市場流通法制建設(shè)的回顧與思考

尚 珂

（北京物資學(xué)院勞動科學(xué)與法律學(xué)院，北京市101149）

一、市場流通法制建設(shè)的回顧

改革開放以來，我國在建立和完善全國統(tǒng)一、開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系的立法方面發(fā)展很快。在20世紀(jì)90年代前后，相繼頒布了《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》、《反不正當(dāng)競爭法》、《消費者權(quán)益保護法》、《廣告法》、《價格法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律，建立了商品流通市場運行的基本法律規(guī)則。此外，結(jié)合市場發(fā)展的需要，我國還制定了許多與市場流通領(lǐng)域相關(guān)的法律法規(guī)、部門規(guī)章和地方法規(guī)等規(guī)范性文件，達1000多項。這個階段流通法制建設(shè)的特點是側(cè)重于規(guī)范市場行為，反對不正當(dāng)競爭，保障經(jīng)營者、消費者合法權(quán)益。這些文件在規(guī)范和促進市場流通經(jīng)濟發(fā)展的過程中發(fā)揮了積極作用。

2000年后，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，商品流通業(yè)不斷變革，流通資源發(fā)生著新的調(diào)整和組合，大量流通企業(yè)集團、第三方物流企業(yè)、電子商務(wù)運營商、各種商品的批發(fā)市場等流通企業(yè)不斷產(chǎn)生，外資流通企業(yè)的進入，連鎖經(jīng)營、直銷、特許經(jīng)營、專營等新型業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，物流方式的多樣化，給流通領(lǐng)域帶來復(fù)雜多樣的問題，如傳統(tǒng)業(yè)態(tài)的生存問題、市場公平競爭問題、產(chǎn)品責(zé)任問題、市場壟斷問題等，流通領(lǐng)域的法制建設(shè)也在不同層面展開。

商務(wù)部2003年成立后，成為我國市場流通行業(yè)主管部門，開始對現(xiàn)行法律規(guī)章進行梳理，并結(jié)合市場流通發(fā)展需要，提出了《建立健全我國市場流通的法律體系框架》，作為今后一段時期流通法律工作的指導(dǎo)。該框架將整個市場流通相關(guān)法律劃分為5個方面，即市場主體法律制度、市場行為法律制度、市場秩序法律制度、市場監(jiān)測調(diào)控與管理法律制度和信用管理法律制度。在市場主體法律制度方面，主要完成流通領(lǐng)域的主體如批發(fā)商、零售商、經(jīng)紀(jì)人、交易市場、商業(yè)與行業(yè)協(xié)會等的主體的準(zhǔn)入及管理規(guī)范制度；在市場行為的法律制度方面，針對市場出現(xiàn)的多種新型流通業(yè)態(tài)及其經(jīng)營行為，如連鎖/特許經(jīng)營、無店鋪銷售、電子商務(wù)、物流、分期銷售付款銷售等，建立各類流通業(yè)態(tài)企業(yè)的準(zhǔn)入退出制度、組織設(shè)置、開業(yè)條件、經(jīng)營規(guī)范等；在市場秩序法律制度方面，要建立反壟斷法律規(guī)范、完善反不正當(dāng)競爭、商事交易管理、價格、知識產(chǎn)權(quán)等方面法制建設(shè)；在生活必需品、特殊商品、特殊行業(yè)等領(lǐng)域，將加強市場監(jiān)測調(diào)控與管理規(guī)范；另外，信用法律制度也是流通法律制度體系不可或缺的組成部分。該市場流通法律體系的框架搭建既是對現(xiàn)有法律的梳理，也是對未來立法的規(guī)劃。2005年以后，我國市場流通法制建設(shè)進入了快速發(fā)展時期。

