構(gòu)建公平和寬松的發(fā)展環(huán)境——中小企業(yè)發(fā)展中的一項(xiàng)政府責(zé)任

□文/魏際剛

(作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部研究員、博士生導(dǎo)師)

大企業(yè)和中小企業(yè)的發(fā)展與一國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相輔相成，大企業(yè)和中小企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著各自的重要作用。由于中小企業(yè)相應(yīng)大企業(yè)有相對(duì)弱勢(shì)，許多發(fā)達(dá)國(guó)家為促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展，通過(guò)立法放寬經(jīng)濟(jì)管制，限制壟斷，允許中小企業(yè)自由進(jìn)入各類產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)。

我國(guó)近些年加快了行政審批制度改革，中小企業(yè)市場(chǎng)進(jìn)入限制有所降低。同時(shí)，加強(qiáng)了對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的法律法規(guī)的制定和完善，在多數(shù)行業(yè)實(shí)現(xiàn)了中小企業(yè)的自由進(jìn)入。但是，中小企業(yè)市場(chǎng)進(jìn)入的一些深層次障礙并未消除。因不公平、不寬松發(fā)展環(huán)境帶來(lái)中小企業(yè)發(fā)展的困難，已深深影響到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)安全和社會(huì)穩(wěn)定。

未來(lái)10年，我國(guó)有可能成為世界第一大經(jīng)濟(jì)體。未來(lái)20年，我國(guó)有可能成為經(jīng)濟(jì)大國(guó)和強(qiáng)國(guó)。能否實(shí)現(xiàn)上述戰(zhàn)略目標(biāo)，除需制定正確的發(fā)展戰(zhàn)略，還需要相應(yīng)的制度保障。其中，為中小企業(yè)發(fā)展構(gòu)建一個(gè)公平和寬松的發(fā)展環(huán)境，既是一項(xiàng)基本的制度安排，也是一項(xiàng)基本的政府責(zé)任。

不同程度的進(jìn)入障礙

(一)工商登記設(shè)限偏高，手續(xù)較為繁瑣

發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)主體登記門檻很低。例如，日本公司注冊(cè)資本為10萬(wàn)日元(合人民幣不到7000元)。我國(guó)目前《中華人民共和國(guó)公司法》規(guī)定有限責(zé)任公司注冊(cè)資本的下限，高于發(fā)達(dá)國(guó)家，這與我國(guó)作為社會(huì)主義初級(jí)階段、中小企業(yè)能力弱的情況有所不符，許多中小企業(yè)在公司注冊(cè)時(shí)移花接木、拼湊出資者或委托中介公司，騙取虛假的注冊(cè)登記。同時(shí)，許多企業(yè)注冊(cè)程序都不規(guī)范，需填表格既多又重，需跑的政府職能部門多，費(fèi)時(shí)費(fèi)力。

(二)前置性審批門檻過(guò)高

在自然壟斷、公用事業(yè)、軍工及基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，政策上已原則放開，但實(shí)際進(jìn)入門檻很高。這些年，國(guó)家、省、市先后出臺(tái)了一系列政策措施，放寬自然壟斷、公用事業(yè)、軍工及基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入，一些行業(yè)和領(lǐng)域在政策的大方向上已無(wú)進(jìn)入限制。但實(shí)際中，這些領(lǐng)域?qū)唧w的進(jìn)入資格設(shè)限很高，成為“名義開放、實(shí)際限制”的“玻璃門”。例如，鐵路行業(yè)雖然鼓勵(lì)民企參與鐵路投資建設(shè)，但鐵路行業(yè)存在非常復(fù)雜的審批，中小企業(yè)想進(jìn)入鐵路領(lǐng)域極其困難。

