國有地勘單位探礦權經(jīng)營的三大困境分析

■ 張賽花

（浙江省第七地質大隊， 杭州 310016 ）

資源是社會生存與發(fā)展的命脈。礦產(chǎn)、土地、淡水、森林、野生動植物等自然資源在世界人口已突破70億的情況下全面顯現(xiàn)出緊缺的趨勢。對許多國家而言，資源已成為國民經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，通貨膨脹的表現(xiàn)形式之一就是各類礦產(chǎn)資源價格大幅上揚。地勘單位作為探礦權的取得者之一，是礦業(yè)權市場的重要參與者，黨和國家領導人多次指出要切實加強地質工作，國土資源部也提出了許多發(fā)展戰(zhàn)略，為地質找礦工作創(chuàng)造了良好的宏觀環(huán)境，但在微觀環(huán)境上，礦業(yè)權取得及轉讓經(jīng)營中存在的種種問題，卻讓地勘單位負重難行。下面分別對探礦權經(jīng)營的定義、國有地勘單位探礦權經(jīng)營的現(xiàn)狀及三大困境進行粗略分析。

1 什么是探礦權經(jīng)營

礦業(yè)權經(jīng)營是指地勘單位根據(jù)自身的資源狀況和所處的市場環(huán)境對礦業(yè)權的投入產(chǎn)出進行戰(zhàn)略性規(guī)劃和部署、制定遠景目標和方針的戰(zhàn)略層次活動，它涵蓋了探礦權投入、取得、轉讓等環(huán)節(jié)。礦業(yè)權包括探礦權和采礦權。對于國有地勘隊伍來說，大部分地勘隊伍采礦權問題較少涉及，此處以討論探礦權經(jīng)營為主。

2 國有地勘單位探礦權經(jīng)營的現(xiàn)狀

在計劃經(jīng)濟年代，國有地勘單位根據(jù)撥款找礦，找到礦上交國家，不存在自有探礦權的概念。屬地化后，財政撥款是差額補助，二十世紀五十年代成立的地勘單位離退休人員隊伍龐大，撥款列支了離退休人員費用后所剩無幾，逼著地勘隊伍不得不轉型向市場要收入。以浙江省地勘隊伍為例，為養(yǎng)活地勘隊伍，從二十世紀九十年代初開始大部分地質隊轉走勘察施工的道路，只留下一小部分人繼續(xù)從事地質工作。很長一個時期內(nèi)地勘隊伍人才青黃不接。1998年國務院頒布了《探礦權采礦權管理辦法》，地質隊看到了礦權經(jīng)營的希望，但由于自有投入資金短缺，地質工作開展較少，地質隊平均自有礦業(yè)權并不多，具備轉讓條件的就更少。

3 地勘單位探礦權經(jīng)營中存在的三大困難

3.1 探礦權的取得難度加大

根據(jù)2003年6月11日國土資源部國土資發(fā)【2003】197號探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）第七條規(guī)定，新設探礦權有下列情形之一的，主管部門應當以招標拍賣掛牌的方式授予：1.國家出資勘查并已探明可供進一步勘查的礦產(chǎn)地；2.探礦權滅失的礦產(chǎn)地；3.國家和省兩級礦產(chǎn)資源勘查專項規(guī)劃劃定的勘查區(qū)塊；4.主管部門規(guī)定的其他情形。但現(xiàn)有辦法中的規(guī)定不夠全面和具體，在實際運作中，有些地區(qū)人為設置障礙，擴大“招、拍、掛”和有償使用的范圍和標準，甚至對空白登記區(qū)進行“招、拍、掛”等等，妨礙了地勘事業(yè)的發(fā)展，挫傷了投資探礦的積極性。采礦權與土地使用權、林權及其他相關權利相互交錯，導致采礦權被各相關權力部門分割。部分地方政府熱衷于對礦產(chǎn)資源的掌控甚至直接經(jīng)營，層層設卡，以收取管理費、服務費等形式收取費用；或在企業(yè)中收取干股分成；或要求企業(yè)代為支付車輛或各類業(yè)務費等形式分享轉收收益；還有相關人員人為設置在當?shù)貜氖绿降V、采礦的先決條件等等，嚴重妨礙了礦業(yè)權市場的正常經(jīng)營，挫傷了礦業(yè)權投資的積極性。

