政府投資項目稽察監(jiān)管方式方法探討

□文/鄭黎明

重大項目稽察監(jiān)管須立足監(jiān)管，強化稽察服務(wù)功能，樹立“對內(nèi)服務(wù)”和“對外服務(wù)”相結(jié)合的稽察工作理念

項目稽察是指政府項目主管部門加強對政府投資重大建設(shè)項目監(jiān)管、確保政府出資建設(shè)項目工程質(zhì)量、資金安全、投資效益的一項重大舉措，通過對政府投資項目的前期審批、招標(biāo)投標(biāo)、項目管理、工程質(zhì)量和進度、資金管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要內(nèi)容進行監(jiān)督檢查，確保工程按期完工，確保國家資金的安全，促進投資效益不斷提高。筆者在總結(jié)浙江省多年來項目稽察監(jiān)管實踐基礎(chǔ)上，就當(dāng)前如何加強對政府投資、政府補助項目稽察監(jiān)管工作提出了思路和做法，與大家一起共同探討。

項目稽察含義的理解和把握

重大項目稽察是一件新興事物。浙江省2002年成立省重大項目稽察特派員辦公室。我們通過對稽察監(jiān)管工作方法的探索實踐，認(rèn)為:重大項目稽察要堅持以科學(xué)發(fā)展觀為主題，堅持“為投資管理服務(wù)、為領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù)、為經(jīng)濟增長服務(wù)”的宗旨，圍繞調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、促發(fā)展這一主線，突出重點、以點帶面，提高稽察工作的針對性、有效性和權(quán)威性，促進全省重大項目建設(shè)管理上新臺階。

項目稽察監(jiān)管工作歸納起來是:政治性強、責(zé)任重大、專業(yè)性精、服務(wù)性強。一直以來，對項目稽察監(jiān)管有兩種工作定位認(rèn)識:一種認(rèn)為重大項目稽察制度是建立和完善政府投資項目監(jiān)管體系的重要內(nèi)容，稽察的基本定位就是查處問題，通過對問題的嚴(yán)肅處理，產(chǎn)生震懾作用；另一種認(rèn)為，項目稽察監(jiān)管工作是發(fā)改部門對政府投資項目的監(jiān)管，是投資項目管理的一部分，服務(wù)是稽察工作的基本定位，強調(diào)稽察監(jiān)管的服務(wù)職能。

通過多年來的稽察監(jiān)管實踐，我們逐步明確自身定位，強調(diào)監(jiān)管與服務(wù)并重，寓監(jiān)管于服務(wù)，融服務(wù)于監(jiān)管，以監(jiān)管職能確保政府投資的安全有效使用，以服務(wù)功能保證政府投資項目順利建設(shè)。重大項目稽察監(jiān)管須立足監(jiān)管，強化稽察服務(wù)功能，建立健全稽察為項目管理服務(wù)的意識。同時要樹立“對內(nèi)服務(wù)”和“對外服務(wù)”相結(jié)合的稽察工作理念?！皩ν夥?wù)”是指發(fā)揮稽察工作深入基層、深入企業(yè)、深入項目、深入現(xiàn)場的特點和稽察工作的全面性、指導(dǎo)性和專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，為項目業(yè)主單位服務(wù)，協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和幫助項目業(yè)主單位解決困難；“對內(nèi)服務(wù)”是稽察工作作為投資項目管理“審批、推進、監(jiān)管”的一個環(huán)節(jié)，要主動加強為各審批部門業(yè)務(wù)處室的服務(wù)，及時了解各業(yè)務(wù)處室的種類檢查需求，適時開展一些行業(yè)性檢查，強化信息反饋溝通，促進審批部門(發(fā)改委)對審批項目后續(xù)實施情況的全面掌握。

項目管理中常見的問題

從近年來浙江重大項目稽察監(jiān)管的情況來看，政府投資項目總體較好，但也存在一些問題，特別是近年來中央檢查組、國家重大項目稽察辦的檢查中發(fā)現(xiàn)了一些項目管理上的問題。

