采礦權(quán)市場(chǎng)化出讓中“價(jià)高者得”的思考
——以南京為例

夏敏楠

（南京市國(guó)土資源局, 江蘇 南京 210005）

采礦權(quán)市場(chǎng)化出讓中“價(jià)高者得”的思考
——以南京為例

夏敏楠

（南京市國(guó)土資源局, 江蘇 南京 210005）

采礦權(quán)通過(guò)招拍掛出讓?zhuān)皟r(jià)高者得”已將近十年，“價(jià)高者得”打破了傳統(tǒng)的有償取得采礦權(quán)制度，促進(jìn)了礦業(yè)發(fā)展，改變了國(guó)有礦山一統(tǒng)天下的局面。但是“價(jià)高者得”在實(shí)踐中遭到誤讀，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)激烈，最終成交價(jià)過(guò)高，采礦權(quán)人甚至無(wú)法兌現(xiàn)價(jià)格，影響市場(chǎng)發(fā)展；采礦權(quán)人后續(xù)投入無(wú)力，使管理部門(mén)日常監(jiān)督困難；容易導(dǎo)致急功近利，人為囤積炒礦，造成資源浪費(fèi)。政府不應(yīng)對(duì)采礦權(quán)價(jià)款期望過(guò)高，應(yīng)恰如其分，考慮采取多種出讓方式，在“價(jià)高者得”外適當(dāng)考慮其他綜合因素，并正確認(rèn)識(shí)采礦權(quán)市場(chǎng)在礦業(yè)開(kāi)發(fā)中的作用。

采礦權(quán)；出讓?zhuān)粌r(jià)高者得；市場(chǎng)化

采礦權(quán)通過(guò)招拍掛有償出讓已近十年，其中“價(jià)高者得”一度被看做是礦產(chǎn)資源市場(chǎng)化配置的最佳選擇。但隨著采礦權(quán)市場(chǎng)建設(shè)向縱深推進(jìn)，管理部門(mén)在實(shí)踐中如何通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，更為科學(xué)合理、高效環(huán)保地利用好有限的礦產(chǎn)資源，“價(jià)高者得”無(wú)疑值得做更深層次的探討，本文結(jié)合南京市采礦權(quán)市場(chǎng)化建設(shè)情況對(duì)“價(jià)高者得”的現(xiàn)行方式進(jìn)行了反思，并提出了相應(yīng)對(duì)策。

1 南京市采礦權(quán)市場(chǎng)化出讓概況

南京市采礦權(quán)市場(chǎng)化建設(shè)起步于2002年，首批拍賣(mài)出讓2宗采礦權(quán)，迄今已近10年。（參見(jiàn)表1）

采礦權(quán)市場(chǎng)化建設(shè)在發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制功能、促進(jìn)礦業(yè)開(kāi)發(fā)科學(xué)發(fā)展、建立國(guó)家礦產(chǎn)資源保障體系、推進(jìn)礦產(chǎn)管理體制改革中發(fā)揮了積極作用，體現(xiàn)在以下方面：

1.1 打破了傳統(tǒng)無(wú)償取得采礦權(quán)的制度

市場(chǎng)化出讓格局在南京牢牢確立，無(wú)償申請(qǐng)獲得采礦權(quán)已成為歷史，采礦權(quán)人普遍接受了市場(chǎng)化出讓方式，為完善采礦權(quán)有償取得制度積累了經(jīng)驗(yàn)。

1.2 促進(jìn)了礦業(yè)的強(qiáng)勁發(fā)展

隨著礦產(chǎn)品價(jià)格不斷攀升，在申請(qǐng)采礦權(quán)的熱潮中，市場(chǎng)化建設(shè)遏制了管理混亂，初步發(fā)揮了采礦權(quán)市場(chǎng)配置各生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)性作用，提高了配置效率，減少了腐敗行為。盡管全市礦山數(shù)量減少，但礦山年度平均礦業(yè)產(chǎn)值穩(wěn)定上升，8年來(lái)上升了近10倍。（參見(jiàn)表2）

1.3 改變了國(guó)有礦山一統(tǒng)天下的局面

采礦權(quán)出讓只審查報(bào)名者資質(zhì)及資金實(shí)力，但對(duì)所有制性質(zhì)未做過(guò)多限制，已初步形成了以國(guó)有礦山為主體，個(gè)體、私營(yíng)、股份制等多種所有制經(jīng)濟(jì)礦山共同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)格局，提高了礦業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。

