論壟斷國有企業(yè)監(jiān)管法律制度框架的重構(gòu)*本文系2008年度國家社會科學(xué)基金項目“國有股權(quán)行使和監(jiān)督法律制度研究”（項目編號：08BFX037）的階段性研究成果之一。

徐曉松

近年來，壟斷國有企業(yè)（以下簡稱“壟斷國企”）產(chǎn)生的問題使其迅速成為國內(nèi)學(xué)界關(guān)注的焦點，研究涉及了壟斷國企的利潤分配、高管及員工薪酬、產(chǎn)權(quán)改革以及監(jiān)管等問題，而在法學(xué)界的研究中，壟斷國企監(jiān)管與《反壟斷法》之間的關(guān)系始終是關(guān)注的焦點，時至今日，主流觀點仍然認(rèn)為《反壟斷法》是實現(xiàn)對壟斷國企監(jiān)管的基本法律途徑。1但筆者對此有不同看法：雖然都被稱之為“壟斷”，但由于產(chǎn)生原因的不同導(dǎo)致壟斷國企問題的特殊性，造成了反壟斷法監(jiān)管框架與壟斷國企監(jiān)管的不完全兼容，并對監(jiān)管法律的構(gòu)成框架產(chǎn)生重要影響。因此，跳出反壟斷監(jiān)管框架的局限去思考并重構(gòu)壟斷國企監(jiān)管的法律制度框架是法學(xué)界面臨的問題。

一、壟斷國有企業(yè)問題的特殊性

壟斷國企的含義，一是該企業(yè)具有由國家（政府）賦予的生產(chǎn)經(jīng)營某種商品或者提供某種服務(wù)的特權(quán)或者特別優(yōu)勢；二是國有資產(chǎn)在該企業(yè)資本結(jié)構(gòu)中具有獨資或者控股的地位。由此，壟斷國企區(qū)別于一般壟斷企業(yè)的主要特征：一是國企的壟斷產(chǎn)生于國家（政府）的行為，與市場競爭沒有直接關(guān)系；二是國家（政府）通過控制性投資實現(xiàn)對壟斷企業(yè)的控制，進(jìn)而實現(xiàn)其干預(yù)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)——在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家眼中，政府直接經(jīng)營自然壟斷早已被看做是解決市場壟斷問題的一種政策。2因此可以說，壟斷與國企的結(jié)合和國家（政府）干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為有關(guān)——作為國家（政府）干預(yù)經(jīng)濟(jì)的工具而生存是壟斷國企產(chǎn)生以及具有合法性的基礎(chǔ)。那么，與一般壟斷企業(yè)相比，壟斷國企產(chǎn)生的問題具有什么樣的特殊性呢？由于問題的答案與一國政治經(jīng)濟(jì)體制以及壟斷國企分布的行業(yè)和數(shù)量密切相關(guān)，因此本文以中國壟斷國企為例進(jìn)行分析。

眾所周知，從上世紀(jì)70年代未80年代初開始，在經(jīng)過擴(kuò)權(quán)讓利、承包與租賃經(jīng)營、小型國企拍賣以及大中型國企股份制改革之后，我國國有企業(yè)體制改革在1990年代中后期進(jìn)入了以保持對國民經(jīng)濟(jì)控制力為重點的“抓大放小”階段。2003年國務(wù)院國資委成立以來，通過重組，由其直接履行出資人職責(zé)的中央國有企業(yè)由200多家迅速收縮為123家。3由此帶來的結(jié)果，一是被保留下來的央企大多都具有壟斷地位，二是長期處于總體虧損狀態(tài)的央企在此期間開始盈利，并于2007年起向國家上交紅利。4之后，受全球性金融危機(jī)的影響，中國開始了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。正是在上述微觀和宏觀背景下，已經(jīng)“做大做強(qiáng)”央企迅速暴露出其與整個社會的矛盾，而壟斷國企成為矛盾的焦點。

