農業(yè)綜合開發(fā)項目扶持農民專業(yè)合作社發(fā)展研究——以浙江省為例

吳洪偉

(1.中國農業(yè)科學院農業(yè)資源與農業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081;2.財政部國家農業(yè)綜合開發(fā)辦公室，北京 100820)

農民專業(yè)合作社對于提高農民的組織化程度，促進農業(yè)生產發(fā)展，增加農民收入具有重要的意義，發(fā)展農民專業(yè)合作社是推進農業(yè)產業(yè)化、發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的必由之路［1，2］。2007年我國《農民專業(yè)合作社法》實施之后，各地的農民專業(yè)合作社如雨后春筍般大量涌現(xiàn)［3］。為了促進我國農民專業(yè)合作社的發(fā)展，國家農業(yè)綜合開發(fā)辦專門拿出一部分資金用于支持農民專業(yè)合作社的發(fā)展，但是由于各地的合作社成立時間較短，合作社經(jīng)營管理水平也參差不齊，農業(yè)綜合開發(fā)對合作社的扶持政策還需要根據(jù)實際情況，進行調整。為了更好利用農業(yè)綜合開發(fā)資金扶持農民專業(yè)合作社的發(fā)展，筆者選擇農民專業(yè)合作社發(fā)展比較好的浙江省進行了典型分析。

1 浙江省農民專業(yè)合作社發(fā)展現(xiàn)狀

浙江省作為我國農民專業(yè)合作社發(fā)展較早的地區(qū)，該省早在2004年就制定了《浙江省農民專業(yè)合作社條例》是我國第一部關于農民專業(yè)合作社的法規(guī)。近年來隨著政策和資金扶持力度的不斷加大，浙江省農民專業(yè)合作社的發(fā)展更是邁上了一個新的臺階。2010年浙江省政府出臺的《關于促進農民專業(yè)合作社提升發(fā)展的意見》中提出，到2015年全省3/5以上的農民專業(yè)合作社通過規(guī)范化建設認定，入社 (土地或資本)農戶占總農戶數(shù)的比重達到40%以上，農民專業(yè)合作社銷售的農產品占成員生產總量的80%以上。

1.1 合作社數(shù)量和規(guī)模不斷擴大

截止2010年底，全省農民專業(yè)合作社達到2.06萬家，成員78.7萬個，帶動非成員農戶375.9萬戶，入社和帶動農戶占全省總承包農戶數(shù)的48.8%，并涌現(xiàn)出了一批大社強社。2010年全省銷售額500萬元以上的規(guī)模專業(yè)合作社1 365家，其中1 000萬元以上的有621家，5 000萬元以上的有75家，1億元以上18家。

1.2 合作社的發(fā)展形式靈活多樣

農民專業(yè)合作社的重要功能體現(xiàn)在生產要素的協(xié)同組織和優(yōu)化配置上，只有匯聚生產資源，最大程度地發(fā)揮資源優(yōu)勢，才能實現(xiàn)農戶、合作組織等多方合作共贏的局面，形成有競爭力的產品和服務［4］。浙江省各級政府在農民專業(yè)合作社的發(fā)展培育過程中，本著只要有利于促進農業(yè)產業(yè)化發(fā)展，有利于加強與農民聯(lián)系，有利于調動農民生產積極性，都鼓勵辦、支持辦的指導思想，發(fā)展形式靈活多樣，基層典型經(jīng)驗層出不窮。

在實踐探索中，各地組建合作社的模式可以歸納為六種形式:一是能人依托型;二是村級基層組織依托型;三是基層農技部門依托型;四是供銷社依托型;五是農業(yè)龍頭企業(yè)依托型;六是依托農產品批發(fā)市場，利用其流通、中介等優(yōu)勢組建的農民專業(yè)合作組織。在此基礎上，為了抵御市場競爭風險，滿足更高層次合作經(jīng)營需求，農民專業(yè)合作社依托產業(yè)鏈條拓寬生產經(jīng)營服務領域，已從過去的比較單一的生產、技術推廣服務，逐步向投入品供應、加工、流通、倉儲等綜合服務拓展，農民專業(yè)合作社的發(fā)展質量和經(jīng)濟實力明顯壯大，為農服務、回饋農民的領域和手段顯著拓寬。