法定的前置性審批廣泛存在于各種行業(yè)，周期長(zhǎng)、成本高。國(guó)內(nèi)幾乎每一個(gè)行業(yè)都存在前置性審批或行業(yè)許可，其依據(jù)包括法律、行政法規(guī)、部門性和地方性的行政規(guī)章。前置性審批數(shù)量多，且審批周期長(zhǎng)，對(duì)中小企業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了諸多負(fù)面影響。一是延緩了中小企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的時(shí)間，使中小企業(yè)投資者的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任，長(zhǎng)期處于不確定的狀態(tài)；二是增加了中小企業(yè)的設(shè)立成本和前期費(fèi)用，增加了企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的壁壘。

有些領(lǐng)域中小企業(yè)雖已進(jìn)入，但在重重審批和嚴(yán)格設(shè)限的情況下，最終會(huì)被“彈”出來(lái)。當(dāng)前在推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革進(jìn)程中，一些省份要求只有規(guī)模在本省排名前幾位的企業(yè)才能競(jìng)標(biāo)，這種做法使得原先經(jīng)營(yíng)藥品流通的中小企業(yè)難以持續(xù)，或只能被大型藥品流通企業(yè)整合。其實(shí)，為保障基本藥品供應(yīng)，政府完全可以通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)公平選擇最有效率的企業(yè)。

(三)有的地方和部門制定產(chǎn)業(yè)政策未能充分考慮國(guó)情和產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段，在強(qiáng)調(diào)做大做強(qiáng)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局的同時(shí)，對(duì)中小企業(yè)發(fā)展關(guān)注不夠

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策沒有統(tǒng)籌考慮中小企業(yè)發(fā)展。國(guó)家和地方在淘汰產(chǎn)能的時(shí)候，一個(gè)重要的淘汰標(biāo)準(zhǔn)是“企業(yè)規(guī)模”，通過(guò)靠關(guān)停并轉(zhuǎn)中小企業(yè)或限制中小企業(yè)進(jìn)入，完成結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)。這種不以效率而以規(guī)模取向的“一刀切”做法，弊端極大。一是對(duì)那些能夠通過(guò)技術(shù)改造或業(yè)務(wù)重組實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的中小企業(yè)，很不公平；二是扼殺了有活力和創(chuàng)新能力的中小企業(yè)進(jìn)入和發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)布局政策未能統(tǒng)籌考慮中小企業(yè)的承受能力以及產(chǎn)業(yè)鏈的打造。眾多城市工業(yè)園區(qū)以企業(yè)納稅額作為衡量入園的最重要標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致眾多處于成長(zhǎng)初期的小企業(yè)無(wú)法進(jìn)入工業(yè)園，或被大型企業(yè)“擠出”工業(yè)園。一些工業(yè)園區(qū)按照集中、集約、集群發(fā)展的要求和“一區(qū)一主業(yè)”的發(fā)展思路進(jìn)行分類設(shè)置，再按類招商引資，這種先有園區(qū)后入企業(yè)的形式，其企業(yè)組合是經(jīng)主管部門選定而不是市場(chǎng)決定的，通常難以在園區(qū)內(nèi)形成相互關(guān)聯(lián)的完備產(chǎn)業(yè)鏈組合。

(四)中小企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)要承受大量不規(guī)范、不適用的認(rèn)證

中小企業(yè)普遍反映生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中要承受大量的認(rèn)證，繳納數(shù)目繁多的各種費(fèi)用。有些地方中小企業(yè)的環(huán)保、人防、地震、水土保持、職業(yè)病防治等各項(xiàng)預(yù)評(píng)審費(fèi)和后評(píng)估費(fèi)用約占其新上項(xiàng)目總投資的10%左右，且審批周期長(zhǎng)，有的審批時(shí)間超過(guò)1年?？陀^地講，有些審批項(xiàng)目是必要的，但綜合成本對(duì)中小企業(yè)仍然偏高。目前，各地加強(qiáng)了針對(duì)中小企業(yè)的“三亂”治理，但部分依附于政府部門的中介機(jī)構(gòu)和一些審批環(huán)節(jié)，仍然存在亂收費(fèi)的突出問題。。

