十六大以來(lái)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障改革的進(jìn)程與展望

溫 銳 李永安

自20世紀(jì)的農(nóng)村土地革命以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨推動(dòng)的中國(guó)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益變革實(shí)踐，從革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代及土地改革運(yùn)動(dòng)時(shí)期對(duì)土地等生產(chǎn)資料為主體財(cái)產(chǎn)的沒(méi)收、平分和暫時(shí)保存農(nóng)村私有制度，到傳統(tǒng)社會(huì)主義時(shí)期對(duì)私有財(cái)產(chǎn)消滅的“一大二公”，再到以中國(guó)特色社會(huì)主義公有制為基礎(chǔ)的鼓勵(lì)個(gè)人致富和積累財(cái)富的保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的創(chuàng)新。這種不同階段對(duì)農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)的認(rèn)識(shí)創(chuàng)新與政策變化，既有對(duì)馬克思主義經(jīng)典著作關(guān)于社會(huì)主義“公有制”認(rèn)識(shí)的迷誤，更有中國(guó)共產(chǎn)黨人不斷探索馬克思主義中國(guó)化的艱辛，同時(shí)也有對(duì)于歷史上賦稅過(guò)重而導(dǎo)致“政亡人息”教訓(xùn)的吸取。無(wú)疑，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制全面實(shí)施的30年間①根據(jù)各地方志與相關(guān)文件核對(duì)，全國(guó)全面實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是1981年至1982春天完成，到2012年剛好30年。，有關(guān)中國(guó)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)進(jìn)入了一個(gè)全新的時(shí)期，農(nóng)民創(chuàng)造的財(cái)富及其擁有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，逐漸有了更為切實(shí)的保障。但是，就農(nóng)民賴以生存的以土地為主的生產(chǎn)、生活資料財(cái)產(chǎn)來(lái)說(shuō)，卻仍然處于同“一大二公”體制相匹配的“集體所有”的產(chǎn)權(quán)主體不清狀態(tài)，成為跨入21世紀(jì)中國(guó)社會(huì)矛盾與改革繼續(xù)深化的聚集點(diǎn)?；仡?0世紀(jì)末尤其是十六大以前中國(guó)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益改革的成果與改革需要進(jìn)一步深化的問(wèn)題，對(duì)十六大以來(lái)關(guān)于農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)改革成果進(jìn)行全面“盤(pán)點(diǎn)”，并作出準(zhǔn)確的總結(jié)，可為繼續(xù)深化農(nóng)村改革提供重要而有意義的參考。

一、十六大以前中國(guó)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保障存在的問(wèn)題

財(cái)產(chǎn)權(quán)，又稱物權(quán)，是指由法律賦予的，對(duì)物質(zhì)財(cái)富的占有、支配、使用、轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、抵押以及繼承等一系列具有排他性的權(quán)利集合。財(cái)產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)的是一種權(quán)利的“關(guān)系狀態(tài)”，它通常與“人權(quán)”這一范疇并列為人的內(nèi)在的基本權(quán)利。土地是農(nóng)民的根本。農(nóng)民通過(guò)在土地上經(jīng)營(yíng)和居住安身立命，建立自己的“家業(yè)”。因而，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民最根本的財(cái)產(chǎn)權(quán)，并由此派生成一系列其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益，如農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)體現(xiàn)出來(lái)的用益物權(quán)，宅基地上的建筑物之權(quán)屬等等。盡管農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，農(nóng)民“交足國(guó)家的，留足集體的，剩下的全是自己的”，實(shí)現(xiàn)了三方共贏，大大釋放了農(nóng)村的生產(chǎn)力。但是，自上世紀(jì)80年代后期直至新世紀(jì)初，農(nóng)民在土地財(cái)產(chǎn)保障、財(cái)富增長(zhǎng)方面，卻屢屢遭遇某些體制性障礙，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增長(zhǎng)與財(cái)富創(chuàng)造的沖動(dòng)受到扼制，農(nóng)民基本的生產(chǎn)和生存狀態(tài)受到嚴(yán)重影響。

（一）稅費(fèi)雜亂疊加，農(nóng)民難以負(fù)重

自20世紀(jì)80年代末直至農(nóng)業(yè)稅改革前，雜亂疊加的稅費(fèi)被攤在土地或源于土地收入的“人頭”上。稅費(fèi)過(guò)重不僅使農(nóng)民創(chuàng)富難，而且因費(fèi)、因罰破產(chǎn)也時(shí)有之。彼時(shí)稅費(fèi)名目多、雜且亂。首先是農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。作為國(guó)家稅法規(guī)定的正規(guī)稅種，農(nóng)業(yè)稅平均稅率為常年產(chǎn)量的15.5％②《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第11冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，1995年，第356頁(yè)。，并不算高，特產(chǎn)稅比照農(nóng)業(yè)正稅按比例附加。但是“糧”、“特”等年產(chǎn)量，地區(qū)、時(shí)間及不同農(nóng)戶之間不均衡致使計(jì)量困難，不少村集體甚至按戶平攤農(nóng)特兩稅，更有甚者將屠宰稅和增值稅、農(nóng)特稅違規(guī)承包給運(yùn)銷專業(yè)戶，承包者實(shí)際又將其轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)戶，一般農(nóng)民特別是低收入農(nóng)民土地收益風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)擔(dān)之重已經(jīng)可以想象③來(lái)自由江西省政協(xié)法制社團(tuán)委員會(huì)組織的“農(nóng)民負(fù)擔(dān)專題調(diào)查組”對(duì)江西永新、泰和兩縣的調(diào)查情況（2000年4月），溫銳為調(diào)查組主要成員。。其次是“三提五統(tǒng)”收費(fèi)?！疤帷睘橛糜诖寮w內(nèi)部公共事務(wù)和公共管理的提留款，“統(tǒng)”即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）向農(nóng)民收取的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）統(tǒng)籌費(fèi)，用于鄉(xiāng)村兩級(jí)民辦公助事業(yè)。但這些收費(fèi)卻未必能夠充分利用于造福農(nóng)民，實(shí)際上很多用于應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)冗員和來(lái)自上面的各種檢查、達(dá)標(biāo)接待、各種攤派如報(bào)刊征訂及其他事業(yè)費(fèi)缺口等。④參見(jiàn)曹錦清：《黃河邊的中國(guó)》，上海文藝出版社，2000年，第93—95頁(yè)。最后是除上述兩項(xiàng)之外的“三亂”收費(fèi)，即亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款，如政績(jī)工程集資和攤派、沒(méi)有數(shù)額規(guī)定的計(jì)劃生育罰款、教育亂收費(fèi)等，還有農(nóng)民免費(fèi)義工征用?？傊@一時(shí)期廣大農(nóng)村負(fù)擔(dān)情況是稅費(fèi)混雜、稅費(fèi)并存，納稅義務(wù)與“三亂”收費(fèi)界限不清，從而導(dǎo)致從上至下，層層級(jí)級(jí)、條條塊塊均可向農(nóng)民伸手，費(fèi)多于稅，費(fèi)重于稅，暗費(fèi)多于明費(fèi)，以致廣大農(nóng)民戲稱之“一稅輕，二稅重，三稅是個(gè)無(wú)底洞”⑤《安徽農(nóng)村告別“三提五統(tǒng)”》，《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》2002年10月23日。。這導(dǎo)致中央三令五申的農(nóng)民減負(fù)陷入“久減乃重”困局，致使鄉(xiāng)村基層干群關(guān)系空前緊張，暴力收稅（費(fèi)）和暴力抗（稅）以致群體性事件層出不窮，嚴(yán)重制約著農(nóng)民財(cái)富的保障與創(chuàng)富的沖動(dòng)。