在項目決策階段，容易出現(xiàn)問題:一是決策程序不夠規(guī)范。由于決策沒有一套規(guī)范的決策程序，有些項目投資決策時間倉促，準(zhǔn)備工作不充分，造成決策的合理性、公平性難以體現(xiàn)，在執(zhí)行過程缺乏剛性。二是確定項目的標(biāo)準(zhǔn)性不夠完備。目前來看除了黨政機關(guān)辦公樓等樓堂館所項目有國家統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，其他項目沒有可供執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。決策的自由裁量范圍過大，決策自由度過高，容易造成建造標(biāo)準(zhǔn)過高過低，人為的隨意性。三是科學(xué)決策機制不夠健全。目前政府投資項目前期，有《項目建議書》、《可行性研究報告》、《初步設(shè)計報告》，然而對這些前期研究報告沒有機構(gòu)評價體系，這導(dǎo)致編制可研、初步設(shè)計深度不夠，投入技術(shù)力量不足。四是對項目前期工作重視不夠。個別項目單位注重爭取投資、輕視可研和初步設(shè)計的現(xiàn)象時有發(fā)生?？尚行匝芯繄蟾婢幹撇粔蚓?xì)，有些項目勘測設(shè)計單位急于趕任務(wù)，來不及對現(xiàn)場作深入細(xì)致的調(diào)查工作，匆忙完成設(shè)計圖，造成許多漏項。五是項目投資估算與實際不符。部分政府投資項目申報項目時規(guī)模故意壓低，采取報小建大的方式，目的是爭取項目的審批，審批后再申請調(diào)概、申請補助；而企業(yè)項目往往是報大建小，目的是引起當(dāng)?shù)卣块T的重視，爭取項目審批和國家更多的補助資金。因而政府公共建設(shè)項目容易出現(xiàn)一旦批準(zhǔn)，超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模的現(xiàn)象普遍，個別項目建設(shè)規(guī)模一超再超；而政府補助項目，項目上報的總投資與實際投資出入較大，這樣的例子較為常見。

在項目實施階段，出現(xiàn)的常見問題:一是個別項目資金撥付緩慢，資金缺口較大，嚴(yán)重影響項目進度甚至民工權(quán)益，出現(xiàn)民工糾紛，造成社會矛盾。二是個別項目未完成相關(guān)審批手續(xù)的辦理，就開始工程建設(shè)，先施工、后補辦審批手續(xù)的項目時有發(fā)生。三是項目變更申請滯后，許多項目不在變更前申請批準(zhǔn)，而要等到要工程竣工驗收時才申請變更，這樣的情況主要是在縣(市)公建項目較為常見。四是中標(biāo)價與概算投資差別較大。一方面目前招投標(biāo)實行最低中標(biāo)，個別中標(biāo)價甚至低于概算的70%左右；另一方面是項目建設(shè)變更造成的，有些都是因為前期工作不扎實，造成中標(biāo)價與概算投資差別都較大。

在項目監(jiān)管工作上，存在的主要問題:按照《浙江省重大建設(shè)項目稽察辦法》的規(guī)定，“省重大項目特派員辦公室由省政府委派，負(fù)責(zé)對國家和省出資的重大建設(shè)項目進行稽察監(jiān)管”，但是全省政府投資項目比較多，每個項目的建設(shè)周期又長短不一，人力和時間上不能保證對項目實施經(jīng)常性檢查，沒有建立起發(fā)改委牽頭下各部門配合監(jiān)督的機制；沒有建立真正意義上的政府投資項目管理制度，沒有建立起有效的項目責(zé)任追究體系，發(fā)改、財政、建設(shè)等許多部門都參與項目的管理，這也造成了沒有一個部門承擔(dān)投資主體的全部責(zé)任。同時，項目管理中重視投資計劃、輕視中后期管理；重視總量控制，輕視分項目管理——這都是部分政府投資管理工作中存在的較為普遍現(xiàn)象。

需要把握的主要環(huán)節(jié)

把握稽察環(huán)節(jié)，提高稽察效率。重大項目稽察監(jiān)管必須要注意稽察環(huán)節(jié)，才能提高稽察工作的針對性和有效性。如:針對國家補助的產(chǎn)業(yè)類項目的稽察監(jiān)管:重點是對照資金申請報告、項目批準(zhǔn)文本、實施方案和中央下達(dá)計劃，檢查項目是否嚴(yán)格按照批復(fù)內(nèi)容實施，關(guān)注中央資金的使用管理情況。歸納起來主要體現(xiàn)三個方面:一是有沒有，該項目有沒有按照資金申請報告的建設(shè)內(nèi)容實施；二是對不對，該項目符合不符合國家產(chǎn)業(yè)扶持政策的要求；三是好不好，該項目實施后對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展，以及企業(yè)的發(fā)展前景好不好。針對政府投資公建類項目的稽察監(jiān)管:重點是突出關(guān)注項目“四制”管理制度落實和項目“四控”的到位情況，即項目單位是否有效落實項目法人責(zé)任制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同制，重點是關(guān)注招投標(biāo)和合同的履行情況；項目單位是否妥善做好投資概算和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)控制、進度控制、質(zhì)量控制和安全控制，重點是對投資和建設(shè)內(nèi)容及項目進度進行關(guān)注。