1.3 農民專業(yè)合作社的業(yè)務領域和服務功能不斷拓展

浙江省農民專業(yè)合作社以市場為導向，以土地資源為核心實現(xiàn)了農業(yè)資金、技術、勞動力等生產要素的優(yōu)化組合與合理配置，提高產業(yè)發(fā)展的水平和應對市場風險的能力，促進了農業(yè)增產、農民增收。隨著合作社發(fā)展質量的提升和經(jīng)濟實力的壯大，農民專業(yè)合作社在傳統(tǒng)的農業(yè)生產領域呈現(xiàn)出規(guī)?；?、品牌化、科學化的發(fā)展態(tài)勢，在此基礎上，延伸產業(yè)鏈條、拓展市場需求，探索形成合作社、農信社和供銷社協(xié)同發(fā)展的“三位一體”模式，成為合作社發(fā)展的亮點。浙江省農民專業(yè)合作社的產業(yè)范圍從單純的種植業(yè)向畜牧、食用菌、養(yǎng)殖、漁業(yè)、林業(yè)、花卉、水果等優(yōu)勢特色產業(yè)發(fā)展，注重培育合作社品牌和工商登記注冊，積極申請綠色、有機等產品認證或地理標志，合作社發(fā)展的質量和內涵明顯提升。全省有46%的合作社實行統(tǒng)一投入品供應和銷售服務，26%的合作社以運銷服務為主，7%的合作社以統(tǒng)一投入品供應服務為主，11%的合作社以農機、植保等服務為主;10%的合作社以生產技術、信息服務為主。

2 農業(yè)綜合開發(fā)項目對浙江省農民專業(yè)合作社的扶持方式

浙江省農發(fā)機構按照國家農發(fā)辦的要求和部署，充分利用資源、政策、資金等方面的優(yōu)勢，逐步建立、落實完善農民專業(yè)合作社發(fā)展的政策支持體系，成為財政支持農民專業(yè)合作社發(fā)展的一個重要渠道，有力促進了浙江省農民專業(yè)合作社的規(guī)范化、規(guī)?；l(fā)展。

2.1 通過農業(yè)產業(yè)化經(jīng)營項目提升合作社發(fā)展的質量

按照國家農發(fā)辦的要求，將產業(yè)化經(jīng)營項目財政補助資金的60%以上用于扶持農民專業(yè)合作社項目。突出扶持各地的優(yōu)勢主導產業(yè)，堅持扶大扶優(yōu)，同時，適當降低立項條件，加強實地考察，提高項目申報質量，通過申報和實施項目促進合作社完善規(guī)范財務和管理。農民專業(yè)合作社在財政資金的引導下，加大自有資金投入，擴大生產規(guī)模，拓展營銷區(qū)域，提高經(jīng)濟效益，使農民社員從中受益。浙江臨海市是中國無核蜜橘之鄉(xiāng)，近年來臨海市農發(fā)辦圍繞蜜橘這一優(yōu)勢主導產業(yè)，以“忘不了”蜜橘農民專業(yè)合作社為載體，通過“合作社+基地+農戶”的形式，突出抓好技術示范、品種推廣、組織培育、品牌打造四大關鍵環(huán)節(jié)，積極推進種植、銷售一條龍發(fā)展模式，形成合作社與社員利益共享、風險共擔的經(jīng)營模式，支撐了臨海市乃至整個浙江省柑橘產業(yè)的優(yōu)化升級。

2.2 通過土地治理項目改善合作社的基礎設施

農業(yè)基礎設施薄弱一直是制約農業(yè)生產發(fā)展的突出問題，農民專業(yè)合作社由于自身資金有限，很難大規(guī)模投入資金進行基礎設施建設［5］。農業(yè)綜合開發(fā)積極支持農民專業(yè)合作社實施土地治理項目，允許符合條件的農民專業(yè)合作組織和種糧大戶，單獨申報土地治理項目或實施土地治理項目的單項工程，并實事求是地適當放寬申報條件，項目區(qū)治理面積可降低至66.7hm2。

通過土地治理項目的集中投入，為農民專業(yè)合作社開展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展優(yōu)質、高效農業(yè)奠定了基礎。桐廬縣陽山畈蜜桃專業(yè)合作社，發(fā)揮自身資源優(yōu)勢種植水蜜桃，生產標準化水平高，科技先進，市場品牌運作得當，產品在杭州市場上供不應求。但由于自身經(jīng)濟實力有限，基礎設施薄弱，生產規(guī)模和品質管理成為制約合作社發(fā)展的突出問題。2010年桐廬縣農發(fā)辦支持該合作社實施土地治理扶持農民專業(yè)合作社試點項目，中央財政投入50萬元，省、縣兩級財政投入119萬元，合作社自籌25萬元，重點進行田間渠道建設，滴灌系統(tǒng)鋪設，購置檢測儀器，開展技術培訓等。項目實施后的第二年該合作社水蜜桃的產量就翻了一番，水蜜桃的質量也大大提高。