（二）農(nóng)地使用權(quán)的頻繁變動(dòng)

因“一大二公”創(chuàng)設(shè)的農(nóng)地集體所有制與改革開(kāi)放后再次平均分配的農(nóng)地只是使用權(quán)，同時(shí)又有“大穩(wěn)定，小調(diào)整”規(guī)定，農(nóng)民手中的土地就難以避免發(fā)生重分或調(diào)整。首先，表現(xiàn)在因人口增減與流動(dòng)的調(diào)整。早在蘇維埃革命時(shí)期，關(guān)于農(nóng)村土地的分配與調(diào)整問(wèn)題就反復(fù)出現(xiàn)。1987年，貴州省湄潭縣曾出于計(jì)劃生育管理之需做“增人不增地、減人不減地”的試驗(yàn)①《貴州省紀(jì)念改革開(kāi)放30周年理論研討會(huì)舉行》，《貴州日?qǐng)?bào)》2008年12月24日。，1993年11月，保持承包期穩(wěn)定性的有關(guān)規(guī)定寫(xiě)進(jìn)了中央文件②參見(jiàn)《十四大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》上，人民出版社，1997年，第481頁(yè)。；但相關(guān)文件又規(guī)定，對(duì)于確因增人而生活困難，就業(yè)無(wú)著落的情況，可根據(jù)“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，仍可經(jīng)村集體大多數(shù)農(nóng)民同意而作適當(dāng)調(diào)整③《十四大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》中，人民出版社，1997年，第1324—1329頁(yè)。。于是，這一彈性空間便使制止農(nóng)民手中土地頻繁變動(dòng)成為不可能。其次，由村委控制下的規(guī)模經(jīng)營(yíng)調(diào)整，造成農(nóng)地承包期變動(dòng)以及被動(dòng)流轉(zhuǎn)。農(nóng)地的發(fā)包方是由村委代理下的村集體，20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，由地方政府推動(dòng)村委插手調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局較為常見(jiàn)，最典型的是源于山東平度的“兩田制”（口糧田、責(zé)任田）下運(yùn)作的規(guī)模經(jīng)營(yíng)調(diào)整，初看是合理農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，很快便成保證口糧田基礎(chǔ)上的對(duì)責(zé)任田規(guī)?；?jīng)營(yíng)招標(biāo)④參見(jiàn)魏景瑞，鄒書(shū)良：《平度市“兩田制”改革試驗(yàn)及其初步效應(yīng)》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》1992年第7期。；不久，“兩田制”為全國(guó)許多地方仿效，成為逆中央政策精神而行農(nóng)地承包權(quán)調(diào)整之實(shí)的“障眼法”⑤中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳：《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》（中辦發(fā)〔1997〕16號(hào)）申明：“中央不提倡實(shí)行‘兩田制’。沒(méi)有實(shí)行‘兩田制’的地方不要再搞，已經(jīng)實(shí)行的必須按中央的土地承包政策認(rèn)真進(jìn)行整頓?！眳⒁?jiàn)《十四大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》下，人民出版社，1999年，第2597頁(yè)。。再次，由地方政府行政權(quán)力主推的“富民工程”下的農(nóng)地調(diào)整。其中有些“富民工程”被當(dāng)做政績(jī)工程，如定指標(biāo)建鄉(xiāng)辦、村辦企業(yè)等，表面轟轟烈烈，實(shí)則勞民傷財(cái)⑥曹錦清：《黃河邊的中國(guó)》，第300—306頁(yè)。。此外，國(guó)家征地后，因補(bǔ)償未曾確定到人，而對(duì)農(nóng)民承包地大調(diào)整的情況也不少。據(jù)相關(guān)研究者對(duì)于江西26個(gè)村進(jìn)行走訪調(diào)查，在第二輪農(nóng)地承包之后，進(jìn)行過(guò)農(nóng)地調(diào)整的有16個(gè)村莊，占走訪村的67.5％，其中7個(gè)村進(jìn)行了大規(guī)模調(diào)整（包括3個(gè)村收回承包地再“招標(biāo)”承包）。調(diào)查顯示，一些地方農(nóng)地調(diào)整的背景是很復(fù)雜的：有人口變動(dòng)因素；有拋荒導(dǎo)致的土地閑置的調(diào)整利用；部分農(nóng)民不愿從事比較效益低下的農(nóng)業(yè)；有規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化的要求等等⑦王景新：《村域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與發(fā)展：國(guó)內(nèi)外田野調(diào)查》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2005年，第94—98頁(yè)。。這種土地調(diào)整變動(dòng)極大損害了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，不僅前期的投入難以完全收回，而且不能形成長(zhǎng)期的土地投入激勵(lì)，進(jìn)而影響對(duì)土地的未來(lái)收益預(yù)期。

