礦業(yè)權價款只是國家出資勘查資本權益的回報
——對礦業(yè)權價款制度擴大化的思考及建議

■ 文正益

（國土資源部咨詢研究中心，北京 100035）

礦業(yè)權價款只是國家出資勘查資本權益的回報
——對礦業(yè)權價款制度擴大化的思考及建議

■ 文正益

（國土資源部咨詢研究中心，北京 100035）

我國的礦業(yè)權價款制度是在特定歷史條件下建立的，其本質是國家出資勘查資本權益的回報。近年來，礦業(yè)權價款制度的法定內涵已被全面突破，且愈演愈烈。礦業(yè)權價款制度擴大化，不僅直接干擾了以“維護國家對礦產資源的財產權益”為基本功能的資源補償費制度的實施，而且已成為急功近利的飲鴆止渴之舉，“以礦生財”的托詞，實際上也是礦業(yè)權市場秩序混亂的源頭之一。礦業(yè)權價款制度擴大化其深層次原因是理論混淆和認識誤區(qū)，亟待進行理性思考并予以整頓規(guī)范。

礦業(yè)權；價款；資本權益；擴大化；對策；建議

我國礦業(yè)權（即探礦權和采礦權的統(tǒng)稱）價款制度，是在特定歷史條件下為維護國家作為勘查投資者的權益而建立的。近年來，由于對礦業(yè)權價款的理論混淆與認識模糊，不僅直接導致了礦業(yè)權價款評估的混亂和收取的嚴重擴大化；而且對維護礦產資源國家所有權益的礦產資源補償費制度造成了嚴重的干擾、沖擊和不可低估的負面影響。對于礦業(yè)權價款制度擴大化的問題，亟待引起理性思考并提出相應對策。

1 礦業(yè)權價款制度建立的背景與法定內涵

為了適應市場經濟的發(fā)展和建立社會主義市場經濟體制的要求，1996年8月全國人大常委會通過的對1986年3月制定的《礦產資源法》（以下簡稱礦法）修正案，明確規(guī)定：國家實行探礦權、采礦權有償取得制度；開采礦產資源，必須按照國家有關規(guī)定繳納資源稅和資源補償費等。1998年2月國務院發(fā)布施行《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》（即國務院令第240號）、《礦產資源開采登記管理辦法》（即國務院令第241號）和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》（即國務院令第242號）等三個行政法規(guī)（以下簡稱“三個辦法”），明確規(guī)定建立探礦權價款和采礦權價款制度。原地質礦產部部長當時就礦法三個配套行政法規(guī)答記者問時指出：出現(xiàn)探礦權價款和采礦權價款兩個概念，是考慮到本辦法出臺以前，國家作為礦產資源勘查的投資者的利益如何得到合理補償?shù)膯栴}；由于過去地勘投資的主體是國家，中央財政已投入地勘費近千億元，探明了大量的礦產地，為了保護國家作為特殊的民事投資主體的利益不受侵蝕，形成的國有資產不被流失；三個辦法要求，凡申請取得由國家出資探明的礦產地的探礦權或采礦權的，必須對國家的投資給予回報，向國家繳納經評估認定的一定費用，這筆費用稱之為探礦權價款或采礦權價款。由此可見：一是探礦權價款或采礦權價款是國家作為投資者應獲得的收益，屬于資本收益；二是我國的礦業(yè)權價款制度是在由傳統(tǒng)的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制過渡的特定歷史背景下建立的配套制度。

礦業(yè)權價款有其法定內涵?！兜V產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十三條規(guī)定：申請國家出資勘查并已探明礦產地的區(qū)塊的探礦權的，還應當繳納經評估確認的國家出資勘查形成的探礦權價款?！兜V產資源開采登記管理辦法》第十條規(guī)定：申請國家出資勘查并已經探明礦產地的采礦權的，還應當繳納經評估確認的國家出資勘查形成的采礦權價款。從以上規(guī)定可以看出：國家出資勘查、已探明礦產地的區(qū)塊或礦產地和經評估確認，這是礦業(yè)權價款收取不可或缺的三個法定要件。

2 礦業(yè)權價款制度擴大化的表現(xiàn)、原因與理論誤區(qū)

在現(xiàn)實經濟生活中，礦業(yè)權價款制度的法定內涵已被全面突破。相當多的地方政府，越權以礦產資源國家所有者的身份取代了國家出資勘查投資者的角色，不管是否出資勘查、是否是礦產地還是空白區(qū)，就以礦業(yè)權有償取得為由自行發(fā)文，收取礦業(yè)權價款或礦產資源有償使用費。不少地方規(guī)避“評估確認程序”，按照資源儲量或預估的資源量與自定的價款繳納標準相乘的辦法計算和收取礦業(yè)權價款。近年來，盡管財政部和國土資源部多次聯(lián)合行文，以求對礦業(yè)權價款的征收規(guī)范管理；但是實際上各地互相仿效，致使其擴大化有如燎原之勢，且愈演愈烈。