二、市場經(jīng)濟核心法——反壟斷法制建設(shè)與完善

1.反壟斷法頒布前的市場狀況

我國加入世貿(mào)組織后，市場流通領(lǐng)域特別是商業(yè)零售領(lǐng)域逐步開放，市場結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，原本處于弱勢從屬地位的零售商，在規(guī)模、業(yè)態(tài)、經(jīng)營模式等方面全面發(fā)展。國內(nèi)大型的連鎖企業(yè)、便利店、購物中心等紛紛涌現(xiàn)，通過整合、兼并等方式形成了一些零售巨頭；較早進入中國市場的外資零售企業(yè)也通過股權(quán)控制、資產(chǎn)并購等多種方式，取得中國境內(nèi)市場優(yōu)勢，并以渠道控制方式逐漸走向市場的前臺，而且變得越來越強勢。零售商地位的提升，使其有機會濫用這種優(yōu)勢地位損害供應(yīng)鏈上游供應(yīng)商的合法權(quán)益，特別是對中小生產(chǎn)企業(yè)的影響更為嚴(yán)重，甚至造成其生存困難。問題主要集中在三個方面：一是交易中的不公正條款。一些零售商濫用其在銷售渠道方面的優(yōu)勢地位，迫使中小供應(yīng)商接受不公平的格式條款，損害了供應(yīng)商的利益；二是設(shè)置不合理的收費，轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營成本。零售商通過向供應(yīng)商收取名目繁多、數(shù)額巨大的各種費用，或變相索要商業(yè)賄賂，使供應(yīng)商不堪重負；三是拖欠貨款。一些零售商對供應(yīng)商貨款久拖不還，用于自身的擴張，嚴(yán)重影響了供應(yīng)商乃至整個產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，甚至引發(fā)連鎖債務(wù)危機，影響社會穩(wěn)定。

2006年國家商務(wù)部、發(fā)展與改革委員會、公安部、稅務(wù)總局、工商行政管理總局聯(lián)合發(fā)布了《零售商供應(yīng)商公平交易管理辦法》，之后又出臺了《零售商促銷行為管理辦法》，針對零供交易中的強勢方零售商的行為進行強制約束，適當(dāng)保護供應(yīng)商利益。但是，這兩個辦法在執(zhí)行中并未產(chǎn)生期望的效果，濫用優(yōu)勢地位、不公平交易行為仍屢屢發(fā)生，并未得到抑制和緩解。主要原因是該規(guī)范法律位階低，缺乏強制性措施，不能發(fā)揮法律威懾作用。

2007年我國頒布了《中華人民共和國反壟斷法》并于2008年實施。反壟斷法是市場經(jīng)濟的核心法，被稱為市場經(jīng)濟憲章。我國反壟斷法的頒布，對于制止壟斷行為、保護公平競爭、規(guī)范市場經(jīng)濟秩序、保障社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展，具有十分重要的意義。

2.反壟斷法律制度的建設(shè)與完善

國際上反壟斷立法和執(zhí)法已有一百多年的歷史，歐美等國家和地區(qū)已經(jīng)形成了比較成熟的經(jīng)驗和做法。實行市場經(jīng)濟體制的國家，大多建立了反壟斷法律制度，雖然法律名稱各有不同，內(nèi)容和立法形式也有一些區(qū)別，但其宗旨是相同的，即反對市場壟斷行為，建立公平競爭的市場秩序。

我國反壟斷法從起草動議到出臺歷時13年，整個立法過程反映了我國市場經(jīng)濟從發(fā)展到逐步完善的過程，也反映了我們對競爭、市場以及反壟斷法律制度認識的不斷深入。我國反壟斷法律制度的主要內(nèi)容與其他各國反壟斷法的規(guī)定基本一致，如被稱為反壟斷法律制度3大支柱的禁止壟斷協(xié)議，禁止濫用市場支配地位和控制經(jīng)營者集中，對涉嫌壟斷行為的調(diào)查、法律責(zé)任等程序與救濟手段。此外，根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀，我國反壟斷法對濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為即行政性壟斷行為也作了禁止性規(guī)定。相應(yīng)地在借鑒國際經(jīng)驗和充分考慮我國實際情況的基礎(chǔ)上，反壟斷法確立了壟斷協(xié)議豁免制度、市場支配地位推定制度、經(jīng)營者集中申報制度、經(jīng)營者承諾制度等。據(jù)此，我國反壟斷法明確了反對市場壟斷行為的基本法律框架。

在我國，市場流通的監(jiān)管主體主要是各級行政主管部門，現(xiàn)有的監(jiān)管制度在縱向上實行中央與地方之間的分權(quán)設(shè)計，橫向上實行不同部門之間的分權(quán)設(shè)置。針對市場反壟斷法的監(jiān)督執(zhí)法職責(zé)，根據(jù)國務(wù)院三定方案權(quán)限分工由國家商務(wù)部、工商行政管理總局、發(fā)展與改革委員會三個行政主管部門負責(zé)監(jiān)管。其中商務(wù)部主要是通過對經(jīng)營者市場集中行為的監(jiān)管，實現(xiàn)反壟斷執(zhí)法職能；工商行政管理總局主要負責(zé)壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、濫用行政權(quán)力排除、限制競爭方面的反壟斷執(zhí)法工作，價格壟斷行為除外；價格壟斷行為主要是由國家發(fā)展與改革委員會進行監(jiān)管。

基于《反壟斷法》作為上位法，相關(guān)政府監(jiān)管部門在執(zhí)行層面上，針對其職責(zé)范圍內(nèi)容從實體規(guī)則和程序規(guī)則兩方面進行了法律細化。