首先，壟斷國企員工的高薪和高福利待遇、巨大的浪費揮霍所形成的高成本越來越引起社會的不滿。根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站披露的數(shù)據(jù)，2004年，國有企業(yè)的薪酬和工資首次超出其他單位的收入水平，此后，二者之間的差距逐年擴(kuò)大：2006年7月11日由國資委統(tǒng)計評價局編制的一份統(tǒng)計年報顯示，石油石化、通訊、煤炭、交通運輸、電力等12家企業(yè)員工工資達(dá)到全國平均工資水平的3倍至4倍；而國家統(tǒng)計局的另一數(shù)據(jù)則顯示，電力、電信、金融、保險、水電氣供應(yīng)、煙草等行業(yè)職工的平均工資是其他行業(yè)的2倍至3倍，如果再加上工資外收入和職工福利待遇上的差異，實際收入差距可能在5倍至10倍之間。5盡管上述數(shù)據(jù)分析并未明確以壟斷國企為對象，但我們還是可以看出：薪酬和福利待遇高于社會平均水平的國有企業(yè)絕大部分具有壟斷地位。此外，近年來互聯(lián)網(wǎng)接連披露的壟斷國企揮霍浪費現(xiàn)象更是引發(fā)了社會的普遍關(guān)注和不滿。6在許多民營企業(yè)受金融危機(jī)影響紛紛倒閉、失業(yè)人數(shù)增加的背景下，上述情形尤其令社會反感，不少人認(rèn)為：壟斷國企用屬于全體人民的資金和資源取得的利潤，絕大部分在企業(yè)內(nèi)部循環(huán)，并沒有造福全社會。

其次，壟斷國企對社會資源的近乎無償使用，大大擠壓了中國民營企業(yè)生存和發(fā)展的空間，形成了壟斷國企與民營企業(yè)（尤其是民營中、小企業(yè)）之間的利益沖突。眾所周知，中國國企改革起源是其作為高度集中計劃經(jīng)濟(jì)體制的微觀構(gòu)成進(jìn)而完全失去社會基本生產(chǎn)單位應(yīng)有的活力。上世紀(jì)70年代末我國國有企業(yè)表現(xiàn)出來的生產(chǎn)效率低下所導(dǎo)致的全社會物資匱乏，使得提高國企生產(chǎn)效率、國有資產(chǎn)保值增值成為衡量改革效果的重要標(biāo)準(zhǔn)。其后，即便國企改革已經(jīng)推進(jìn)到整個經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制改革的階段，但對2003年成立的國務(wù)院國資委而言，企業(yè)國有資產(chǎn)的保值增值仍然是其最重要的任務(wù)。經(jīng)過近十年的努力，人們驚異地發(fā)現(xiàn)國有企業(yè)實現(xiàn)盈利了。2007年開始，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，央企重新向國家上交利潤，7但這同時暴露出了壟斷國企另一方面的問題：在“國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)向國家上繳多少利潤”的討論中，人們發(fā)現(xiàn)盈利國企的利潤主要來源于其對全民所有的社會資源的近乎無償占用。例如：幾乎在所有研究中，國企對自然資源的無償占用都被列為首位；8而另一些研究則揭示了國有企業(yè)在獲得國家優(yōu)惠政策以及融資方面得天獨厚的低成本優(yōu)勢；9當(dāng)然最為重要的是，幾乎所有的統(tǒng)計數(shù)據(jù)都一目了然地揭示出，盈利水平名列前茅的國有企業(yè)大都具有壟斷地位?；谏鲜銮闆r，筆者認(rèn)為，盡管多年來改革者在提高大、中型國企的效益方面做了很多努力，央企利潤來源中的治理因素也不容忽視，但類似“如果排除壟斷地位和國家資源的無償使用，央企是否還會盈利”的問題并非空穴來風(fēng)。受主題所限，本文無意討論國企是否應(yīng)當(dāng)盈利，但可以肯定，如果其利潤大部分來源于壟斷以及對資源的無償占有，那么以目前中國壟斷國企的數(shù)量和規(guī)模，必然造成對其他企業(yè)尤其是民營企業(yè)生存和發(fā)展空間的擠壓，而由此形成具有中國特色的大、小企業(yè)之間的利益沖突，將對當(dāng)下中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、民間閑置資產(chǎn)的利用以及就業(yè)等產(chǎn)生不利影響。