礦業(yè)權價款制度擴大化，其客觀原因是資源補償費費率長期未調，在資源稅多次調整和礦業(yè)權價款擴大化的雙重擠壓下，資源補償費制度維護國家對礦產資源的財產權益的制度功能得不到應有的發(fā)揮；其主觀原因是在現(xiàn)實經濟利益驅動下，急功近利，有法不依；其深層次的原因是理論混淆，認識誤區(qū)，導致對實際工作的誤判、誤導。造成礦業(yè)權價款制度擴大化的理論與認識誤區(qū)主要有以下四個：

一曰：價值論，即認為“礦業(yè)權價值實質是對礦產資源的使用而使礦產資源升值而形成?！盵1]這一觀點雖是一家之言，卻成為礦業(yè)權價款制度擴大化的理論支點。對此，筆者實在不敢茍同。這實際上是作者有意或無意混淆了礦產資源價值（或資源凈價值）、礦業(yè)權價值、礦產品價值等3個既有聯(lián)系又有區(qū)別的基本概念。礦產資源的價值是沒有經過人類任何勞動和資本投入，而是由地質作用天然形成的；從理論上說，這個價值是礦產資源轉化成礦產品并銷售后取得的收入，再扣除所有應攤成本、平均利潤和各種稅費之后的剩余?！暗V業(yè)權價值是指礦業(yè)權人依法使用礦業(yè)權，勘查或開采礦產資源所獲得的或支付的貨幣量。”[2]顯而易見：一是礦產資源國家所有者權益、礦業(yè)權人投資收益分別是礦產資源價值、礦業(yè)權價值的體現(xiàn)與應有回報；二是“對礦產資源的使用而使礦產資源升值而形成”的只能是由礦產資源轉化的礦產品的價值而絕不就是礦業(yè)權價值。

二曰：權益論，即認為“礦業(yè)權價款，是由礦業(yè)權登記管理機關確定使用的特殊概念，現(xiàn)階段是指國家出資勘查投入的權益價值和國家作為礦產資源所有權人所分享的權益價值。”這是中國礦業(yè)權評估師協(xié)會對礦業(yè)權價款的定義，是礦業(yè)權評估業(yè)界的理論基礎。對此筆者認為：一是無論是礦業(yè)權評估師協(xié)會，還是礦業(yè)權登記管理機關都無權對國務院令240號、241號中關于礦業(yè)權價款的法定內涵擅自解釋、擴延。二是所謂國家作為礦產資源所有權人所分享的權益價值，即礦產資源的價值收益，國家已有資源補償費和資源稅制度安排。三是礦產資源的所有者——國家在出讓礦業(yè)權時出讓的標的物僅是礦產資源的使用權，而絕非礦產資源的自物權。四是礦產資源的價值即所有權的權益有賴于礦業(yè)權的運作方能顯現(xiàn)；但不經過開發(fā)轉換成礦產品就不能真正、準確地實現(xiàn)。也就是說，僅僅通過礦業(yè)權價款的評估或確認，以收取礦業(yè)權價款形式來實現(xiàn)礦產資源所有權益，既不符合國際慣例，也有違國家《民法通則》關于國家所有礦藏不得買賣之規(guī)定；也正是當前我國礦業(yè)權價款評估之糾結和礦業(yè)權價款收取“錯位”現(xiàn)象的深層次原因。

三曰：資源價款論。近年來，不少省先后出臺了不同礦種的價格標準乘以資源儲量計算價款的辦法。被礦業(yè)權人俗稱“政府一口價”，被記者們戲稱為“資源價款”；業(yè)界一些人不以為然地解釋為：礦業(yè)權價款實質就是市場經濟條件下生產要素市場中的資源價款。對此筆者認為，資源價款論有違國家法律之規(guī)定姑且不說；僅從經濟學角度而言，是把要素市場和商品市場混為一談，忽視了兩類市場的根本原則區(qū)別。正如張文駒先生指出：“在商品市場上賣出的是產出品，發(fā)生的是貨幣同商品（產品）交易，或者說是貨幣同商品所有權的交易，這種交易對資源（生產要素）配置起著導向作用；在要素市場上賣出的是投入品，發(fā)生的是貨幣同生產要素使用權的交易，這種交易直接實現(xiàn)資源的配置。中共十六大報告在闡述健全現(xiàn)代市場體系任務時準確指出，‘要創(chuàng)造各類市場主體平等使用生產要素的環(huán)境’，為什么不說成是‘創(chuàng)造各類市場主體平等取得生產要素的環(huán)境呢？’因為在要素市場上只能買來生產要素的使用權，買不來其所有權，也完全沒有這個必要。”[3]