2 采礦權(quán)出讓中“價(jià)高者得”遭誤讀

招拍掛出讓有效地解決了礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，“價(jià)高者得”一度被看作礦產(chǎn)資源市場(chǎng)化配置的最佳選擇。但隨采礦權(quán)市場(chǎng)化建設(shè)向縱深推進(jìn)，片面強(qiáng)調(diào)“價(jià)高者得”容易忽視實(shí)際開(kāi)采技術(shù)能力，容易忽視對(duì)環(huán)境的整治，容易出現(xiàn)后續(xù)資金投入不足，甚至帶來(lái)一些其他問(wèn)題。管理部門(mén)如何完善市場(chǎng)化出讓機(jī)制，更為科學(xué)合理地開(kāi)發(fā)利用好有限資源，“價(jià)高者得”無(wú)疑值得做更深層次的探討。

2.1 問(wèn)題一：“價(jià)高者得”導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)激烈，最終成交價(jià)格過(guò)高，采礦權(quán)人甚至無(wú)法兌現(xiàn)價(jià)款，影響市場(chǎng)發(fā)展

2006-2007年南京市國(guó)土資源局監(jiān)察部門(mén)與市行政效能投訴中心曾對(duì)價(jià)款收繳情況進(jìn)行效能監(jiān)察，當(dāng)時(shí)全市有償出讓采礦權(quán)140宗，成交價(jià)款3.977億元，應(yīng)收價(jià)款2.745億元，實(shí)際收繳到位僅1.554億元，拖欠1.191億元。經(jīng)1年努力，實(shí)際追繳到位價(jià)款僅0.43億元，可見(jiàn)有相當(dāng)一部分采礦權(quán)人連出讓價(jià)款都無(wú)力繳清。盡管原因多樣，但不可否認(rèn)其中因單純“價(jià)高者得”導(dǎo)致采礦權(quán)人為拿礦非理性叫價(jià)，中小采礦權(quán)人本身實(shí)力不強(qiáng)，一旦市場(chǎng)行情轉(zhuǎn)向資金鏈相對(duì)更易斷裂。

2006年后采礦權(quán)出讓大多由拍賣(mài)改為掛牌，就是希望通過(guò)較長(zhǎng)掛牌時(shí)間，報(bào)名者出價(jià)更為冷靜理性，同時(shí)基本要求一次性付清價(jià)款，以淘汰部分實(shí)力不夠的報(bào)名者。但從實(shí)踐看，一旦出現(xiàn)多個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者，仍會(huì)在最后階段轉(zhuǎn)入現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)，很容易使競(jìng)買(mǎi)人不夠理性。如2010年某砂礦掛牌，14個(gè)競(jìng)買(mǎi)人喊價(jià)60輪將起始價(jià)230萬(wàn)元采礦權(quán)抬至2505萬(wàn)元，超過(guò)起始價(jià)10倍。同年某建筑石料礦出讓?zhuān)?個(gè)競(jìng)買(mǎi)人激烈競(jìng)爭(zhēng)最終成交價(jià)飚升至5800萬(wàn)元，成交單價(jià)創(chuàng)全市歷史最高。兩宗采礦權(quán)最終因成本過(guò)高，競(jìng)得人冷靜后均反悔并拒簽合同，按規(guī)定被沒(méi)收保證金46萬(wàn)和500萬(wàn)元。

沒(méi)收保證金絕非管理部門(mén)出讓初衷，但事實(shí)上因喊價(jià)過(guò)高最終無(wú)法兌現(xiàn)價(jià)款，導(dǎo)致出讓失敗的絕非個(gè)案，其根源與單純“價(jià)高者得”不無(wú)關(guān)系。

2.2 問(wèn)題二：“價(jià)高者得”導(dǎo)致采礦權(quán)人后續(xù)工作投入無(wú)力，在安全、環(huán)保、日常監(jiān)督等方面給管理部門(mén)帶來(lái)困擾

以浦口區(qū)2004年出讓的某建筑石料礦為例，800萬(wàn)元底價(jià)經(jīng)多輪激烈角逐以4680萬(wàn)元被某民企競(jìng)得，創(chuàng)當(dāng)時(shí)天價(jià)。但該公司在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間開(kāi)發(fā)后，終因拿礦成本過(guò)高，并考慮設(shè)備購(gòu)置、生產(chǎn)線布置、環(huán)保等后續(xù)投入，擔(dān)心成本回收周期過(guò)長(zhǎng)，最終2年后經(jīng)法院剩余資源量被管理部門(mén)收回。