(五)中小企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中遭受不公平對(duì)待

中小企業(yè)難以享受政策優(yōu)惠，還經(jīng)常遭受歧視。許多地方的招商引資政策偏愛大企業(yè)，將大量土地、資源、優(yōu)惠政策用于支持大企業(yè)發(fā)展，使得中小企業(yè)在獲得資金、房屋、土地、設(shè)備、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素上出現(xiàn)困難。國(guó)家刺激經(jīng)濟(jì)一攬子計(jì)劃更多依托大企業(yè)，,關(guān)注中小企業(yè)不夠，致使一些以中小企業(yè)為目標(biāo)的扶持政策大多落在中型企業(yè)身上。

中小企業(yè)在政府采購(gòu)中遭受不公平對(duì)待。許多政府采購(gòu)項(xiàng)目對(duì)企業(yè)注冊(cè)資本有要求，有些政府采購(gòu)項(xiàng)目對(duì)企業(yè)業(yè)績(jī)、商務(wù)條件、技術(shù)指標(biāo)等有要求。如某市政府的空調(diào)招標(biāo)，要求投標(biāo)企業(yè)注冊(cè)資本達(dá)12億元。這種狀況實(shí)際上排除了中小企業(yè)投標(biāo)的可能。

大企業(yè)強(qiáng)迫中小企業(yè)接受不公正的條件。許多大企業(yè)利用優(yōu)勢(shì)市場(chǎng)地位，對(duì)中小企業(yè)實(shí)施不公平的合約條件。例如，大企業(yè)限制與其有供貨業(yè)務(wù)的中小企業(yè)與其它用戶交往；過(guò)分的質(zhì)量要求和強(qiáng)行壓價(jià)；要求中小企業(yè)接受苛刻的供貨時(shí)間和條件；任意拖欠中小企業(yè)的貨款，等等。

進(jìn)入障礙存在的原因

市場(chǎng)化改革還沒有完全到位。我國(guó)已初步建立起了相對(duì)完整的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，但適合中小企業(yè)發(fā)展的“自由進(jìn)入、充分競(jìng)爭(zhēng)、公平公正”的市場(chǎng)環(huán)境尚未完全形成，保障中小企業(yè)產(chǎn)權(quán)的法律得不到有效地遵守?？吹靡姷恼系K容易突破，真正難以觸及的是“玻璃門”之后既得利益集團(tuán)的壟斷，以及按所有制性質(zhì)、按規(guī)模大小判斷企業(yè)優(yōu)劣的思維定勢(shì)。

政府觀念和職能未轉(zhuǎn)變到位，政策程序不透明，自由裁量權(quán)太大，公權(quán)力濫用。政府服務(wù)中小企業(yè)的職能尚未到位。財(cái)稅、金融、土地、科技和社會(huì)管理等方面服務(wù)中小企業(yè)的職能遠(yuǎn)未完善。政府審批行為在程序和規(guī)定上的復(fù)雜性和不透明性，增加了中小企業(yè)的進(jìn)入和經(jīng)營(yíng)成本、提高了市場(chǎng)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)，并導(dǎo)致政府部門和辦事人員的機(jī)會(huì)主義行為。

扶持中小企業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)和政策實(shí)施機(jī)制不健全。中小企業(yè)政策原則性的條文多，可操作性的實(shí)質(zhì)措施少，政策效應(yīng)難以有效釋放出來(lái)。同時(shí)，政策的宣講遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，有相當(dāng)數(shù)量的企業(yè)甚至不清楚有哪些相關(guān)的政策。此外，對(duì)于一些新興技術(shù)的認(rèn)識(shí)，往往受專業(yè)知識(shí)局限，審核期限非常長(zhǎng)，導(dǎo)致企業(yè)研發(fā)成果很難在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)效益轉(zhuǎn)化，這使得很多小型科技企業(yè)在初創(chuàng)期就被拖垮。