（三）農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的國(guó)家財(cái)政缺位

公共產(chǎn)品實(shí)質(zhì)上是一種非排他性的公共財(cái)產(chǎn)，公共產(chǎn)品不僅僅指基礎(chǔ)設(shè)施，廣義的公共產(chǎn)品包括公共事業(yè)，公共制度等。正因?yàn)橛蟹桥潘?，所以多由?guó)家或政府提供。但是由于地域遠(yuǎn)近、與不同區(qū)域的關(guān)聯(lián)度差異等因素，公共產(chǎn)品在很大程度上形成了事實(shí)上的排他性。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公共產(chǎn)品提供的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，大大影響了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入與財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障。具體表現(xiàn)為：國(guó)家（包括地方）在財(cái)政分割上，對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品支出的嚴(yán)重不足。以1996年為例，國(guó)家（含地方）用于農(nóng)業(yè)的支出僅為700.4億元，而這一年總支出為7937.55億元⑧根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒·1999年》 “H財(cái)政”欄中“H01”和“H08”部分描述1996年全國(guó)財(cái)政支出以及用于農(nóng)業(yè)支出的相關(guān)數(shù)據(jù)整理得出。參見(jiàn)中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)，http://www.stats.gov.cn/yearbook/indexC.htm。。農(nóng)業(yè)的支出不足總支出的9％。以農(nóng)村醫(yī)療事業(yè)為例，由于公共財(cái)政的投入不足，我國(guó)實(shí)行農(nóng)村合作醫(yī)療的行政村由1988年的90％下降到2003年的5％，這種問(wèn)題的嚴(yán)重性在“非典”期間更是暴露無(wú)遺⑨《公共財(cái)政投入不足導(dǎo)致農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)嚴(yán)重滯后》，《領(lǐng)導(dǎo)決策信息》第38期，2003年10月。。其他如教育、農(nóng)田整治、交通建設(shè)、防洪防澇甚至水利設(shè)施等鄉(xiāng)村兩級(jí)公共產(chǎn)品（事務(wù)），國(guó)家和政府均不提供或是提供不足，轉(zhuǎn)而由農(nóng)民以“三提五統(tǒng)”等收費(fèi)、集資或出力自行承擔(dān)。農(nóng)民承載著本由國(guó)家承擔(dān)的公共產(chǎn)品重負(fù)。

社會(huì)保障是公共產(chǎn)品的內(nèi)在內(nèi)容之一，是現(xiàn)代文明社會(huì)的標(biāo)志，是對(duì)人的現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)、生活的不確定性風(fēng)險(xiǎn)和未來(lái)命運(yùn)變化不測(cè)的預(yù)防。正常的社會(huì)保障制度能夠保證即便是最窮的人也能夠有基本的生活條件。然而，直至改革開(kāi)放后的新世紀(jì)初，農(nóng)民仍然處于以土地為根本，以家庭為組織形式，以個(gè)人積蓄為基礎(chǔ)的延續(xù)2000年的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明的“土地”保障狀態(tài)；即使進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工雖然為城市創(chuàng)造無(wú)數(shù)社會(huì)財(cái)富，但難以享受公民應(yīng)有的社保服務(wù)，或部分享受又因打工地點(diǎn)變動(dòng)中斷社保等，“義務(wù)”給城市貢獻(xiàn)的社?；鸩挥?jì)其數(shù)。①《廣東2011年社?；鸾Y(jié)余逾4000億 全國(guó)居首》，《南方日?qǐng)?bào)》2012年5月30日。目前有超半數(shù)省份社?；鹩腥笨?，但據(jù)此報(bào)道，截至2011年，作為外來(lái)人口的大省廣東五項(xiàng)（養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育）社會(huì)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余達(dá)4413億，居全國(guó)之首。不難發(fā)現(xiàn)，各地普遍存在著農(nóng)民工交社保但由于中斷或不可能連續(xù)交滿15年而不得不放棄的情況。農(nóng)民以土地來(lái)承載著農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供，特別是社會(huì)保障事業(yè)，造成了很大部分的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益被溢于公共領(lǐng)域。

（四）產(chǎn)權(quán)主體模糊下的農(nóng)地征用

農(nóng)民歷史上所擁有的農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)，歷經(jīng)20世紀(jì)五六十年代的集體化運(yùn)動(dòng)演化為農(nóng)民集體所有制，農(nóng)地財(cái)產(chǎn)清晰的主體變成主體模糊不清，陷入產(chǎn)權(quán)虛置狀態(tài)②溫銳：《農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的認(rèn)識(shí)障礙》，《福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第2期。。對(duì)于權(quán)屬不清狀態(tài)下的土地財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民喪失了博弈權(quán)。農(nóng)民集體所有制保證了政府或?yàn)楣妫驗(yàn)樯虡I(yè)目的，通過(guò)“低價(jià)”征地，但這種“低價(jià)”產(chǎn)生的“剩余”，源于農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益受損。國(guó)務(wù)院1998年7月下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》文件，要求“特別是要降低征地和拆遷補(bǔ)償成本”③《十五大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》上，人民出版社，2000年，第453頁(yè)。?？沙杀緩暮味的?？無(wú)疑要在利益分配格局損失農(nóng)民的利益。這違背了“帕累托改進(jìn)”的原則，加之補(bǔ)償?shù)膶訉颖P(pán)剝與分肥，農(nóng)民能得到的征地補(bǔ)償更是少之又少。這種通過(guò)損害農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的低成本城市化模式，只能加劇城鄉(xiāng)差距。

總之，在十六大以前，農(nóng)民稅費(fèi)過(guò)重、農(nóng)村公共產(chǎn)品國(guó)家財(cái)政缺位、農(nóng)地使用權(quán)頻繁變動(dòng)和征地中財(cái)產(chǎn)受損等諸多問(wèn)題，侵害了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)、在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的博弈權(quán)、土地財(cái)產(chǎn)的發(fā)展權(quán)等土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，損害了農(nóng)民以土地為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)性收入，使農(nóng)民的財(cái)富安全保障和財(cái)富增值權(quán)益受到嚴(yán)重影響。

二、十六大以來(lái)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)改革的新進(jìn)展

2002年召開(kāi)的中共十六大，是21世紀(jì)中國(guó)共產(chǎn)黨的第一次全國(guó)代表大會(huì)，形成了以胡錦濤為總書(shū)記的新一屆中共中央領(lǐng)導(dǎo)集體。新舊世紀(jì)之交亟待深化的中國(guó)農(nóng)村改革與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保障問(wèn)題，也成了新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體引領(lǐng)整個(gè)中國(guó)改革深化與政策改進(jìn)的聚焦點(diǎn)之一。時(shí)至今日，歷史的腳步跨過(guò)又一個(gè)十年的歷程。就這十年中對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)改革創(chuàng)新的進(jìn)展進(jìn)行梳理，亮點(diǎn)如下：