商務(wù)部為實行對經(jīng)營者集中的監(jiān)管職能，頒布出臺了《經(jīng)營者集中申報辦法》和《經(jīng)營者集中審查辦法》，制定了《關(guān)于評估經(jīng)營者集中競爭影響的暫行規(guī)定》和《未依法申報經(jīng)營者集中調(diào)查處理暫行辦法》。工商行政管理總局相繼公布了《工商行政管理機關(guān)禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》、《工商行政管理機關(guān)禁止濫用市場支配地位行為的規(guī)定》、《工商行政管理機關(guān)制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的規(guī)定》3個實體規(guī)章和2個《反壟斷法》配套程序規(guī)章，即《工商行政管理機關(guān)制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為程序的規(guī)定》、《工商行政管理機關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件程序規(guī)定》，完善了工商行政管理機關(guān)反壟斷執(zhí)法的依據(jù)。國家發(fā)展與改革委員會對價格壟斷問題，2011年出臺了兩部《反壟斷法》配套規(guī)章，即《反價格壟斷規(guī)定》和《反價格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》，闡明了國家發(fā)展與改革委員會對價格壟斷行為如何執(zhí)行《反壟斷法》的具體內(nèi)容。

上述配套規(guī)章進一步落實了我國反壟斷法的內(nèi)容，完善了反壟斷法制建設(shè)體系，也推進了市場經(jīng)濟法制核心內(nèi)容的建設(shè)，即反對壟斷，保護市場公平競爭，提高經(jīng)濟運行效率，維護消費者和社會公共利益，促進市場健康發(fā)展。

三、關(guān)于完善市場流通法制建設(shè)的思考

1.明確市場流通法制建設(shè)的指導(dǎo)思想與法律價值

改革開放以來，我國市場流通領(lǐng)域制定和出臺了方方面面法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件，其中，法律8部、行政法規(guī)4部、部門規(guī)章（規(guī)定、辦法）47項，其他規(guī)范性文件1000多個，對市場流通產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟活動起著確認、保障和促進的作用，但缺乏從系統(tǒng)、全局角度出發(fā)進行的整體設(shè)計。單項的市場流通立法或者規(guī)章固然能夠在市場流通中的某一個或幾個環(huán)節(jié)內(nèi)貫徹一項或數(shù)項市場流通法的價值觀念，但是無法在整個市場流通中實現(xiàn)諸多市場流通法律價值觀念的和諧融洽。因此，立法者需要全局性的考慮，以相對穩(wěn)定的立法指導(dǎo)思想和立法價值理念指導(dǎo)市場流通立法，消除或避免市場流通法律文件間的沖突，將各項法律制度整合為有機整體，建立內(nèi)在和諧的市場流通法規(guī)范體系。

（1）國家的適度干預(yù)和對消費者權(quán)益保護應(yīng)為我國流通法制建設(shè)的指導(dǎo)思想。

在市場經(jīng)濟的發(fā)展過程中，市場經(jīng)濟價值規(guī)律起著自主調(diào)控經(jīng)濟運行的作用。但由于市場運行條件的缺失及市場主體對利益無限度的追求，也會造成市場失靈，從而影響經(jīng)濟的健康發(fā)展。在此情況下，政府對市場流通的干預(yù)是保障正常市場經(jīng)濟秩序的必要手段。為避免市場失靈，國家應(yīng)當(dāng)采取適度干預(yù)經(jīng)濟的態(tài)度，當(dāng)市場機制失效時，國家干預(yù)需加強，而當(dāng)市場機制功能恢復(fù)時，國家干預(yù)則需遞減。國家適度干預(yù)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)定位于維護市場流通的穩(wěn)定、實現(xiàn)流通的安全與效率。

保護消費者權(quán)益的理念來自于以追求社會利益為本位的經(jīng)濟法屬性。市場流通法屬于經(jīng)濟法的范疇，其追求應(yīng)以社會利益為本位。在保護和協(xié)調(diào)社會利益的過程中，國家對市場流通的干預(yù)應(yīng)以保護處于相對弱者地位的消費者整體利益為核心，整頓和規(guī)范市場流通秩序，為消費者提供安全放心的市場環(huán)境。流通立法應(yīng)該以消費者權(quán)益保護為導(dǎo)向構(gòu)建市場流通法律制度，這在各國關(guān)于市場流通的政策和立法上已經(jīng)有所體現(xiàn)。