筆者認(rèn)為，上述兩方面的問題充分揭示了壟斷國企問題的特殊性。其中，第一個方面的問題雖然只是壟斷國企濫用壟斷地位在時下的一種典型表現(xiàn)，但問題是，面對壟斷國企濫用其壟斷地位可能出現(xiàn)諸多問題，為什么社會關(guān)注的焦點并未集中在不公平價格、拒絕交易、搭售等方面？原因很簡單：與侵害消費者權(quán)益相比，壟斷國企員工的高薪和高福利待遇、巨大的浪費和揮霍引發(fā)了社會財富和福利在分配方面的不公平。這意味著，由壟斷國企引發(fā)的矛盾，其對立面涉及全社會。至于后一個問題，即壟斷國企對民營企業(yè)生存和發(fā)展空間的擠壓，由于其對當(dāng)下中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、民間閑置資產(chǎn)的利用以及就業(yè)等產(chǎn)生不利影響，則直接揭示出在當(dāng)前情況下國家（政府）使用大量壟斷國企干預(yù)經(jīng)濟(jì)的某些不合理之處。毫無疑問，與一般壟斷企業(yè)產(chǎn)生的問題相比，這個問題更加特殊。

基于上述分析，筆者的結(jié)論是：盡管都被稱之為“壟斷”，但由于產(chǎn)生的原因不同，壟斷國企產(chǎn)生的問題與一般企業(yè)壟斷存在很大差別：一般企業(yè)壟斷引發(fā)的問題起因于壟斷對市場競爭的限制和破壞，矛盾主要集中在企業(yè)之間、壟斷企業(yè)與消費者之間；而壟斷國企產(chǎn)生的問題則不僅起因于壟斷，而且更主要地起因于壟斷企業(yè)本身是一個國有企業(yè)，換言之，壟斷國企問題的關(guān)鍵是國家（政府）的壟斷。在這個層面上，筆者進(jìn)一步認(rèn)為：如果說壟斷國企的積極作用在于為實現(xiàn)社會效益而充當(dāng)國家（政府）干預(yù)市場的工具，那么壟斷國企的負(fù)外部性恰好就在于其被運用過程中可能出現(xiàn)的對社會公共利益的破壞，進(jìn)而導(dǎo)致社會效益的損失。因此，為協(xié)調(diào)壟斷國企與全社會（不僅僅是小企業(yè)和消費者）利益的沖突而對壟斷國企的負(fù)外部性進(jìn)行控制是壟斷國企監(jiān)管的基本思路。

二、反壟斷法監(jiān)管框架與壟斷國企監(jiān)管不完全兼容

在將監(jiān)管目標(biāo)定位為協(xié)調(diào)壟斷國企與全社會之間利益沖突的基礎(chǔ)上，如何確定壟斷國企監(jiān)管的對象呢？筆者認(rèn)為，如果壟斷國企本身的合法性源于既有理論和實踐中其作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)工具的合理性，那么壟斷國企的負(fù)外部性必然使任何國家（政府）在欲利用壟斷國企干預(yù)經(jīng)濟(jì)時，必須首先對這一工具使用的合理性進(jìn)行論證。因此從監(jiān)管規(guī)則的角度看，合理性審查應(yīng)當(dāng)是對壟斷國企監(jiān)管的首要和重要方面。與此同時，基于同樣的原因，還需要對其運作過程中可能出現(xiàn)的濫用壟斷地位、侵害社會公共利益的行為進(jìn)行監(jiān)管。這樣，筆者的問題是：上述任務(wù)能夠在反壟斷法的監(jiān)管框架內(nèi)完成嗎？