（一）相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)質(zhì)性突破

財(cái)產(chǎn)權(quán)相對(duì)于物權(quán)主體，是對(duì)財(cái)物所擁有的經(jīng)濟(jì)權(quán)屬，它只有在法律框架下才有延續(xù)與持久的意義。針對(duì)中國(guó)農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)的歷史與現(xiàn)狀，2002年通過(guò)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》、2004年修正《中華人民共和國(guó)憲法》以及2007年頒布《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下分別簡(jiǎn)稱為《土地承包法》、2004年修正《憲法》和《物權(quán)法》），便成為中國(guó)改革開(kāi)放反思“共產(chǎn)風(fēng)”與推進(jìn)財(cái)產(chǎn)權(quán)馬克思主義中國(guó)化進(jìn)程中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。這些法律使農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障，特別是土地等生產(chǎn)資料作為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題獲得國(guó)家大法的支持，在現(xiàn)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)史上具有里程碑的意義。

《土地承包法》的頒布實(shí)施，從兩個(gè)層面進(jìn)一步維護(hù)了農(nóng)民長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地承包關(guān)系和土地使用權(quán)。一是就村集體而言，規(guī)定村集體（發(fā)包方）違法調(diào)整承包農(nóng)地、擅自收回承包地，或以人口變動(dòng)（包括婦女出嫁）收回承包地、或以責(zé)任田和口糧田（“兩田制”）為名收回部分承包田進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)、截留流轉(zhuǎn)收益等侵害農(nóng)民合法權(quán)益等行為，“應(yīng)當(dāng)承擔(dān)停止侵害、返還原物、恢復(fù)原狀、排除妨害、消除危險(xiǎn)、賠償損失等民事責(zé)任”，從而從法律層面上規(guī)范了村集體的行為。它不僅支持了農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、一定程度的流轉(zhuǎn)權(quán)，實(shí)際上也形成了繼承權(quán)等內(nèi)容的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益保障，而且第一次支持了出嫁婦女應(yīng)有的土地承包權(quán)益。二是就國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員而言，規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員侵害土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)行為的損害賠償?shù)蓉?zé)任，“情節(jié)嚴(yán)重的，由上級(jí)機(jī)關(guān)或者所在單位給予直接責(zé)任人員行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”①《中華人民共和國(guó)土地承包法》，《人民日?qǐng)?bào)》2002年8月30日。參見(jiàn)該法第六十一條。。這兩方面體現(xiàn)了土地承包和經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，已獲得免于行政權(quán)力侵犯的法律保障。

2004年修正《憲法》，首先將1982年《憲法》第十三條“國(guó)家保護(hù)公民的合法的收入、儲(chǔ)蓄、房屋和其他合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)”、“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)”，修改為：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。②《十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》上，中央文獻(xiàn)出版社，2005年，第890頁(yè)。這些規(guī)定突出了私有財(cái)產(chǎn)的神圣性。

如果說(shuō)憲法作為根本大法，從原則上、宏觀上規(guī)定了私有財(cái)產(chǎn)即公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益受保護(hù)的話，那么《物權(quán)法》則將這種權(quán)益受保護(hù)初步明細(xì)化。《物權(quán)法》以較大的篇幅，涉及了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)以及宅基地相關(guān)權(quán)益。在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)承包相關(guān)內(nèi)容上，與《土地承包法》相比，它明確把這些權(quán)利定位為“用益物權(quán)”，比傳統(tǒng)意義上的“使用權(quán)”的規(guī)定更進(jìn)一步保障了農(nóng)民權(quán)益。

總之，《土地承包法》、2004年修正《憲法》、《物權(quán)法》對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的支持，將農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)納入到國(guó)家保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)大法的框架下，把農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障由政策層面上升到法制化層面，并在保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益方面相應(yīng)體現(xiàn)了對(duì)公共權(quán)力的約束，相對(duì)于以往，更體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重。

（二）稅費(fèi)重負(fù)問(wèn)題得到根本解決

明朝黃宗羲總結(jié)出：歷史上每一次并稅改革，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在下降一段時(shí)間后都會(huì)漲到一個(gè)比改革前更高的水平，謂之“積累莫返之害”，學(xué)者秦暉把這條歷史規(guī)律稱為“黃宗羲定律”。③秦暉：《“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”問(wèn)題的發(fā)展趨勢(shì)——清華大學(xué)學(xué)生農(nóng)村調(diào)查報(bào)告之分析（四）》，《改革》1997年第2期。20世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)稅費(fèi)混雜并舉導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的問(wèn)題，長(zhǎng)期得不到解決而廣受關(guān)注。2000年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，正式啟動(dòng)了新世紀(jì)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作，并于4月批復(fù)在安徽試點(diǎn)稅改的申請(qǐng)，正式在安徽試點(diǎn)。改革的內(nèi)容可概括為“三個(gè)取消、一個(gè)逐步取消、兩個(gè)調(diào)整、一項(xiàng)改革”?！叭齻€(gè)取消”是指取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌，取消農(nóng)村教育集資，取消屠宰稅；“一個(gè)逐步取消”指逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工；“兩個(gè)調(diào)整”指調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策；“一項(xiàng)改革”指改革村提留征收和使用辦法。十六大之后，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體繼續(xù)深化稅費(fèi)改革事業(yè)。2003年3月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，將稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作漸次推向全國(guó)。稅費(fèi)改革最先由費(fèi)改稅，2004年向縱深發(fā)展，并在部分地區(qū)試點(diǎn)取消農(nóng)業(yè)稅。至2005年12月，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于廢止〈中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例〉的決定》，宣告農(nóng)業(yè)稅自2006年1月1日起廢止。至此，積重難返的“黃宗羲定律”終于被打破。同時(shí)，這場(chǎng)改革也倒逼基層有關(guān)稅費(fèi)管理機(jī)構(gòu)與人員編制的改革。于是，稅費(fèi)改革由點(diǎn)到面，最終得以完成。2008年，國(guó)務(wù)院進(jìn)一步出臺(tái)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直補(bǔ)政策，規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者每畝田還可以得到100元左右的糧食補(bǔ)貼。于是，農(nóng)村稅費(fèi)從減少直至取消，連帶隨后而至的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)直補(bǔ)，使農(nóng)民從土地上獲得的財(cái)產(chǎn)性收入比重明顯提高，提升了土地對(duì)農(nóng)民作為財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的價(jià)值與重要性，標(biāo)志著“越減越重”或“久減乃重”的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題終于得到基本解決。①據(jù)筆者2011年暑期在南昌市新建縣象山鎮(zhèn)、聯(lián)圩鄉(xiāng)、昌邑鄉(xiāng)以及南昌縣南新鄉(xiāng)（這些地方均為以糧食生產(chǎn)為主的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)）等地部分村實(shí)地調(diào)研，通過(guò)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民訪談，得知幾乎每一個(gè)村子，在20世紀(jì)90年代均有人棄田或是上交責(zé)任田外出務(wù)工。據(jù)了解，棄田或是上交田是因?yàn)檎也坏酱N的人，但因?yàn)樨?fù)擔(dān)太重，很少有人愿意接種別人的責(zé)任田。有些村子便將這些田承包給大戶。據(jù)新建縣大塘法庭庭長(zhǎng)王志堅(jiān)所說(shuō)，他才到任不到一年，就接到了多起由于取消了農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民要求收回所棄或所交農(nóng)地的案子。