（2）保障流通安全、提高流通效率應(yīng)為市場流通立法的價值目標(biāo)。

安全與效率是市場流通法制建設(shè)的核心，其中市場流通的安全包括流通本身的安全和流通結(jié)果的安全，前者是要實現(xiàn)一種充分、有序的競爭狀態(tài)，后者主要是從流通效果的角度考慮?，F(xiàn)代經(jīng)濟是消費約束型經(jīng)濟，無論是生產(chǎn)還是流通，其最終都要受消費的制約。因此，消費或消費者的安全就成為了流通的終極目標(biāo)。反過來說，流通安全的實現(xiàn)與否要通過消費者的安全是否得到保障來驗證。只有消費者安全了，流通安全才能是成功的。從這種意義上看，保護消費者安全顯然是市場流通法律體系建設(shè)中的重要追求目標(biāo)。

提高流通效率這一法律價值主要是指如何實現(xiàn)流通運行的合理化，對流通效率的追求可通過制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、流通設(shè)施的合理規(guī)劃展開。

2.建立、完善市場流通立法后評估制度

改革開放以來，我國由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，市場流通經(jīng)歷了一個從無到有的建設(shè)過程。在此過程中，流通法制建設(shè)也隨著市場的發(fā)展而日漸繁榮。但是，事物的發(fā)展總是遵循著這樣的規(guī)律，在解決了既有問題的同時又帶來新的問題。一項法律制度產(chǎn)生后，并非一勞永逸，隨著立法背景時過境遷和法律實施外部條件不斷嬗變，不少問題與不足在長期的法律實踐中必然會暴露出來。因此，對現(xiàn)有法律制度的評估是非常必要的。

立法后評估又稱立法效果評估，就是法律法規(guī)實施后對其進行立法質(zhì)量評估，通過對法規(guī)實施情況進行調(diào)查研究，了解法規(guī)實施后取得的成效，發(fā)現(xiàn)法規(guī)實施后存在的問題。立法后評估以實證調(diào)查為基礎(chǔ)，為法律規(guī)則的立、改、廢提供實踐依據(jù)。

國外對立法后評估開展的較早，如美國、日本、韓國、英國等均已開展。美國早在20世紀(jì)60年代即興起對行政立法成本與效益的評估，80年代進入全面“成本—效益”評估階段，通過幾十年的實踐，無論在聯(lián)邦層面，還是州的層面，美國都逐步完善了行政立法評估制度并取得一定的實效。[1]日本的立法后評估制度是先從地方發(fā)展起來的，然后由中央政府加以推廣，最后在所有部門和行業(yè)實施，2002年日本開始實施《政策評估法》，這標(biāo)志著日本政策評估制度的成熟。該法實施后，日本文部省、國土交通省等省廳級地方自治體都全面開展政策評估活動，對各種形式的行政立法（規(guī)章）進行系統(tǒng)的評估。日本立法后評估實踐取得了顯著的成效，其直接的結(jié)果是使政府清理了一大批政府規(guī)章。[2]

我國2004年國務(wù)院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，明確要積極探索對政府的立法項目尤其是經(jīng)濟立法項目的成本收益分析制度。同時進一步指出應(yīng)當(dāng)進行立法后的影響評估，以便促進法律的及時更新、修改和定期清理。隨后國務(wù)院在全國范圍內(nèi)展開了立法評估項目試點工作。目前我國對行政規(guī)章的后評估包括兩個層面：一是國務(wù)院個別部門對本部門的規(guī)章進行立法后評估，如國土資源部2010年6月1日通過的《國土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件后評估辦法》；二是省、市各級地方政府對本省、市地方行政規(guī)章進行的立法后評估，如廣東、山東、甘肅、云南、上海、浙江、福建、重慶、北京、湖北、吉林、黑龍江、武漢、大連、青島等省市地方立法后評估工作均已開展，并在實踐中取得一定的效果，許多地方還頒布了地方行政規(guī)章后評估實施辦法等規(guī)定。

立法后評估是法制建設(shè)活動中的重要環(huán)節(jié)，對于立法水平的提高和立法過程的健全具有極其重要的意義。立法后評估的作用體現(xiàn)在三個方面：一是發(fā)現(xiàn)法律規(guī)范的漏洞，并予以修正；二是加強法律規(guī)范的執(zhí)行，提高執(zhí)法水平；三是有效降低立法成本，提高立法效率。在市場流通法制建設(shè)中，我們需要從實證角度對不同政策、法規(guī)作出驗證和預(yù)測，并從規(guī)范上對立法效益進行評價，進而推動我國市場流通法制建設(shè)進一步完善。

[1]王瑞.行政立法效益評估——美國的做法及啟示[J].行政與法，2010（4）：91.

[2]汪全勝.日本的立法后評估制度及其對中國的啟示[J].中州學(xué)刊，2009（5）：89-90.