基于監(jiān)管法律的框架與監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管對象之間的密切聯(lián)系，本文對上述問題的回答從反壟斷法監(jiān)管框架的分析開始。按照亞當(dāng)·斯密的說法，整個市場經(jīng)濟(jì)建立在“競爭是自由的”這一基本假設(shè)之上，但也恰好是在市場競爭中發(fā)展起來的企業(yè)壟斷從根本上破壞了這個基本假設(shè)，因此，欲使市場經(jīng)濟(jì)正常運行，就必須祛除壟斷。這樣，“反市場壟斷”最簡單又最合乎邏輯的做法是將在市場競爭中產(chǎn)生的企業(yè)壟斷行為作為法律控制的對象，以對市場壟斷行為的禁止或者限制為基本思路構(gòu)建法律對企業(yè)壟斷行為監(jiān)管的框架體系。事實上，最早的反壟斷法，即著名的“謝爾曼反托拉斯法”就是以對當(dāng)時最基本的市場壟斷行為即托拉斯的限制和禁止為核心構(gòu)建的。而在整個市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，由于壟斷利潤的巨大誘惑導(dǎo)致企業(yè)對壟斷狀態(tài)的謀求，新的市場壟斷行為不斷出現(xiàn)以及法律不斷被規(guī)避，反壟斷法所禁止或限制的壟斷行為也就隨之從簡單發(fā)展到復(fù)雜，相應(yīng)的監(jiān)管手段也從單一逐漸走向多樣化。由此我們可以看出，為保持市場的競爭狀態(tài)而對市場競爭中產(chǎn)生的企業(yè)壟斷行為進(jìn)行控制是反壟斷法監(jiān)管思路的基本邏輯，因此無論今天反壟斷法監(jiān)管的壟斷行為有多么復(fù)雜，唯一不變的是——被監(jiān)管的壟斷行為是在市場競爭中產(chǎn)生的，這是整個反壟斷法監(jiān)管制度體系構(gòu)建的基礎(chǔ)。那么，反壟斷法的監(jiān)管思路和框架與壟斷國企監(jiān)管能夠完全兼容嗎？

首先，筆者認(rèn)為，由于壟斷產(chǎn)生的原因不同，反壟斷法無法承擔(dān)對壟斷國企合理性的審查。由于其壟斷地位不是在市場競爭中產(chǎn)生而是國家（政府）行為的結(jié)果，因此，與經(jīng)營者集中這樣的市場壟斷行為相比，盡管同樣都需要審查，但資產(chǎn)的全民所有性質(zhì)決定了，對壟斷國企合理性的審查應(yīng)當(dāng)包括兩方面的內(nèi)容：一是壟斷的合理性問題——壟斷為什么是必要的和必須的？二是壟斷國企的合理性問題——壟斷為什么必須由國有企業(yè)來實施？這意味著對國企壟斷行為的審查在本質(zhì)上是對政府行為的審查：面對國企壟斷可能造成的損害，國家將通過法定程序和方式進(jìn)行利弊權(quán)衡，以保證壟斷國企產(chǎn)生的合理性。這顯然是一個公共選擇的過程。因此，無論是審查機(jī)構(gòu)還是審查標(biāo)準(zhǔn)，甚至包括審查方式和程序等，都會與反壟斷法對經(jīng)營者集中的審查制度有很大不同。換言之，盡管同樣都是對壟斷行為的審查，但由于產(chǎn)生的原因不是市場行為而是政府行為，因此壟斷國企合理性審查與反壟斷法幾乎沒有關(guān)系。