落實資料提供，掌握工作主動。資料提供是稽察監(jiān)管工作必須落實的工作依據(jù)。必須要求項目單位嚴(yán)格按照稽察監(jiān)管的《通知》要求，提供必要的資料。如通過查閱項目建議書及批復(fù)、可研報告及批復(fù)、規(guī)劃、用地審批資料、環(huán)評審批資料、水保審批資料、初步設(shè)計及批復(fù)、開工報告及批復(fù)，了解和掌握項目的文件報批程序，以及報批日期有沒有倒置；通過查閱項目法人和有關(guān)管理機構(gòu)的批文、項目主要負(fù)責(zé)人任命書、相關(guān)人員的資格證書、接受培訓(xùn)的證明證書、項目法人各項規(guī)章制度，了解和掌握項目法人等是否符合要求；通過查閱項目主管部門和地方政府有關(guān)項目建設(shè)的文件、決定和會議紀(jì)要、招投標(biāo)過程的有關(guān)資料，主要了解和掌握項目實施動態(tài)的每個環(huán)節(jié)，以及招投標(biāo)是否符合要求；通過查閱勘察設(shè)計、施工單位、監(jiān)理單位的營業(yè)執(zhí)照和資質(zhì)證書、參建單位與項目相關(guān)的管理人員和工程技術(shù)人員名單、執(zhí)業(yè)資格證明材料、勘察設(shè)計圖紙會審紀(jì)要、技術(shù)交底資料，設(shè)計變更聯(lián)系單和批準(zhǔn)文件，了解和掌握施工單位、監(jiān)管單位是否符合資質(zhì)要求；通過查閱施工組織設(shè)計、項目總的進度計劃和控制目標(biāo)、單項工程進度計劃和月度、季度、年度施工進度報告等工作記錄，了解項目建設(shè)過程中施工、監(jiān)理實施過程中的動態(tài)情況是否符合相關(guān)要求，等等。

規(guī)范匯報提綱，掌控稽察要點。在匯報材料的項目工程概況中，根據(jù)初步設(shè)計批準(zhǔn)的項目名稱、建設(shè)地點、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模和內(nèi)容、投資構(gòu)成、資金來源情況，批準(zhǔn)建設(shè)工期及實際開工時間以及主要技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)，及時了解項目建設(shè)的總體規(guī)模、工期、開工時間、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模等基本情況。在匯報材料的項目前期和建設(shè)準(zhǔn)備情況中，主要了解項目審批過程及執(zhí)行基建程序的情況。在匯報材料的項目管理情況中，主要了解項目法人責(zé)任制或代建制落實情況，項目建設(shè)單位(代建單位)管理體制。在招標(biāo)投標(biāo)制落實情況中，了解招標(biāo)的條件、范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)情況以及招標(biāo)的方式情況。在建設(shè)監(jiān)理制落實情況中，了解監(jiān)理單位人員到位情況，監(jiān)理單位的質(zhì)量、進度和安全控制工作開展情況。在工程進度情況中，了解進度控制總目標(biāo)與階段目標(biāo)制定情況。在工程質(zhì)量情況中，了解質(zhì)量管理體系落實情況。在工程安全管理情況中，了解工程安全管理制度、預(yù)防措施及安全生產(chǎn)實際情況，工程廉政建設(shè)情況。在政策處理情況中，了解政策處理的制度、征地拆遷、移民安置情況。在匯報材料的資金財務(wù)管理和概算控制情況中，了解財務(wù)資金管理，資金和財務(wù)管理制度制定和執(zhí)行情況；投資計劃下達(dá)情況(各拼盤資金分批下達(dá)的時間、金額)，各拼盤資金累計到位情況；累計資金支出情況和完成投資情況，工程款和往來款支付情況；征地拆遷和移民安置費用情況。在概算控制中，了解項目投資控制的方法、措施和工作流程情況，了設(shè)計變更情況、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、工程計量及不可預(yù)見費變更情況。在匯報材料關(guān)于項目建設(shè)管理存在問題與下步工作計劃及措施中，了解項目建設(shè)的主要存在的問題，總結(jié)項目建設(shè)中好的做法和經(jīng)驗，比較項目實施前后的經(jīng)濟效益和社會效益。