2.3 通過農業(yè)綜合開發(fā)部門項目的扶持，形成促進合作社發(fā)展的合力

農民專業(yè)合作社涉及農業(yè)、林業(yè)、海洋漁業(yè)、供銷等部門，農口部門在人才、技術、經(jīng)營服務網(wǎng)絡等方面有優(yōu)勢［6］。目前，農業(yè)綜合開發(fā)通過實施部門項目，對于農業(yè)部門的農民專業(yè)合作社，林業(yè)部門的林農協(xié)會，供銷合作社系統(tǒng)興辦和領辦的農民專業(yè)合作社，水利部門的自主管理灌排區(qū)農民用水戶協(xié)會等都有一定的扶持。通過發(fā)揮部門的行業(yè)特點和技術優(yōu)勢，結合農業(yè)綜合開發(fā)的政策，對農口部門指導、聯(lián)系的農民專業(yè)合作社發(fā)展給予了積極支持，成為財政支持農民專業(yè)合作社發(fā)展的一個重要途徑，特別是在完善項目運行管理機制，確保項目長期發(fā)揮效應等方面有著重要意義。

3 農業(yè)綜合開發(fā)項目在扶持農民專業(yè)合作社中存在問題分析

目前農民專業(yè)合作社還處于發(fā)展初期，靠自身積累逐步發(fā)展的基礎比較薄弱，外部融資渠道十分有限，在章程制訂、組織機構設置、股權設置、工商稅務登記、民主管理、利益分配等方面與《農民專業(yè)合作社法》要求也有差距，在申報、實施農發(fā)項目中，資金財務規(guī)范性、項目管理人才等方面還比較薄弱。

3.1 農民專業(yè)合作社爭取財政資金扶持的“門檻”還比較高

農業(yè)綜合開發(fā)產業(yè)化經(jīng)營財政補助項目立項“門檻”偏高，資金和項目管理要求嚴格，與現(xiàn)階段農民專業(yè)合作社發(fā)展現(xiàn)狀還存在一定的不適應。比如，“項目單位的自籌資金不低于所扶持的財政補助資金”、“經(jīng)營狀況良好，凈資產不低于申請財政補助資金總額”、“財務規(guī)范，獨立核算，盈余返還”等立項條件，對于剛剛起步發(fā)展的諸多合作社來講，要同時符合這些條件存在一定難度。

3.2 農民專業(yè)合作社的財務管理不能滿足農業(yè)綜合開發(fā)項目立項要求

農民專業(yè)合作社財務管理工作長期滯后，在一定程度上限制了農民專業(yè)合作社的發(fā)展。大部分農民專業(yè)合作社比較注重生產及市場經(jīng)營活動，但對規(guī)范財務制度認識不足，會計信息失真情況時有發(fā)生。外來的原始憑證和自制的原始憑證過于簡單，支出沒有正式發(fā)票，白條入賬等情況還比較普遍。財務會計工作的薄弱，不僅導致合作社的會計信息不能準確恰當?shù)姆从侈r民專業(yè)合作社的經(jīng)營狀況，會計的核算和監(jiān)督作用得不到發(fā)揮，農業(yè)綜合開發(fā)項目沒辦法立項扶持。

3.3 農民專業(yè)合作社籌集后續(xù)發(fā)展資金能力差

農民專業(yè)合作社是弱勢群體的聯(lián)合，在成立時只能吸納很有限的股金，除去開辦費等能用于擴大生產的資金非常有限［8］。同時，多數(shù)合作社的會計信息未得到金融、保險等部門的認可，農民專業(yè)合作社從金融部門獲取農產品季節(jié)性收購流動資金貸款十分困難，固定資產貸款更是難上加難。目前，不少農民專業(yè)合作社理事長以個人名義向金融部門貸款，然后轉借給合作社，以補充經(jīng)營所需資金，但資金規(guī)模小，合作社理事長個人風險很大。

農民專業(yè)合作社籌集后續(xù)發(fā)展資金的能力差，不能保障農業(yè)綜合開發(fā)項目順利實施，項目立項風險比較大。

4 政策建議

農業(yè)綜合開發(fā)扶持農民專業(yè)合作社要堅持引導和規(guī)范相結合的原則，通過項目實施引導農民專業(yè)合作社完善內部管理，規(guī)范運作機制，增強合作社持續(xù)健康發(fā)展的內生動力。農業(yè)綜合開發(fā)要不斷優(yōu)化扶持政策，合理界定扶持項目類型，完善財政補助、貸款貼息等扶持方式，創(chuàng)新投入機制，保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，為農民專業(yè)合作社的規(guī)模發(fā)展和改造升級發(fā)揮積極促進作用［7］。