那么，獲得合法壟斷地位的國企有沒有可能在市場中采取諸如壟斷協(xié)議、經(jīng)營者集中等方式去擴(kuò)大或鞏固其壟斷地位呢？筆者認(rèn)為，就壟斷協(xié)議而言，由于國家對價格的管制，執(zhí)行指令或指導(dǎo)性價格的壟斷國企在市場上實施價格壟斷協(xié)議行為的可能性很??；就經(jīng)營者集中而言，由于國家（政府）給予的壟斷地位已經(jīng)可以滿足其獲得穩(wěn)定利潤的需要，加之壟斷國企與政府的特殊關(guān)系，利用自己對政府政策的影響力來達(dá)到維持和鞏固壟斷地位的目的，顯然比在市場上實施經(jīng)營者集中來得更直接、成本也更低。因此，筆者認(rèn)為，從理論上看，壟斷國企在總體上缺乏通過市場壟斷行為來鞏固或者擴(kuò)大其壟斷地位的動力。而在中國目前的實踐中，壟斷國企的“再次壟斷行為”基本上也是政府政策的產(chǎn)物，10于是，問題又回到了對政府行為的審查上。這樣，前文的結(jié)論就依然適用：就壟斷國企合理性的審查而言，反壟斷法的制度規(guī)范基本無用武之地。尤其是考慮到中國當(dāng)下的國情，試圖在《反壟斷法》調(diào)整框架內(nèi)去審查壟斷國企的合理性只是一種美好愿望。

其次，筆者認(rèn)為，基于壟斷國企的“國有”特性，反壟斷法無法獨立承擔(dān)對壟斷國企濫用壟斷地位的監(jiān)管。由于國企財產(chǎn)構(gòu)成的特殊性，壟斷國企濫用壟斷地位產(chǎn)生的問題與一般壟斷企業(yè)有所不同。正如筆者前文分析的那樣，由于國有企業(yè)本身固有的問題，其被用作政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段不僅本身存在弊端，而且在特定的社會經(jīng)濟(jì)條件下還會異化為妨礙社會公平、阻礙社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力量。因此，在目前的中國，壟斷國企的高薪和高福利問題、壟斷國企對資源的無償占有和浪費問題、壟斷國企提供的產(chǎn)品和服務(wù)的價格問題等等，其實都可看做濫用壟斷地位的具體表現(xiàn)。這充分說明，壟斷國企不僅存在濫用壟斷地位的問題，濫用壟斷地位的方式以及造成的損害也不僅是消費者利益侵害，而是全民利益的侵害。這樣，我們可以清楚地看到：對壟斷國企濫用壟斷地位的監(jiān)管而言，《反壟斷法》相關(guān)規(guī)范只覆蓋了其中的一部分。

綜上所述，筆者論證了這樣的命題：壟斷國企及其問題的特殊性決定了《反壟斷法》監(jiān)管框架與壟斷國企監(jiān)管不完全兼容，僅僅依靠《反壟斷法》無法完成壟斷國企的監(jiān)管，因此結(jié)合中國目前的實際，重新思考和構(gòu)建對壟斷國企監(jiān)管的法律框架應(yīng)當(dāng)是我們面臨的重要課題。

三、壟斷國有企業(yè)監(jiān)管的立法思路

如何構(gòu)建對壟斷國企監(jiān)管的法律制度框架？立法者面臨兩種選擇：一是將壟斷國企監(jiān)管制度全部納入《反壟斷法》中；一是重新構(gòu)建包括《反壟斷法》在內(nèi)的國企壟斷監(jiān)管法律框架。筆者認(rèn)為，結(jié)合各國反壟斷法“適用除外”制度發(fā)展演變的過程以及我國目前的實際情況分析，11將壟斷國企監(jiān)管的所有制度全部納入《反壟斷法》的可能性不大。