（三）農(nóng)地30年承包期到“長(zhǎng)久不變”并向“物權(quán)”靠攏

由全國(guó)人大常委會(huì)1986年通過(guò)、1998年修訂的《土地管理法》，對(duì)農(nóng)地承包期規(guī)定為30年（為第一輪承包期15年的兩倍），但仍然有“在土地承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)”，2/3村民同意，就可以“對(duì)土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整”②《中華人民共和國(guó)土地管理法》，中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部網(wǎng)站，http://www.mlr.gov.cn/tdzt/zdxc/tdr/2003/2003/200711/t20071127_664322.htm。參見(jiàn)該法第十四條。的口子。對(duì)此，2002年頒布的《土地承包法》明確指出：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”，特殊情況下的局部調(diào)整僅限于“嚴(yán)重的自然災(zāi)害毀損”③《中華人民共和國(guó)土地承包法》，《人民日?qǐng)?bào)》2002年8月30日。參見(jiàn)該法第二十七條。。這改變了蘇維埃革命以來(lái)，財(cái)產(chǎn)變動(dòng)與處置可以任由大多數(shù)人來(lái)決定的“革命”慣例④財(cái)產(chǎn)的處置由大多數(shù)人贊同與否來(lái)決定，這是蘇區(qū)時(shí)代就盛行的思維，且為后來(lái)承認(rèn)“土地農(nóng)有”后是否可以再次重新平分條件。參見(jiàn)溫銳：《中央蘇區(qū)平分土地政策與農(nóng)民權(quán)益保障的再認(rèn)識(shí)》，《中共黨史研究》2010年第5期。。在此基礎(chǔ)上，2005年溫家寶總理在答記者問(wèn)時(shí)指出：“農(nóng)民對(duì)土地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)將長(zhǎng)期不變，也就是永遠(yuǎn)不變”⑤《溫家寶總理答中外記者問(wèn)——在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議記者招待會(huì)上》，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2005年第12期。。這從一個(gè)側(cè)面透露了承包期長(zhǎng)久不變的趨向?！段餀?quán)法》的出臺(tái)，更涉及到了第二輪承包期滿后“繼續(xù)承包”的問(wèn)題和宅基地使用期滿后“自動(dòng)續(xù)期”⑥《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》，《法制日?qǐng)?bào)》2007年7月9日。參見(jiàn)其中第一百二十六條和一百四十九條。。農(nóng)村土地承包和使用權(quán)向長(zhǎng)期化邁進(jìn)趨勢(shì)顯現(xiàn)，農(nóng)地承包權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定性得到了進(jìn)一步的保障。

2008年10月，中共十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》指出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變?！碑?dāng)年底，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》出臺(tái)，不僅再次重申“現(xiàn)有農(nóng)地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，還進(jìn)一步要求“強(qiáng)化對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)”，并提出“要穩(wěn)步開(kāi)展試點(diǎn)，將農(nóng)地權(quán)屬確權(quán)到集體組織”，“有關(guān)面積、空間位置和權(quán)屬證書(shū)要明確到具體的農(nóng)民手中”。⑦《十七大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》上，中央文獻(xiàn)出版社，2009年，第674、830頁(yè)。2011年12月，溫家寶在中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的“合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，無(wú)論他們是否還需要以此來(lái)作基本保障，也無(wú)論他們是留在農(nóng)村還是進(jìn)入城鎮(zhèn)，任何人都無(wú)權(quán)剝奪。推進(jìn)集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益”⑧《中央農(nóng)村工作會(huì)議在京舉行 溫家寶講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年12月28日。另參見(jiàn)溫家寶：《中國(guó)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的發(fā)展道路》，《求是》2012年第2期。。溫家寶不僅將農(nóng)地作為農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且還將作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的“增值收益”納入了農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)收益，以及包括城鎮(zhèn)化的農(nóng)民權(quán)益也考慮進(jìn)去了，澄清了土地?fù)Q社保的不當(dāng)。這體現(xiàn)了土地財(cái)產(chǎn)權(quán)作為“物權(quán)”的“固有性”得到尊重。

