規(guī)劃的重要組成內(nèi)容。相對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)代，當(dāng)前的規(guī)劃目標(biāo)明顯變得越來越多元化。新型工業(yè)化規(guī)劃雖然是一種專業(yè)規(guī)劃，但并不意味著其規(guī)劃目標(biāo)也應(yīng)是專一的。事實(shí)上多目標(biāo)的規(guī)劃設(shè)定，恰恰反映了新型工業(yè)化本質(zhì)內(nèi)涵，工業(yè)的可持續(xù)性(經(jīng)濟(jì)上可持續(xù)、環(huán)境上可持續(xù)、資源上可持續(xù))是新型工業(yè)化的根本要求。

新型工業(yè)化規(guī)劃應(yīng)促進(jìn)社會(huì)和諧。彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不足，協(xié)調(diào)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而帶來的各種社會(huì)矛盾，是現(xiàn)代規(guī)劃產(chǎn)生的重要原因。自1978年我國(guó)逐漸確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來，政府一直強(qiáng)調(diào)我國(guó)的市場(chǎng)機(jī)制并不完善。從規(guī)劃的角度看，這種不完善主要表現(xiàn)在:當(dāng)人們以資本增值作為核心目標(biāo)時(shí)，一些關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的大問題往往會(huì)集中爆發(fā)出來，而如果沒有政府的精心調(diào)控，這些問題則有可能動(dòng)搖民生根基。例如工業(yè)生產(chǎn)中的食品生產(chǎn)安全問題、礦產(chǎn)開發(fā)中的事故頻發(fā)問題、工業(yè)土地利用中的圈地問題等等，都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系不健全的集中體現(xiàn)。作為對(duì)人類活動(dòng)行為進(jìn)行特定安排的規(guī)劃，包括新型工業(yè)化規(guī)劃，規(guī)避和解決這些問題，是現(xiàn)代規(guī)劃的重要內(nèi)涵和重要功能。否則，如果規(guī)劃只講效率而不講公平，只講速度而不講質(zhì)量，只講開發(fā)而不講和諧，規(guī)劃就不是大眾的規(guī)劃，規(guī)劃的實(shí)施也將缺乏民眾基礎(chǔ)。

三、未來進(jìn)一步完善規(guī)劃體系的措施與建議

(一)加快規(guī)劃立法

實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化對(duì)于一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來說，是一個(gè)經(jīng)久不變的主題。只有不斷的創(chuàng)新，不斷提高工業(yè)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，不斷提升產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，非常有必要建立一個(gè)有關(guān)新型工業(yè)化規(guī)劃的法律。通過制定該法律，可以明確規(guī)劃的適用范圍，可以明確規(guī)劃的基本原則，可以明確新型工業(yè)化規(guī)劃與其他部門的規(guī)劃之間的銜接關(guān)系，可以明確規(guī)劃內(nèi)容，同時(shí)還可以通過對(duì)規(guī)劃編制資質(zhì)的設(shè)定等，規(guī)范行業(yè)內(nèi)的規(guī)劃編制。更重要的是，對(duì)于違反規(guī)劃的行為，可以進(jìn)行強(qiáng)制性管制。以節(jié)能減排為例，當(dāng)通過政策激勵(lì)措施無法取得成效時(shí)，可以通過強(qiáng)制性的管制，迫使其整改。

(二)完善評(píng)估機(jī)制

建立完善的規(guī)劃評(píng)估機(jī)制是工信部深入推進(jìn)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)工作的關(guān)鍵。在現(xiàn)有的我國(guó)投資體制下，如不能建立一個(gè)關(guān)于投資效果的評(píng)估機(jī)制，無論政府支持戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還是工業(yè)技改等，都會(huì)失去投資的依據(jù)。未來，規(guī)劃編制部門要在規(guī)劃實(shí)施前研究并制定一套科學(xué)的評(píng)估體系，在規(guī)劃實(shí)施過程中要適時(shí)組織開展對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況的評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，認(rèn)真分析產(chǎn)生問題的原因，提出有針對(duì)性的對(duì)策建議。從評(píng)估的方法來看，考慮到工信部的工作實(shí)際以及新型工業(yè)化的內(nèi)涵特點(diǎn)，建議主要評(píng)估以下幾項(xiàng)內(nèi)容:一是要考察各地的新型工業(yè)化示范基地建設(shè)，由于基地內(nèi)工業(yè)增加值占全國(guó)工業(yè)的比重較大(占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的1/6)，建設(shè)較為集中，目前國(guó)家級(jí)有185 家，且每年都向工信部匯報(bào)情況，因此只要方法得當(dāng)，監(jiān)管比較可行。二是要評(píng)估技改項(xiàng)目，每年各地都向工信部匯報(bào)技改項(xiàng)目，因此只要完善每個(gè)項(xiàng)目的審查和監(jiān)管機(jī)制，評(píng)估也相對(duì)容易。三是要監(jiān)管工業(yè)環(huán)境治理工作，該項(xiàng)工作可以會(huì)同環(huán)保部等進(jìn)行。四是要跟蹤監(jiān)管兩化融合工作，目前一些地方上的信息化改造項(xiàng)目只是為了上項(xiàng)目而立項(xiàng)，未來應(yīng)加強(qiáng)改造效果評(píng)價(jià)，可以分析改造前后的效益對(duì)比。