筆者在文獻(xiàn)查閱中發(fā)現(xiàn)，關(guān)于壟斷國企是否屬反壟斷法除外適用的范圍，在相關(guān)教材中表述不一，12從國外立法例看，筆者確實也尚未見到將壟斷國企排除在反壟斷法之外的明確規(guī)定，但有一點可以肯定：在20世紀(jì)70年代以前，將自然壟斷行業(yè)和特許壟斷行業(yè)作為反壟斷法適用除外一直是西方國家反壟斷法的傳統(tǒng)。因此筆者推斷，由于西方國家的壟斷國企恰好主要集中在上述領(lǐng)域，因此無論是否有明確規(guī)定，20世紀(jì)70年代以前對壟斷國企的監(jiān)管基本上不適用反壟斷法。與此同時，一些西方國家存在的另一類法律，如電信法、鐵路法、郵政法、航空法等引起筆者注意：盡管資料顯示這些法律在私有化過程中被改革，但它們有可能承擔(dān)了私有化之前對壟斷國企監(jiān)管的任務(wù)。13因此筆者認(rèn)為，盡管在20世紀(jì)70年代末以后，在西方新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)派放松政府管制思潮的影響下，隨著西方國家國有企業(yè)的私有化，自然壟斷行業(yè)和部分特許壟斷行業(yè)開始引入競爭機(jī)制，隨之而來的是反壟斷法除外適用范圍的逐漸縮小，但如果因此說西方國家將壟斷國企監(jiān)管完全納入反壟斷法則不合乎邏輯。因為自然壟斷以及某些政府特許領(lǐng)域引入競爭，就意味著國有企業(yè)進(jìn)入這些行業(yè)時不再具有國家賦予的合法壟斷身份，它們應(yīng)當(dāng)與其他企業(yè)一樣遵守反壟斷法的規(guī)則，換言之，基于自然壟斷及某些政府特許領(lǐng)域引入競爭而被納入反壟斷法監(jiān)管的是處于競爭領(lǐng)域的國企，而不是壟斷國企。這是兩個完全不同的概念。

從我國目前的實際情況看，筆者認(rèn)為，在自然壟斷行業(yè)尚未全面引入競爭機(jī)制，同時基于歷史和改革進(jìn)程的原因壟斷國企數(shù)量較多的情況下，關(guān)注壟斷國企問題的特殊性并明確規(guī)定將其納入《反壟斷法》適用除外的范圍應(yīng)當(dāng)是一個合理選擇，筆者認(rèn)為，我國《反壟斷法》第7條的內(nèi)容也體現(xiàn)了這種選擇。

迄今為止，《反壟斷法》第7條是否應(yīng)當(dāng)被理解為除外適用的一種情形在學(xué)界仍然存在爭議，但依筆者之見，這種爭議主要源于立法意圖與法律文本安排上的矛盾。首先，在明確規(guī)定除外適用情形并將其寫入附則、壟斷國企未列入其中的文本安排下，其第7條顯然表明立法者的意圖是將壟斷國企監(jiān)管完全納入《反壟斷法》。其次，從條文表述的意思分析，該條第一款的前半句話可以理解為“國家對關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈、國家安全以及依法實行專營專賣行業(yè)的壟斷國企的合法經(jīng)營活動予以保護(hù)”，這實際上就是對國企壟斷地位合法性的認(rèn)可。再次，結(jié)合該條第一、二款的規(guī)定，所謂“合法經(jīng)營活動”應(yīng)當(dāng)包括“依法經(jīng)營，誠實守信，嚴(yán)格自律，接受社會公眾的監(jiān)督，不得利用其控制地位或者專營專賣地位損害消費者利益”。綜上所述分析，《反壟斷法》第7條的意思是：國企依法獲得壟斷特權(quán)而產(chǎn)生的壟斷不適用《反壟斷法》，但壟斷國企濫用壟斷地位損害消費者權(quán)益的除外，顯然，這就是《反壟斷法》的適用除外。基于上述分析，筆者認(rèn)為，首先，盡管《反壟斷法》在附則中規(guī)定了專門的適用除外條款，國有企業(yè)壟斷并不在其中，但依據(jù)該法第7條的內(nèi)容，壟斷國企應(yīng)屬《反壟斷法》除外適用的范圍。其次，除“不得濫用控制地位損害消費者權(quán)益”之外，《反壟斷法》第7條對壟斷國企濫用控制地位的其他行為沒有一一列舉，而采用了籠統(tǒng)的表述，盡管可以通過補(bǔ)充《反壟斷法》來不斷完善，但問題是，假如將壟斷國企利潤分配、員工薪酬、價格控制以及諸如此類的監(jiān)管制度一概寫入《反壟斷法》，勢必會破壞《反壟斷法》的內(nèi)在邏輯。這恰好佐證了筆者的觀點：即便對壟斷國企濫用壟斷地位的監(jiān)管，《反壟斷法》也很難獨立承擔(dān)。