（四）公共產(chǎn)品提供的改善增加了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入的附加值

十六大以后，農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的改善，堅(jiān)實(shí)了農(nóng)民保富創(chuàng)富的基礎(chǔ)，尤其是稅費(fèi)改革完成之后，農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入主要來(lái)自國(guó)家與各級(jí)政府投入。第一，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施得到更多國(guó)家支持。從2002年到2007年，中央累計(jì)用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)近3000億元，會(huì)同地方增加的投入，5年新增節(jié)水灌溉面積666.7萬(wàn)公頃、新增沼氣用戶1650萬(wàn)戶、新建改建農(nóng)村公路130萬(wàn)公里，解決了9748萬(wàn)農(nóng)村人口飲水困難和飲水安全問(wèn)題。①《十七大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》上，第293頁(yè)。特別是以2005年10月開(kāi)始的“新農(nóng)村建設(shè)”戰(zhàn)略為契機(jī)，農(nóng)村的“路”、“水”、“廁”等直接關(guān)系民生的基礎(chǔ)設(shè)施大為改觀。基礎(chǔ)設(shè)施的改善使農(nóng)民從公共財(cái)產(chǎn)的直接分享、致富基礎(chǔ)得到強(qiáng)化這兩個(gè)方面獲益。第二，農(nóng)村教科文事業(yè)有長(zhǎng)足發(fā)展。2002年至2007年5年內(nèi)，我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育已全面納入財(cái)政保障范圍，進(jìn)行了包括免除學(xué)、雜、書(shū)費(fèi)，補(bǔ)助困難寄宿生，使1.5億學(xué)生和780萬(wàn)名家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生受益②《十七大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》上，第298頁(yè)。。而近兩年，全國(guó)多個(gè)地區(qū)啟動(dòng)農(nóng)村中小學(xué)生免費(fèi)午餐工程、牛奶工程、雞蛋工程等③如廣西柳州市自2008年秋季學(xué)期起率先對(duì)少數(shù)民族貧困縣農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生實(shí)行免費(fèi)午餐制度。2011年10月，國(guó)務(wù)院決定啟動(dòng)實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃，撥款按照每個(gè)學(xué)生每天3元的標(biāo)準(zhǔn)提供營(yíng)養(yǎng)膳食補(bǔ)助。。至2011年，全國(guó)免除了3000多萬(wàn)名農(nóng)村寄宿制學(xué)生住宿費(fèi)，并初步解決農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問(wèn)題④溫家寶：《政府工作報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年3月16日。。十六大以后，在科技、信息和文化建設(shè)上，也有較大突破。例如，2002年啟動(dòng)的全國(guó)文化信息資源共享工程，在“十一五”期間又加大了建設(shè)力度，并向邊遠(yuǎn)農(nóng)村站點(diǎn)傾斜。第三，社會(huì)保障向城鄉(xiāng)一體化邁進(jìn)。社會(huì)保障在農(nóng)村從無(wú)到有，是破天荒的大事，正在逐漸改變農(nóng)民千年以來(lái)“靠天生存”的格局。一是農(nóng)村新型合作醫(yī)療的啟動(dòng)、試點(diǎn)并全面普及。農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度由2003年在部分地區(qū)試點(diǎn)，原來(lái)要求到2010年要基本覆蓋農(nóng)村居民，2008年提前完成⑤《衛(wèi)生部：新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度提前覆蓋全國(guó)》，《光明日?qǐng)?bào)》2008年7月11日。。新型合作醫(yī)療的進(jìn)步之處在于：不同于過(guò)去合作醫(yī)療純粹由農(nóng)民出資互助，而第一次由國(guó)家財(cái)政進(jìn)行了大規(guī)模投入。二是在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的突破。國(guó)務(wù)院2009年9月下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，標(biāo)志著農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)⑥《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2009年9月8日。。而新型農(nóng)保不同于個(gè)人儲(chǔ)蓄式的老式農(nóng)保，實(shí)行的是個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資結(jié)構(gòu)。2011年，全國(guó)2343個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，3.58億人參保，9880萬(wàn)人領(lǐng)取養(yǎng)老金，覆蓋面擴(kuò)大到60％以上。⑦溫家寶：《在十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議上作的政府工作報(bào)告》，《中國(guó)日?qǐng)?bào)》2012年3月14日。涉及農(nóng)民工群體社保有兩個(gè)亮點(diǎn)：農(nóng)民工可城鎮(zhèn)參保（如通過(guò)依托務(wù)工單位交“五險(xiǎn)一金”）、社保賬戶可異地轉(zhuǎn)移。這意味著城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐，解決了農(nóng)民工普遍因?yàn)槔U納社保被迫中斷或年限不足，而不得不放棄的困局，促進(jìn)了靈活就業(yè)，減輕了農(nóng)民土地收益支出的壓力，增強(qiáng)了通過(guò)勞動(dòng)積累財(cái)富的活力。

總之，十六大以來(lái)，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保障展現(xiàn)出許多亮點(diǎn)與成績(jī)，并且取得一些近百年來(lái)中國(guó)農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵性突破，意義深遠(yuǎn)。

三、繼續(xù)深化農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)改革的展望

“三農(nóng)”問(wèn)題，核心是農(nóng)民問(wèn)題；農(nóng)民問(wèn)題的核心是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。改革開(kāi)放之后，尤其是十六大以來(lái)的近10年間，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障獲得了許多實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。當(dāng)前，保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益改革的進(jìn)一步深化，核心已經(jīng)集中于農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)定位、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益排它的法律定位以及作為改革配套的社會(huì)保障問(wèn)題。

（一）為“一小二私”的“農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)”創(chuàng)富正名，形成有利于農(nóng)民創(chuàng)富的社會(huì)環(huán)境