四曰：礦業(yè)權價款擴大化有理論，即認為“如果礦業(yè)權價款只理解為國家投資收益，那么在市場經濟體制下勢必產生兩種后果，一是礦業(yè)權國家所有者收益大量流失，從源頭上為礦業(yè)權管理混亂提供了充分必要條件；二是礦業(yè)權投資主體大肆炒作探礦權、采礦權，為礦業(yè)權市場秩序混亂種下了根源?！盵1]對此論點，筆者認為，有三點值得商榷：一是對資源補償費制度的調整完善并不感興趣，卻熱衷于礦業(yè)權價款擴大化的動因到底是現(xiàn)實的、局部經濟利益的驅動還是適應市場經濟體制的要求？！無論是從國際慣例還是我國經濟體制改革目標來看，礦產資源的所有權與使用權相分離，這是市場經濟體制的基本特征和必然要求。而礦業(yè)權價款擴大化，明明是把礦產資源所有權與使用權相混淆，與市場經濟體制相悖，卻又要與市場經濟體制混為一談；明明是當代人透支后代人的利益和地方越權擠占中央（即全民所有）的資源財產權益，卻要說成是“政府非稅收入的新的增長點”。顯而易見，礦業(yè)權價款擴大化已成為“以礦生財”的托詞。二是礦業(yè)權價款擴大化的結果到底是維護國家所有者權益還是導致其流失？！礦業(yè)權價款擴大化的本質是變相賣資源，即把屬于國家所有，可由采礦權人開采幾十年，本該逐年分攤的資源成本卻要一次性上繳，不僅加重了礦山企業(yè)的負擔，而且導致不同規(guī)模、不同所有制的礦山企業(yè)不能平等使用礦產資源這個生產要素的政策環(huán)境。礦業(yè)權價款擴大化，表面上是一次性收取了數(shù)額巨大的價款，其實是以今后幾十年不變價變相買賣，勢必造成國家所有權益的隱性流失；同時礦業(yè)權人唯恐政策多變而盲目擴大產能，采富棄貧，實行掠奪性開發(fā)，造成礦產資源的浪費和國家所有權益的流失的嚴重后果，這是毋庸諱言的客觀事實。三是由于礦業(yè)權價款擴大化，把礦產資源的所有權與使用權相混淆，不僅虛增了礦業(yè)權價值，而且在礦業(yè)權人中造成了交了價款就是買了資源的錯覺，既造成了礦業(yè)泡沫和虛假繁榮，也是近年礦政管理糾結的深層原因。綜上所述，礦業(yè)權價款擴大化實際上是礦業(yè)權市場秩序混亂的源頭之一，不僅直接干擾了以“維護國家對礦產資源的財產權益”為基本功能的資源補償費制度的實施，而且已成為急功近利的飲鴆止渴之舉。

3 完善礦業(yè)權價款管理的有關建議

近年來，國家和地方財政增加了礦產資源勘查評價的投入，國家出資形成的礦業(yè)權實際上有增無減。面對客觀實際，現(xiàn)就規(guī)范和完善礦業(yè)權價款管理提出以下建議：

(1)進一步加強礦業(yè)權、礦業(yè)權價款和礦業(yè)權市場的基礎理論研究，走出理論和認識的誤區(qū)，撥亂反正，正本清源，厘清以維護國家對礦產資源的財產權益功能的資源補償費制度與維護國家作為地質勘查投資者其資本收益的礦業(yè)權價款制度的關系，并在礦法修改時，重申并切實維護這一制度安排。

(2)建議國家部署開展對礦業(yè)權價款擴大化問題專項治理整頓。這既是踐行科學發(fā)展觀的基本要求；也是維護國務院作為礦產資源國家所有者唯一代表的行政權威，強化宏觀調控，制止礦業(yè)權價款泡沫，維護正常礦業(yè)秩序的重要舉措；同時也是促進政資分開、政企分開，規(guī)范政府行政行為的迫切需要。

(3)有關主管部門切實加強對礦業(yè)權評估師協(xié)會等中介組織的監(jiān)管，依法規(guī)范其從業(yè)行為。

[1]謝貴明.對礦業(yè)權價值和價款的思考[J].黃金科學技術,2008(1):62-65.

[2]仲偉志,曾紹金,等.礦業(yè)權評估指南[M].北京:中國大地出版社,2004.

[3]張文駒.礦業(yè)權性質及其市場制度[J].中國地質礦產經濟,2003(10):16.

F407.1

B

1672-6995(2012)04-0009-03

2012-02-16

文正益（1944-），男，湖南省寧鄉(xiāng)縣人，國土資源部咨詢研究中心特邀咨詢委員，礦產資源經濟研究員，大學本科學歷，主要從事礦產資源經濟和行政管理研究。