行文至此，重新構(gòu)建包括反壟斷法在內(nèi)的國企壟斷監(jiān)管法律框架應(yīng)是法學(xué)界面臨的重要課題。按照前文的思路，筆者認(rèn)為，當(dāng)下中國壟斷國企監(jiān)管的制度框架至少應(yīng)包括以下內(nèi)容。首先，也是最重要的，是通過改革建立壟斷國企設(shè)立的審查制度，解決國企壟斷的合理性問題。大體而言，可以根據(jù)國家對壟斷國企的定位，在必須設(shè)立壟斷國企時，由行使國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)提交相關(guān)報告，由同級人大設(shè)立專門委員會、通過聽證會的形式進(jìn)行合理性審查，通過后方可設(shè)立壟斷國企。其次，建立和完善對壟斷國企使用社會資源的監(jiān)管制度。目前其主要包括：通過建立健全國有資本預(yù)算制度對壟斷國企實行嚴(yán)格的預(yù)算控制；盡快改革資源稅制度解決壟斷國企無償使用資源的問題；比照全社會職工工資以及福利待遇水平，對壟斷國企實施嚴(yán)格的工資總額和福利待遇控制等。最后，加強(qiáng)對壟斷國企產(chǎn)品價格、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管。例如，可以考慮根據(jù)壟斷國企設(shè)立的具體目的，取消或者限制壟斷國企的自由定價權(quán)；對壟斷國企濫用控制地位侵害消費者利益的行為，應(yīng)適用《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰，為此，應(yīng)當(dāng)通過多種形式建立消費者訴訟支持制度，使消費者可以在實際上對壟斷國企的違法侵權(quán)行為提起民事訴訟。

四、結(jié) 論

壟斷產(chǎn)生于國家（政府）的行為而不是市場競爭，因此壟斷國企作為國家（政府）干預(yù)市場工具的同時，在運作過程中可能造成對社會公共利益的損害，由此產(chǎn)生的利益沖突具有特殊性，這導(dǎo)致反壟斷法監(jiān)管框架與壟斷國企監(jiān)管的不完全兼容，并對監(jiān)管法律的構(gòu)成框架產(chǎn)生重要影響。因此，突破反壟斷法監(jiān)管框架的局限，重新思考和構(gòu)建包括《反壟斷法》在內(nèi)的壟斷國企監(jiān)管法律制度框架是目前研究面臨的問題。

注：

1從《反壟斷法》制定開始至今，許多論文都程度不同地論及這一觀點。

2[美]曼昆：《經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)》（第5版），梁曉民、梁礫譯，北京大學(xué)出版社2010年版，第247頁。

3信息來源于國務(wù)院國資委網(wǎng)站，2011年6月8日訪問。

4截止2010年，央企實現(xiàn)利總額為人民幣11315億元，按規(guī)定應(yīng)上交紅利630億元。信息來源于2011年3月9日新華社記者對國務(wù)院國資委新聞發(fā)言人彭華崗的專訪。文章來源為國務(wù)院國資委網(wǎng)站，2011年6月8日訪問。

5以上資料轉(zhuǎn)引自北京天則經(jīng)濟(jì)研究所課題組研究報告：《國有企業(yè)的性質(zhì)、表現(xiàn)與改革》，第41-42頁。