南京市出讓較多為小型建筑用砂、石、土礦，其開(kāi)采成本一般由人員工資、資產(chǎn)折舊、管理、銷(xiāo)售、財(cái)務(wù)費(fèi)用等內(nèi)容構(gòu)成，我們?cè)诮瓕?、六合、浦口三個(gè)區(qū)各選擇1家2010年出讓的礦山，由3家不同技術(shù)單位對(duì)其成本費(fèi)用進(jìn)行測(cè)算，發(fā)現(xiàn)采礦權(quán)價(jià)款占總成本比例在10%-15%，該項(xiàng)異常上升后，由于普通建材附加值較低，銷(xiāo)售價(jià)格短時(shí)間內(nèi)不會(huì)同步上升，采礦權(quán)人只有通過(guò)壓縮其他方面的投入維持正常利潤(rùn)。體現(xiàn)在日常管理中，就是采礦權(quán)人可能減少安全環(huán)保等方面的投入，甚至越層、越界開(kāi)采以獲取額外收益。

“價(jià)高者得”也給管理部門(mén)帶來(lái)以下后續(xù)問(wèn)題：一是以高價(jià)得者反悔比例很高，為減少損失必然推卸自身責(zé)任，在各方面給管理部門(mén)出難題或不配合管理。二是采礦權(quán)人拿礦成本過(guò)高，必然以更高價(jià)格出售礦產(chǎn)品，與采礦權(quán)出讓更多是為改變地區(qū)礦業(yè)布局，穩(wěn)定平抑當(dāng)?shù)亟ú牡V產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格起到調(diào)控作用的初衷背離。三是管理部門(mén)采取出讓方式的初衷是希望采礦權(quán)人繼續(xù)投資進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的礦業(yè)開(kāi)發(fā)，讓資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益，擴(kuò)大就業(yè)和稅收，單純“價(jià)高者得”使得部分采礦權(quán)人在后續(xù)投入上有心無(wú)力。

2.3 問(wèn)題三：“價(jià)高者得”容易導(dǎo)致急功近利，人為囤礦炒礦，造成資源浪費(fèi)

2010年南京市一批掛牌出讓8宗采礦權(quán)，單純“價(jià)高者得”的結(jié)果是最低一宗以1.6元/噸單價(jià)成交，最高一宗為21.2元/噸。由于這批采礦權(quán)所在地區(qū)、開(kāi)采礦種、出讓時(shí)限均相同，具有一定可比性，第二天起管理部門(mén)就不斷被咨詢(xún)?nèi)绾无D(zhuǎn)讓。據(jù)了解相當(dāng)一部分采礦權(quán)人打算囤積炒作后高價(jià)轉(zhuǎn)讓?zhuān)@與管理部門(mén)希望借出讓使礦山盡快投產(chǎn)，迅速滿足當(dāng)?shù)亟ú氖袌?chǎng)需求、平抑價(jià)格的初衷完全背道而馳。

因此，簡(jiǎn)單地“價(jià)高者得”而未從宏觀上考慮采礦權(quán)的特殊性，實(shí)質(zhì)上是把資本與技術(shù)隔離，忽視了礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)中先進(jìn)技術(shù)、人力資本等其他關(guān)鍵要素的作用，有可能給礦業(yè)開(kāi)發(fā)和礦業(yè)管理帶來(lái)混亂，造成炒作采礦權(quán)、礦產(chǎn)品價(jià)格非正常提升等現(xiàn)象。尤其在當(dāng)前通脹壓力加大的背景下，大量的民間資本、社會(huì)資本選擇進(jìn)入礦業(yè)領(lǐng)域，希望通過(guò)占有資源，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值，但因其自身缺乏開(kāi)礦能力或囤積資源，容易出現(xiàn)大礦小開(kāi)、采富棄貧等問(wèn)題，縮短礦山服務(wù)年限，造成巨大的資源浪費(fèi)。