(三)加強(qiáng)空間規(guī)劃

事實(shí)上，在西方一些國(guó)家，如日本、法國(guó)等，其區(qū)域規(guī)劃(或者講空間規(guī)劃)是其國(guó)內(nèi)其他規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)劃，其職能類似于我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。例如在日本，其最具影響力的規(guī)劃是國(guó)土規(guī)劃，自1961 以來，日本共編制了6 次國(guó)土規(guī)劃，對(duì)國(guó)家整體發(fā)展起到了有效的引導(dǎo)和控制作用［9］。通過區(qū)域規(guī)劃來統(tǒng)領(lǐng)國(guó)內(nèi)的規(guī)劃具有以下好處:任何經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)最終都要投影到空間上，因此建立空間的準(zhǔn)入制度，就等于控制了人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的數(shù)量和質(zhì)量。反觀發(fā)展規(guī)劃，發(fā)展規(guī)劃只對(duì)發(fā)展的目標(biāo)、方向、內(nèi)容等提出規(guī)劃建議，因此很難對(duì)人類的經(jīng)濟(jì)社會(huì)行為等形成強(qiáng)制性的干預(yù)。正是由于以上原因，近年來國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、城鄉(xiāng)建設(shè)部紛紛加緊制定和完善基于本部門的區(qū)域規(guī)劃。未來工信部可考慮建立以自身業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)的區(qū)域規(guī)劃，其核心是建立空間準(zhǔn)入制度，目的包括以下幾個(gè)方面:一是要支持主體功能區(qū)劃，限制并禁止不合理的空間開發(fā)。二是要引導(dǎo)工業(yè)空間布局。在當(dāng)前工業(yè)產(chǎn)業(yè)從東向西轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵期，引導(dǎo)工業(yè)布局，配合城建部門做好城建工作等，是提高工業(yè)發(fā)展質(zhì)量、遏制大城市病、促進(jìn)中小城市發(fā)展的關(guān)鍵舉措。

(四)提高規(guī)劃的分類指導(dǎo)能力

在中央支持地方的新型工業(yè)化發(fā)展過程中，規(guī)劃應(yīng)提高政策設(shè)計(jì)的針對(duì)性，應(yīng)對(duì)新型產(chǎn)業(yè)進(jìn)行分類指導(dǎo)與投資。從新型工業(yè)化的內(nèi)容來看，一些行業(yè)的發(fā)展即便沒有中央政府的投資，地方企業(yè)也會(huì)自行進(jìn)行投資，這類行業(yè)主要包括生物產(chǎn)業(yè)、新一代信息產(chǎn)業(yè)等;一些領(lǐng)域同樣不需要政府投資，但需要政府管控和稅費(fèi)引導(dǎo)，如節(jié)能減排領(lǐng)域等;還有一些行業(yè)需要政府投資和財(cái)稅支撐，如新能源汽車等，對(duì)于該類型行業(yè)，由于行業(yè)內(nèi)的企業(yè)無法獲得社會(huì)平均收益，因此不但需要政府投資支持生產(chǎn)，更需要政府進(jìn)行消費(fèi)補(bǔ)貼。

(五)加強(qiáng)部際合作

新型工業(yè)化是一個(gè)非常復(fù)雜的過程，并非一個(gè)部門可以完成。例如發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)不但涉及到工業(yè)領(lǐng)域，也涉及到了一些服務(wù)性領(lǐng)域，因此在制定該領(lǐng)域規(guī)劃時(shí)，需要發(fā)改委和工信部等部門通力合作;再例如，當(dāng)前工業(yè)企業(yè)“走出去”已成為工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要途徑，在該領(lǐng)域如需要出臺(tái)專題規(guī)劃，就需要商務(wù)部、工信部等共同研究，并做到各規(guī)劃間協(xié)調(diào)統(tǒng)一。其他領(lǐng)域，如生態(tài)環(huán)境治理等，則需要與環(huán)保部門合作。

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