在取得探礦權前后，地勘隊伍進行勘查工作之時，也有許多困難。礦產(chǎn)勘查多在深山密林里進行，所在區(qū)域一般為鄉(xiāng)村集體山林所在地，計劃經(jīng)濟年代，民風淳樸時，勘查工作受到當?shù)厝罕娭С郑ㄙM少、進展快，那時也就是《山楂樹之戀》的時代背景。隨著經(jīng)濟發(fā)展，村民有了很強的“維權”意識，野外用工費用也急速上漲，“吃拿卡要”都不同程度地存在，各項賠償支出開支數(shù)字驚人，而且也難以取得合法票據(jù)。許多地方人脈關系強的私營企業(yè)以較少代價取得探礦權，占用礦區(qū)面積大，占用時間長；有的探礦權人投入資金較少，長期停留在普查階段；有的采礦權人為賺取更多利潤，采富棄貧；有的只做“圈地運動”自己根本不開展工作，捂地待漲。從鼓勵社會資金投資地質找礦的角度出發(fā)，在探礦權取得時，國家對申請人給予一定的政策鼓勵，減少進入障礙是沒錯的，但是由于專業(yè)技術原因，讓地勘單位作為探礦權申請人，更符合社會長遠利益，因此國家對需“招、拍、掛”的項目應作更多、更明確的限定，政策上向地勘單位傾斜。建議國土資源管理部門能明確各地縣市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體作為或不作為措施，減少探礦權取得中的障礙。

3.2 探礦權轉讓手續(xù)復雜，利益得不到保障

地勘單位的基本職能是為國家尋找礦藏。但不是每個地質項目都是財政全額撥款的，中央基金及省財政立項的項目承擔單位往往都要配部分自有資金，自有資金的來源一般也是礦業(yè)權轉讓收入。差額撥款的地勘單位承擔了許多公益性職能，還要兼顧維穩(wěn)及發(fā)展?？磦€別礦業(yè)權收入利潤雖高，但從一個時期投入來看，自有礦業(yè)權投入產(chǎn)出利潤率基本在合理水平。據(jù)有關方面統(tǒng)計，平均19年的地質投入才能找到一個大礦?？梢姶蟛糠值乜眴挝豢康V業(yè)權經(jīng)營只能維持地勘單位的基本生存和小步發(fā)展。但地方政府和相關部門只看到單個礦業(yè)權轉讓的收入絕對值較高，通過各種名目瓜分利益，或要求承擔費用。況且找礦風險系數(shù)高，對于按收入定額收取所得稅費用的單位問題不大，對于查賬征收的地勘單位下屬礦業(yè)公司等企業(yè)，轉讓礦業(yè)權當年可能會承擔較高的所得稅稅負，地質勘查是一個高風險的行業(yè)，大量資金投入有時得到的是在該地區(qū)無礦產(chǎn)價值的結論，其投入無法得到補償。如果要鼓勵地勘單位找礦，建議主管部門可批準找礦投入按實際成本乘若干倍系數(shù)的方式在所得稅稅前扣除的政策，以扶持地勘單位發(fā)展。

另外，雖然國家稅務總局對礦業(yè)權轉讓有過“不屬于營業(yè)稅征稅范圍”的批復意見，但個別縣市已將這項收入納入營業(yè)稅征稅范圍，加重了地勘單位的稅務負擔。