3 建議與對(duì)策

采礦權(quán)的市場(chǎng)化出讓實(shí)質(zhì)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利的出讓。它通過(guò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式主要遵循“價(jià)高者得”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則來(lái)完成采礦財(cái)產(chǎn)權(quán)利的出讓。有人同土地使用權(quán)出讓相提并論，其實(shí)二者出讓價(jià)值基礎(chǔ)并不完全相同。政府出讓土地，賣(mài)的是一種有時(shí)間限定的土地資源使用權(quán)。而政府出讓采礦權(quán)要復(fù)雜的多，在現(xiàn)行法律框架下應(yīng)當(dāng)引起如下思考：

3.1 政府出讓采礦權(quán)不能對(duì)價(jià)款期望過(guò)高，應(yīng)恰如其分

政府出讓土地在一級(jí)市場(chǎng)上是壟斷的，所有進(jìn)入市場(chǎng)的土地都必須過(guò)這道關(guān)，因而是大量的、普遍的。而政府出讓采礦權(quán)不存在壟斷一級(jí)市場(chǎng)，目前還有大量采礦權(quán)直接由探礦權(quán)轉(zhuǎn)化而來(lái)，同時(shí)政府所能出讓的采礦權(quán)，不會(huì)像土地那樣規(guī)模大、價(jià)款多。采礦權(quán)出讓價(jià)格無(wú)論炒多高，都不可能取代土地出讓對(duì)政府財(cái)政的重要支持作用，管理部門(mén)沒(méi)必要單純以獲得價(jià)款多少衡量出讓成功與否。相比較地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴(lài)程度，采礦權(quán)市場(chǎng)在這方面沒(méi)有過(guò)多的壓力，現(xiàn)在就可以考慮加以改進(jìn)。

同時(shí)南京作為東部沿海地區(qū)，隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)礦產(chǎn)需求仍在不斷遞增，但受運(yùn)輸成本、運(yùn)輸方式限制，并不能完全依賴(lài)外部購(gòu)進(jìn)。所以管理部門(mén)在采礦權(quán)出讓中，首先要考慮如何利用有限的礦產(chǎn)資源，更好地調(diào)整地區(qū)礦業(yè)格局，在解決就業(yè)、供應(yīng)礦產(chǎn)品、穩(wěn)定平抑市場(chǎng)價(jià)格、保護(hù)環(huán)境等多方面綜合統(tǒng)籌，取得最大效益。

3.2 政府應(yīng)考慮采用多種出讓方式

國(guó)土資源部一系列礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理規(guī)定中均明確對(duì)不同類(lèi)型礦產(chǎn)以招拍掛或協(xié)議方式出讓采礦權(quán)。但多數(shù)地方?jīng)]有認(rèn)真貫徹，把“價(jià)高者得”等同于采礦權(quán)市場(chǎng)化和有償取得，這種簡(jiǎn)單化和絕對(duì)化的做法顯然不妥。建議采礦權(quán)出讓中應(yīng)實(shí)事求是，不能一律只有拍賣(mài)、掛牌。具體個(gè)案可以考慮采用招標(biāo)或協(xié)議，綜合衡量報(bào)名者的資金、技術(shù)力量乃至采礦、選礦、探礦等實(shí)際礦業(yè)開(kāi)發(fā)能力。

即使是土地出讓市場(chǎng)，也已意識(shí)到“價(jià)高者得”并非萬(wàn)能，開(kāi)始逐步改變。如南京市對(duì)部分地塊將采用“限地價(jià)、競(jìng)保障房”方式出讓?zhuān)K省正在探索“限房?jī)r(jià)競(jìng)地價(jià)”、“雙向競(jìng)價(jià)”、“綜合評(píng)標(biāo)”等新模式，目的就是為了告別“價(jià)高者得”舊模式。

同時(shí)對(duì)少數(shù)出讓年限長(zhǎng)、開(kāi)采規(guī)模大、技術(shù)要求高、預(yù)計(jì)競(jìng)爭(zhēng)又可能比較激烈的大中型礦山，也可以考慮將招標(biāo)、掛牌、協(xié)議等方式結(jié)合起來(lái)，如先用招標(biāo)方式完成對(duì)報(bào)名者的首輪篩選，通過(guò)評(píng)標(biāo)確定幾家入圍單位，再由這幾家入圍單位采用現(xiàn)場(chǎng)拍賣(mài)方式?jīng)Q定最后中標(biāo)者，既不違反三公原則，又可以將一些只有資金沒(méi)有開(kāi)發(fā)能力的社會(huì)資本予以淘汰。