“一小二私”，所謂“小者”，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期被“靜止”為“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”，與特定環(huán)境下的西方現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)、大工業(yè)的相對(duì)規(guī)模與高效相比，可謂“小”得相形見(jiàn)絀；所謂“私者”，即農(nóng)民作為小土地所有者，具有私有土地、發(fā)家致富的“天性”⑧中國(guó)社科院經(jīng)濟(jì)研究所中國(guó)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)史研究室編：《第一二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期土地斗爭(zhēng)史料選編》，人民出版社，1981年，第492頁(yè)。，且有向地富看齊和“走資本主義道路”的“自發(fā)傾向”⑨《中共黨史教學(xué)參考資料》第20冊(cè)，國(guó)防大學(xué)出版社，1986年，第213頁(yè)。，與傳統(tǒng)社會(huì)主義的“公”相對(duì)立，更與其“一大二公”目標(biāo)背道而馳。于是，在傳統(tǒng)社會(huì)主義理論的視野中，農(nóng)民的“一小二私”及其農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)，就體現(xiàn)為四大認(rèn)識(shí)誤區(qū)：第一，被視為“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”的農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)，長(zhǎng)期被定格為“自給自足”、不允許“進(jìn)行任何分工，應(yīng)用任何科學(xué)”和“沒(méi)有多種多樣發(fā)展”①《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社，1995年，第677頁(yè)。的自然經(jīng)濟(jì)（這段馬克思的論述，至今仍被國(guó)內(nèi)學(xué)者與主流媒體作為認(rèn)識(shí)中國(guó)農(nóng)民的經(jīng)典依據(jù)），是傳統(tǒng)商品經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與科學(xué)技術(shù)的天然對(duì)立者。第二，導(dǎo)致貧富分化。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和小私有者自發(fā)競(jìng)爭(zhēng)所產(chǎn)生的貧富分化，是同時(shí)基于最惡劣的封建式地租剝削和“每日每時(shí)地”產(chǎn)生的資本主義剝削，是封建主義與資本主義兩種剝削的結(jié)合物，應(yīng)首先加以鏟除和讓它“絕種”②毛澤東：《農(nóng)業(yè)合作化的一場(chǎng)辯論和當(dāng)前的階級(jí)斗爭(zhēng)》（1955年10月11日）。。第三，阻礙規(guī)模經(jīng)營(yíng)。農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)在集體化時(shí)代被指責(zé)為阻礙規(guī)模農(nóng)業(yè)及機(jī)械化的發(fā)展；改革開(kāi)放后特別是最近十幾年中，則又成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與規(guī)模經(jīng)營(yíng)的批評(píng)對(duì)象，被認(rèn)為影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速跨越式發(fā)展。因此，在制度改革上曾一度試圖促其消亡，極力抑制農(nóng)戶“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”和“小私有者”的發(fā)展。第四，阻礙國(guó)家社會(huì)的發(fā)展?！靶∞r(nóng)經(jīng)濟(jì)”和“小私有者”通過(guò)小塊土地的經(jīng)營(yíng)，不僅占用和吸納著寶貴的金融資本和人力資源，還承續(xù)著保守而非進(jìn)取的文化傳統(tǒng)；同時(shí)，農(nóng)民的小私有還嚴(yán)重影響政府規(guī)劃征地、招商引資與談判成本，在方方面面都與發(fā)展工商業(yè)、城市化所需的條件矛盾，嚴(yán)重影響國(guó)家現(xiàn)代化的進(jìn)程。因此，工業(yè)化、城市化就要繼續(xù)剝奪或不能給農(nóng)民的農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)，這樣才能使農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)失去發(fā)展的憑借。這四大認(rèn)識(shí)誤區(qū)，推動(dòng)了近百年以平均主義改造農(nóng)戶小私有者的兩次“共產(chǎn)風(fēng)”高潮，形成了中國(guó)大陸“三農(nóng)”問(wèn)題的長(zhǎng)期糾結(jié)和現(xiàn)代化進(jìn)程中嚴(yán)重不協(xié)調(diào)發(fā)展的困局，是農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期受歧視和農(nóng)民的農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)益屢受損害的深層原因。

“大”是“小”的發(fā)展，“小”是“大”的基礎(chǔ)，大、中、小共處一體，也是可變和可轉(zhuǎn)化的。全面保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，必須首先從理論認(rèn)識(shí)上進(jìn)行正本清源，改變長(zhǎng)期歧視與批判農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)的思維定勢(shì)，解除農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)者長(zhǎng)期背負(fù)的帶有歧視性的“小農(nóng)”精神枷鎖，為農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)富正名，建構(gòu)宜農(nóng)生力軍立足農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)富的良好環(huán)境，最終形成廣大農(nóng)村居民自由自主和有尊嚴(yán)地在城鄉(xiāng)大地的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)富潮。

（二）給農(nóng)民土地確權(quán)，明確政府與農(nóng)民間清晰而排他的權(quán)益邊界

歷史上長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民手中的土地是農(nóng)民私有的，革命年代里，中共也用“耕者有其田”來(lái)號(hào)召?gòu)V大農(nóng)民投入革命洪流。目前實(shí)行的土地農(nóng)民集體所有制，盡管政府與法律已反復(fù)強(qiáng)調(diào)農(nóng)民所擁有的土地權(quán)益與承包權(quán)“長(zhǎng)久不變”，甚至還使用了“土地財(cái)產(chǎn)權(quán)”概念。然而，現(xiàn)在根本的問(wèn)題已不是“變”與“不變”，而是如何“變”才能保障財(cái)產(chǎn)權(quán)益的問(wèn)題，即是“通過(guò)行政劃撥還是通過(guò)市場(chǎng)交易來(lái)‘變’”的問(wèn)題。③《問(wèn)題與主義：秦暉文選》，長(zhǎng)春出版社，1999年版，第25頁(yè)。《物權(quán)法》第184條規(guī)定：農(nóng)民“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”④《十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》下，第993頁(yè)。，仍將農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)更多地歸于“使用權(quán)”這一從屬性的“他物權(quán)”，宅基地上的房屋等都無(wú)法抵押。如何給農(nóng)民的農(nóng)地確權(quán)，是中國(guó)農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)制度改革再推向深入的關(guān)鍵性問(wèn)題。