6指2009年、2011年在互聯(lián)網(wǎng)上曝光并引起熱議的中石化“天價燈”、“天價酒”事件。

7自1994年稅制改革起至2007年的近14年間，由于嚴(yán)重虧損，國企沒有向國家上交利潤。

8在經(jīng)濟(jì)學(xué)界的研究中，資源租金問題主要包括礦產(chǎn)資源租金和土地資源租金。北京天則經(jīng)濟(jì)研究所課題組研究報告《國有企業(yè)的性質(zhì)、表現(xiàn)與改革》認(rèn)為，礦產(chǎn)資源租金問題已經(jīng)引起了學(xué)界和政府的重視，從2004年開始，我國對資源稅進(jìn)行了幾次上調(diào)。但目前的制度仍然是租稅混淆，而且租金被低估。例如石油資源稅目前為30元/噸，但原油價格為2000-4000元左右/噸，因此，資源稅在原油價格中所占比例僅為1.5％-0.75％，大大低于國外10％-20％的費率水平。因此，國企對其占用的自然資源繳納的費用微乎其微，幾近于無償使用。至于土地，目前國家對國企使用土地租金的收取沒有相應(yīng)的規(guī)定。

9例如，根據(jù)劉小玄和周曉艷的研究，2000年至2007年，包括大約33萬左右的企業(yè)觀察值顯示，從實際利息率來看國企實際上只需要支付1.6％的融資費率，而民企則需要支付5.4％。詳見劉小玄、周曉艷2010年的工作論文《金融資源與實體經(jīng)濟(jì)之間配置關(guān)系的檢驗——兼論實體經(jīng)濟(jì)失衡的原因》。

10在當(dāng)下的中國，這方面最典型的事例當(dāng)屬2009年山省煤礦的整合，整個整合行為以山西省政府發(fā)布的《山西省煤炭產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》為依據(jù)，該規(guī)劃按照科學(xué)發(fā)展觀和山西省提出的轉(zhuǎn)型發(fā)展、安全發(fā)展、和諧發(fā)展要求，以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，明確了八個方面的發(fā)展目標(biāo)：煤炭產(chǎn)能保持合理水平、關(guān)閉小礦和兼并重組取得重大進(jìn)展、產(chǎn)業(yè)集中度大幅度提高、產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平明顯提高、生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得成效、資源綜合利用水平進(jìn)一步提高、自主創(chuàng)新能力進(jìn)一步增強(qiáng)、煤礦安全保障能力明顯提高。

11需要說明，“豁免”和“除外適用”兩個詞的使用在學(xué)界尚有爭議，在具體使用中也不統(tǒng)一。筆者認(rèn)為兩者確有不同，這里使用的“除外適用”特指反壟斷法中對原則上不適用該法的壟斷行為進(jìn)行列舉式規(guī)定的制度。

12對反壟斷法除外適用的理解大致有兩種情況。一種情況是認(rèn)為壟斷國企屬反壟斷法除外適用的范圍。詳見李昌麒主編：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社2007年版；潘靜成、劉文華主編：《經(jīng)濟(jì)法》，中國人民大學(xué)出版社1999年版；楊紫煊主編：《經(jīng)濟(jì)法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2006年版。另一種情況是沒有明確指出壟斷國企是否屬反壟斷法除外適用的范圍，但明確闡述了自然壟斷的除外適用及其與國企壟斷的關(guān)系。詳見劉繼峰：《競爭法》，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社2007年版；李曙光主編：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社2007年版。

13例如，日本《禁止壟斷法》第六章第21條明確規(guī)定，該法不適用于鐵路、電力煤氣等行業(yè)，與此同時，這些企業(yè)的成立以及運行以《電力事業(yè)法》、《地方鐵路法》、《電信法》、《水道法》為依據(jù)，而上述法律制度的改革發(fā)生在20世紀(jì)80年代的國有企業(yè)私有化的過程中。詳見劉繼峰：《競爭法》,對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社2007年版，第222-228頁。