3.3 除“價(jià)高者得”外應(yīng)適當(dāng)考慮其他綜合因素

在三公原則大前提下，采礦權(quán)出讓實(shí)踐中應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，適當(dāng)增加考慮價(jià)格以外的其他綜合因素：如在招拍掛過(guò)程中加強(qiáng)對(duì)業(yè)主資質(zhì)和保證金資金審查的同時(shí)，可以對(duì)不同報(bào)名者提出的《礦山設(shè)計(jì)》或《開(kāi)發(fā)利用方案》中開(kāi)采設(shè)計(jì)安全、環(huán)保等理念與內(nèi)容進(jìn)行綜合評(píng)定；甚至可以考慮由報(bào)名者承諾獲得采礦權(quán)后立即進(jìn)行實(shí)質(zhì)性礦業(yè)開(kāi)發(fā)并盡快進(jìn)行后續(xù)投資，使資源盡快轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益，從而有效地促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更好地解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、稅收問(wèn)題。

同時(shí)建議綜合考慮報(bào)名者的技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)及過(guò)往同類(lèi)礦山實(shí)際開(kāi)發(fā)情況，防止大礦小開(kāi)，占用儲(chǔ)量，使有限的資源長(zhǎng)期不能發(fā)揮應(yīng)有的效益；更要防止業(yè)主在獲取采礦權(quán)后待價(jià)而沽、倒賣(mài)或轉(zhuǎn)包，造成資源呆滯，影響管理部門(mén)對(duì)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。

3.4 正確認(rèn)識(shí)采礦權(quán)市場(chǎng)在礦業(yè)開(kāi)發(fā)中的作用

采礦權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)會(huì)有力地推動(dòng)礦業(yè)發(fā)展。但采礦權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)的部分，僅僅是礦業(yè)權(quán)生產(chǎn)的一部分，而且隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，后續(xù)開(kāi)發(fā)建設(shè)越來(lái)越重要。所以政府對(duì)礦產(chǎn)資源的管理，既要培育和發(fā)展采礦權(quán)市場(chǎng)，更要在優(yōu)惠和鼓勵(lì)礦山進(jìn)行后續(xù)生產(chǎn)投入上研究對(duì)策。

管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)利用好市場(chǎng)化調(diào)節(jié)手段，加速開(kāi)展礦產(chǎn)、礦山整合，以建立現(xiàn)代礦山為抓手，通過(guò)法律、經(jīng)濟(jì)手段使資金雄厚、技術(shù)水平高、社會(huì)責(zé)任強(qiáng)的企業(yè)脫穎而出。當(dāng)然，嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入必然會(huì)對(duì)企業(yè)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和管理實(shí)力提出要求，整裝勘查、整裝開(kāi)發(fā)、規(guī)?；?jīng)營(yíng)、集約化經(jīng)營(yíng)水平高，能力強(qiáng)的企業(yè)將更容易進(jìn)入，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展奠定更雄厚的資源基礎(chǔ)。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我們的目的始終是通過(guò)對(duì)“單純”采用“價(jià)高者得”進(jìn)行采礦權(quán)出讓的現(xiàn)狀進(jìn)行一定程度的改善，從而逐步完善礦業(yè)權(quán)制度，建立產(chǎn)權(quán)界定清晰、權(quán)屬關(guān)系有序、管理權(quán)限明確的新型礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)格局，使得管理部門(mén)能夠保障礦產(chǎn)資源科學(xué)合理開(kāi)發(fā)利用和有效保護(hù)，提高資源利用效率，優(yōu)化配置，最大限度地減輕對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞，走資源可持續(xù)利用發(fā)展道路。相信這也會(huì)是“十二五”時(shí)期我國(guó)礦產(chǎn)資源管理體制改革的重要內(nèi)容。

[1]吳松欽,等.淺論市場(chǎng)配置礦產(chǎn)資源[J].礦產(chǎn)保護(hù)與利用,2004,(2):1-4.

[2]鹿偉,等.改變“價(jià)高者得”的舊模式,南京土地出讓擬“限地價(jià)、競(jìng)配建”[N].現(xiàn)代快報(bào),2011-05-21(A4).

F407.1(253NJ)

C

1672-6995(2012)01-0022-04

2011-11-25

夏敏楠(1973- )，男，江蘇省南京市人，工程師，工學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)雙學(xué)士，南京市國(guó)土資源局礦產(chǎn)資源管理處主任科員，主要從事礦產(chǎn)資源管理工作。