給農(nóng)民的農(nóng)地確權(quán)，無(wú)疑應(yīng)是立足于穩(wěn)定農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制和保障改革開(kāi)放中已獲得的農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的基礎(chǔ)之上，明晰政府與農(nóng)民間清晰而排他的農(nóng)地權(quán)益邊界。具體就是：取消現(xiàn)有導(dǎo)致農(nóng)村土地虛亂之象的“土地集體所有制”這一中間層級(jí)，將現(xiàn)行國(guó)家確定的集體所有制農(nóng)地所有權(quán)益上升與下沉，設(shè)置為國(guó)家與農(nóng)民二級(jí)對(duì)等平行、排他而獨(dú)立的農(nóng)地二級(jí)所有權(quán)制：一級(jí)是國(guó)家“國(guó)土資源所有權(quán)”（或“終極所有權(quán)”）；另一級(jí)為農(nóng)民的“農(nóng)地財(cái)產(chǎn)所有權(quán)”（或“具體所有權(quán)”）。所謂國(guó)家的“國(guó)土資源所有權(quán)”，具體是國(guó)家對(duì)這部分非國(guó)有土地在社會(huì)發(fā)展中的調(diào)控與監(jiān)管權(quán)，主要包括三個(gè)方面：（1）農(nóng)地管理的立法權(quán)（包括制定農(nóng)地開(kāi)發(fā)利用稅法，收取農(nóng)地市場(chǎng)合法流轉(zhuǎn)交易稅、農(nóng)地資源特別稅和高額農(nóng)地社會(huì)發(fā)展增值稅，解決社會(huì)發(fā)展資金的不足和抑制因地“暴富”）；（2）社會(huì)規(guī)劃發(fā)展權(quán)；（3）監(jiān)管、稅收、保護(hù)執(zhí)法權(quán)。這樣，不僅能解決目前政府對(duì)國(guó)土資源管理長(zhǎng)期缺位的問(wèn)題，還能有效制約目前權(quán)益不清導(dǎo)致的公權(quán)謀私和私權(quán)負(fù)外部性對(duì)社會(huì)公共利益的侵害。農(nóng)民的“農(nóng)地財(cái)產(chǎn)所有權(quán)”，即對(duì)已明確規(guī)定為農(nóng)民集體所有制的土地（包括耕地、林地、自留地、宅基地、水利塘堰等）等財(cái)產(chǎn)權(quán)，都明確以立法形式界定為農(nóng)民的具體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)；農(nóng)民在依法遵守國(guó)家國(guó)土資源所有權(quán)的基礎(chǔ)上，具有農(nóng)地財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的占有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)（抵押權(quán)、出租、收益權(quán)）、處置權(quán)（繼承、轉(zhuǎn)讓）和買(mǎi)賣交易權(quán)等多種權(quán)利，并具有上述財(cái)產(chǎn)所有權(quán)性質(zhì)的獨(dú)占性與排他性，獲得農(nóng)地財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的全部權(quán)益，增強(qiáng)農(nóng)地依法被征用和進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)的談判博弈能力，使農(nóng)地通過(guò)真正由農(nóng)民多元化自主流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地財(cái)產(chǎn)的保值增值，同時(shí)制約政府公權(quán)負(fù)外部性的越位侵權(quán)與其他社會(huì)強(qiáng)勢(shì)團(tuán)體可能實(shí)施的侵害行為，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)益真正回歸農(nóng)民，強(qiáng)化農(nóng)民的農(nóng)地財(cái)產(chǎn)意識(shí)與土地保護(hù)意識(shí)。這里面，“國(guó)土資源所有權(quán)”與“農(nóng)地財(cái)產(chǎn)所有權(quán)”之間，既是二權(quán)平行、互不統(tǒng)屬的排他關(guān)系，又是相對(duì)獨(dú)立、相互制約的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)了國(guó)家發(fā)展權(quán)與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)相互促進(jìn)與相互制約的清晰邊界：既保障農(nóng)民的農(nóng)地財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，又保障國(guó)家的社會(huì)發(fā)展與監(jiān)管權(quán)；既強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)主體依法對(duì)農(nóng)地資源的開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)動(dòng)力，解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題，又為農(nóng)地在不同主體之間進(jìn)行交易提供“合約”載體，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式的多元化（如個(gè)體、合作、股份、社區(qū)共有等形式）與農(nóng)地資源的優(yōu)化配置；既使農(nóng)地隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的增值部分在國(guó)家與農(nóng)民間得到合理的分配，又有利于抑制腐敗與暴富現(xiàn)象，全面激活整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)力。

（三）實(shí)現(xiàn)土地保障向社會(huì)保障轉(zhuǎn)型，夯實(shí)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)富的社會(huì)基礎(chǔ)

十六大以后，隨著新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)、新型養(yǎng)老保險(xiǎn)在農(nóng)村從試點(diǎn)到全面普及，打破了2000多年來(lái)農(nóng)民一直依托土地為基本保障的傳統(tǒng)格局，在一定程度保障了農(nóng)民生命財(cái)產(chǎn)安全，使中國(guó)社會(huì)保障史翻開(kāi)了新的一頁(yè)。但是，農(nóng)村的“兩險(xiǎn)”仍然處在低水平，跟不上現(xiàn)代化的節(jié)拍。仍然處在無(wú)法脫離“土地保障”狀態(tài)。具體來(lái)說(shuō)，存在的問(wèn)題是：第一，養(yǎng)老保險(xiǎn)方面。雖然目前農(nóng)民新型養(yǎng)老保險(xiǎn)與城市居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基本類似，但是在三個(gè)籌資來(lái)源中，城市居民一般依托經(jīng)濟(jì)組織（單位），由單位為其繳納一定比率，而新農(nóng)保的“集體”籌資部分由于不少集體沒(méi)有經(jīng)濟(jì)來(lái)源而流于空談，從而降低農(nóng)村社保水準(zhǔn)。第二，新型合作醫(yī)療保障方面。這方面存在著諸如農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)不足；一些醫(yī)療機(jī)構(gòu)以醫(yī)藥提價(jià)、不當(dāng)身體檢查等方式，變相地將“農(nóng)合”保障下的“消費(fèi)者剩余”攫為己有；大部分的異地門(mén)診無(wú)法報(bào)銷；普通農(nóng)民仍然無(wú)法承受大病自費(fèi)所占比例等等，大大地削弱了其保障性。第三，在失業(yè)保險(xiǎn)方面。在廣泛存在隱性失業(yè)狀態(tài)下的農(nóng)村，失業(yè)保險(xiǎn)體系幾乎還沒(méi)有構(gòu)建起來(lái)。另外，財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)等方面還不規(guī)范。

農(nóng)村社會(huì)保障改革繼續(xù)深化，必須要走出與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)相匹配的“土地保障”思維模式，向社會(huì)保障轉(zhuǎn)型。為此，應(yīng)該在已有改革成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障改革。所謂“一體化”，是在機(jī)制運(yùn)作上遵循一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，打破社會(huì)保障制度的階層和行業(yè)的特權(quán)、偏見(jiàn)和歧視。無(wú)論是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，無(wú)論是公務(wù)員、事業(yè)單位職工、企業(yè)職工，還是農(nóng)民，不應(yīng)該有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)甚至多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)體系（實(shí)際的差異應(yīng)僅在于收入差距下繳存比的不同），不應(yīng)以“農(nóng)民社?！?、“市民社保”等類別論之，而徒增理解、身份改變后的轉(zhuǎn)接、磨合等難度，增加制度交易成本。因而，農(nóng)民社會(huì)保障改革的實(shí)質(zhì)就是要構(gòu)建中國(guó)公民統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下所有經(jīng)濟(jì)主體及公民提供公平生產(chǎn)、生活、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)富、保富的社會(huì)基礎(chǔ)。社會(huì)保障制度不僅要“保命”，還要“促發(fā)展”，農(nóng)村社會(huì)保障體系改革應(yīng)與土地確權(quán)改革等其他經(jīng)濟(jì)體制改革協(xié)同推進(jìn)。