4.1 加強政策制度的整體設計，形成農發(fā)項目支持合作社發(fā)展的政策合力

系統(tǒng)梳理農業(yè)綜合開發(fā)扶持農民專業(yè)合作社的項目類型和資金渠道，結合農民專業(yè)合作社發(fā)展實際需要，突出重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，明確各類項目的任務和主要建設內容，互為補充和依托，合力推進農民專業(yè)合作社發(fā)展。建議開展農業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目與產業(yè)化經(jīng)營項目相結合扶持農民專業(yè)合作社試點，選取一批規(guī)模較大、管理規(guī)范的農民專業(yè)合作社，試點開展兩類項目有機結合進行連續(xù)扶持。比如，第一年先實施土地治理項目，主要開展生產基地建設，改善合作社農業(yè)生產基礎設施。第二年實施產業(yè)化經(jīng)營項目，升級改良品種，添置加工或低溫保鮮設備，檢驗檢測設備等。通過整體規(guī)劃、連續(xù)扶持，扶優(yōu)扶強一批示范性合作社，壯大區(qū)域性的一類優(yōu)勢產業(yè)，帶動一批農民致富。

4.2 適當調整農民專業(yè)合作社項目申報門檻

農民專業(yè)合作社既是合作制經(jīng)濟組織，又是弱勢群體的聯(lián)合組織，鑒于合作社發(fā)展的實際情況和困難，建議對現(xiàn)行農業(yè)綜合開發(fā)產業(yè)化經(jīng)營合作社項目的扶持政策進一步完善:一是適當調整項目自籌配套比例，加大財政資金扶持力度。農民專業(yè)合作社自我積累能力相對不足，項目資金自籌配套能力有限?，F(xiàn)行政策要求農民專業(yè)合作社的自籌資金不低于財政投資，對于相當一部分合作社來說，足額落實確有困難，建議參照土地治理項目農民籌資投勞占中央財政資金的比例，適當降低自籌資金比例。二是適當放寬部分申報條件，目前，相當一部分合作社工商登記注冊、財務會計制度等基礎工作還比較薄弱，對于評審此類合作社項目，應當充分采認農口有關部門或縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的證明材料，而不完全拘泥于工商登記材料或社會中介的審計報告，避免部分合作社因為手續(xù)繁瑣而不能享受農發(fā)扶持政策。

4.3 完善農業(yè)綜合開發(fā)合作社項目報賬的政策

由于目前農民專業(yè)合作社尚屬于起步階段，財務管理薄弱，項目實施過程中，對于技術含量較低、施工難度不大的工程，合作社出于節(jié)約成本，普遍采取社員出勞力、籌集材料設備來建設。工程中主要投入是人工，施工材料往往就地、就近取材，原始憑證主要是投工工資單、用料單、機械使用費等，很難提供規(guī)范有效的稅務發(fā)票。因此，建議在確保主要建設內容真實有效的前提下，適當放寬對合作社的財務報賬要求，允許采用工程造價評估、施工投工投料登記單等，對一定比例的財政資金進行報賬。

4.4 以農業(yè)綜合開發(fā)項目為平臺，積極拓寬扶持農民專業(yè)合作社的渠道

目前扶持農民專業(yè)合作社的資金渠道逐漸增多，但存在投資分散、政策不統(tǒng)一等問題，各類資金難以形成合力。農業(yè)綜合開發(fā)可以發(fā)揮自身優(yōu)勢，主動搭建財政資金扶持農民專業(yè)合作社發(fā)展的平臺，按《財政部關于深入推進支農資金整合工作的指導意見》(財農 ［2009］439號)的要求，以農民專業(yè)合作社發(fā)展的主導產業(yè)、優(yōu)勢區(qū)域和重點項目為平臺，進一步創(chuàng)新整合機制，圍繞項目整合資金，以整合資金集中解決制約農民專業(yè)合作社建設發(fā)展的瓶頸問題，確保整合的效果看得見、摸得著。從農業(yè)綜合開發(fā)內部，也要積極推進對農民專業(yè)合作社進行聯(lián)合扶持、多渠道扶持、多方式扶持。農業(yè)綜合開發(fā)地方項目，可以依托土地治理項目或者產業(yè)化龍頭企業(yè)，為合作社發(fā)展提供基礎設施改善，農產品收購或拓寬銷售渠道等方面的支持，促進農民專業(yè)合作社發(fā)展壯大。農業(yè)綜合開發(fā)部門項目，可以充分發(fā)揮部門的行業(yè)優(yōu)勢和技術優(yōu)勢，突出對示范性合作社的扶持，發(fā)展一批特色鮮明、管理規(guī)范、運行良好的示范性合作社。

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