目前我國礦業(yè)權價值評估也存在一些問題，如評估受個人主觀感受影響較大，彈性高，致使礦業(yè)權評估結果隨意性很大。

目前浙江省對事業(yè)單位的管理非常全面和具體。《浙江省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第二十六條規(guī)定：涉及股權轉讓的，股權轉讓方案經(jīng)主管部門審核后報同級財政部門審批。主管部門主要負責人及持股單位法定代表人要就轉讓股權的可靠性、合法合規(guī)性負責并作出書面承諾；參與審計和評估的中介機構要對審計、評估結果的準確性負責并作出書面承諾。而地勘單位的礦業(yè)權轉讓往往會以無形資產(chǎn)參股形式對外投資。以分享后續(xù)采礦收益，這個規(guī)定造成礦業(yè)權投資手續(xù)非常復雜和不可行，并且已投資的項目要轉讓也往往不能獲批。交易和審計成本很高。

對于地勘單位來說，撥款經(jīng)費有限，經(jīng)營決策需要較大的自主性和靈活性。完全按財政措施來辦，一定程度上束縛了地勘單位的發(fā)展。地勘單位的事業(yè)單位身份認定和事業(yè)單位的管理體制，以及礦業(yè)權經(jīng)營市場化的需求和按照市場經(jīng)濟要求進行運作之間存在矛盾和不協(xié)調(diào)。

3.3 礦業(yè)權效益難以留存，獎勵分配遭遇地方財政政策障礙

雖然根據(jù)國辦發(fā)〔2003〕76號《國務院辦公廳關于深化地質勘查隊伍改革有關問題的通知》已實行屬地化管理的地質勘查單位執(zhí)行國家有關事業(yè)單位離退休制度的統(tǒng)一規(guī)定；各省、自治區(qū)、直轄市人民政府在落實增加工資政策時，要保證地質勘查單位與其他事業(yè)單位享受同等待遇。以浙江省地勘單位為例，退休人員增加補貼的待遇財政按比例解決了一部分，但省財政沒有承諾以后是否能按比例永久承擔增加的生活補貼比例；另一方面在職職工的工資是差額撥款，人均只在一萬元左右，在經(jīng)營收入中開支的在職職工績效工資水平卻被限制，職工生產(chǎn)積極性被挫傷。

雖然績效工資改革是一項好事，但是對差額撥款的地勘單位來說卻是一件不盡合理的事。對于離退休負擔重的地勘單位來說，如果找礦的效益全部用于離退休支出，嚴重影響生存。面對龐大的離退休隊伍，承擔的增資數(shù)字將壓垮大部分地勘單位。對于效益稍好、負擔較輕的地勘單位來說，為鼓勵地質找礦人才要發(fā)放獎金又與績效工資政策相矛盾。國家有規(guī)定：承擔國家出資勘查項目并形成大中型礦產(chǎn)地的地勘單位，按照項目合同約定分享地質勘查成果的權益，并對有突出貢獻的個人給予獎勵。如云南省地礦局2009年出臺了《地質找礦成果獎勵辦法》視不同情況對新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地、礦產(chǎn)勘查成果一次性獎勵20萬元-300萬元不等，浙江省地勘局之前也有類似的獎勵政策。但這類獎勵的發(fā)放在績效工資總量中無處開支。歷史上由于地勘行業(yè)的艱苦性，野外一線技術人才流失嚴重，技術裝備落后，地質成果質量較差。地勘單位承擔了地質人才蓄水池的功能，如果不在野外津貼、績獎工資等方面給予地勘單位單獨考慮，國家的地質事業(yè)可能會面臨嚴重的人才危機。

狄更斯在《雙城記》中說道“這是一個最好的時代，也是一個最壞的時代”?？沙掷m(xù)性的資源管理是全世界迫切需要研究的重大課題。不可再生資源總是有限的，消耗一部分，就減少一部分；可再生資源的再生總量是有限的，承受不了日益增長的需求。由此，資源成為經(jīng)濟增長的一個限制因素，時代賦于了地勘單位機會，也給予了責任，如果相關部委及省財政能給予地勘隊伍更寬松的礦業(yè)權取得、轉讓及收益留存環(huán)境。讓地勘單位輕裝上陣，相信地勘單位將能 為國家尋找更多的礦藏。

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