缺乏法律法規(guī)保障?，F(xiàn)有的《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》是按所有制性質(zhì)和不同的組織形式分類立法的，缺乏統(tǒng)一的立法標(biāo)準(zhǔn)和行為規(guī)范，容易導(dǎo)致不同所有制性質(zhì)和不同組織形式的中小企業(yè)在法律地位和權(quán)利上的不平衡發(fā)展與不規(guī)范運(yùn)行。而《中小企業(yè)促進(jìn)法》還缺乏實(shí)施的相應(yīng)配套措施。金融信貸、稅收、技術(shù)開發(fā)、政府采購(gòu)、人才培訓(xùn)以及限制行業(yè)壟斷等方面，缺乏專門針對(duì)中小企業(yè)的扶持、保護(hù)法規(guī)。鼓勵(lì)大企業(yè)公平對(duì)待中小企業(yè)、大中小企業(yè)平等合作的法律和政策長(zhǎng)期缺失。

完善中小企業(yè)市場(chǎng)進(jìn)入制度

優(yōu)化中小企業(yè)主體注冊(cè)登記制度。本著“鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、簡(jiǎn)化手續(xù)”的原則，逐步實(shí)現(xiàn)中小企業(yè)市場(chǎng)主體登記的準(zhǔn)則制。降低有限責(zé)任公司的注冊(cè)資本(注冊(cè)資本最低限額比照國(guó)際慣例，同時(shí)考慮國(guó)情)；簡(jiǎn)化手續(xù)、減少登記費(fèi)用，實(shí)行“一次性手續(xù)”，避免不必要的反復(fù)，嚴(yán)格控制企業(yè)所填表格，簡(jiǎn)化各種章程條款等。

深化改革，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，破除“玻璃門”和“彈簧門”。按照“自由進(jìn)入、充分競(jìng)爭(zhēng)、公平公正”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)，深化壟斷行業(yè)、公用事業(yè)和軍工領(lǐng)域改革，對(duì)能夠放開的行業(yè)，盡早放開。消除部門利益、地方利益和壟斷勢(shì)力利益的影響，進(jìn)一步改革前置性審批制度，清理市場(chǎng)準(zhǔn)入的操作層面實(shí)際存在的或明或暗、或直接或間接的障礙。加快制定和完善各行各業(yè)準(zhǔn)入的配套政策，加緊制定和優(yōu)化市場(chǎng)統(tǒng)一準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范各類認(rèn)證和收費(fèi)。按照“能免則免、能減則減”的原則，進(jìn)一步清理整頓涉及中小企業(yè)的收費(fèi)，重點(diǎn)是行政許可和強(qiáng)制準(zhǔn)入的中介服務(wù)收費(fèi)、具有壟斷性的經(jīng)營(yíng)服務(wù)收費(fèi)等。

完善法律法規(guī)和配套政策，為中小企業(yè)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。全面落實(shí)《中小企業(yè)促進(jìn)法》，積極制定配套性的全國(guó)法規(guī)及地方性法規(guī)，改變中小企業(yè)的法律保障機(jī)制。通過(guò)立法方式規(guī)定在政府采購(gòu)、重大項(xiàng)目招投標(biāo)上給予中小企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。在政府采購(gòu)中，為中小企業(yè)預(yù)留一定的采購(gòu)份額，以確保中小企業(yè)擁有一塊穩(wěn)定的市場(chǎng)。綜合運(yùn)用法律和政策規(guī)范和引導(dǎo)大企業(yè)與小企業(yè)的關(guān)系，限制大企業(yè)對(duì)中小企業(yè)的各種歧視行為，鼓勵(lì)大企業(yè)對(duì)中小企業(yè)實(shí)施業(yè)務(wù)外包和特許權(quán)經(jīng)營(yíng)的相關(guān)政策。