征收農(nóng)民房屋和土地的憲法法律問(wèn)題*本文為2011年度上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃一般項(xiàng)目“當(dāng)代中國(guó)立法與改革關(guān)系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2011BFX009）和2011年度華東政法大學(xué)科研項(xiàng)目“當(dāng)代中國(guó)立法與改革關(guān)系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：10H2K002）的階段性成果之一。

劉松山

這些年來(lái)，特別是最近幾年，由地方政府一手主導(dǎo)的土地和房屋征收已從城市向農(nóng)村急速地大規(guī)模擴(kuò)展。雖然2008年黨的十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出要“改革征地制度”，“逐步縮小征地范圍”，1但是，不少地方對(duì)這一要求置若罔聞。2010年11月2日，《新京報(bào)》就報(bào)道：受土地財(cái)政的驅(qū)使，全國(guó)20多個(gè)省市已經(jīng)掀起了規(guī)模浩大的“拆村”風(fēng)潮，這些地方政府打著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)、舊村改造、小城鎮(zhèn)化等各種旗號(hào)，違背農(nóng)民的意愿，強(qiáng)拆民居，拿走宅基地，無(wú)數(shù)的農(nóng)民正在“被上樓”。2該報(bào)道引起極大震動(dòng)。一周后的11月10日，溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，強(qiáng)調(diào)要“開(kāi)展農(nóng)村土地整治”，“把維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益放在首位”，“堅(jiān)決制止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建”。32011年7月20日，溫家寶主持國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)，要依法保護(hù)農(nóng)村耕地和農(nóng)民宅基地物權(quán)，嚴(yán)禁侵害群眾權(quán)益。4但時(shí)至今日，“拆村”風(fēng)潮并未得到有效制止，拆遷過(guò)程中發(fā)生的一連串的沖突和血腥故事時(shí)常見(jiàn)諸媒體。

看來(lái)問(wèn)題已相當(dāng)嚴(yán)重，上述《新京報(bào)》就引用中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)陳錫文的話(huà)說(shuō)：“這場(chǎng)和平時(shí)期大規(guī)模的村莊撤并運(yùn)動(dòng)是古今中外，史無(wú)前例，如果得不到有效遏制，恐怕要出大事?！?強(qiáng)征農(nóng)民房屋和集體所有土地，將農(nóng)民趕出家園，將會(huì)出什么樣的“大事”，本文姑且不論，這里要提出的是，農(nóng)村的房屋和土地征收是相當(dāng)復(fù)雜的問(wèn)題，這么多年來(lái)，各級(jí)黨委和政府不斷強(qiáng)調(diào)要依憲和依法執(zhí)政，特別是要依法行政，但是，在涉及九億人口的農(nóng)村工作中，特別是在涉及農(nóng)民切身利益和農(nóng)村發(fā)展方向的房屋和土地征收中，憲法和法律真正被放到應(yīng)有位置了嗎？憲法和法律的相關(guān)規(guī)定得到了準(zhǔn)確的理解和切實(shí)的遵守、執(zhí)行嗎？

一、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與憲法序言中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系

現(xiàn)在，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是兩個(gè)特別熱門(mén)的語(yǔ)詞。在網(wǎng)絡(luò)上稍加搜索就會(huì)發(fā)現(xiàn)，大概自2003年左右開(kāi)始，從東部沿海到西部邊遠(yuǎn)地區(qū)的黨委政府，都在頻繁提出本地方的重要發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)：加快推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及與這“二化”緊密相聯(lián)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。用江蘇省省長(zhǎng)2010年在該省推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化工程會(huì)議上的說(shuō)法，就是要堅(jiān)持“新型工業(yè)化、新型城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化‘三化同步’”。6

問(wèn)題的關(guān)鍵是，地方政府似乎總認(rèn)為，只有搞工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，將農(nóng)村富余的勞動(dòng)力集中到工廠和城鎮(zhèn)，才能搞所謂“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、“以城帶鄉(xiāng)”、“以工哺農(nóng)”，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的所謂規(guī)?；?jīng)營(yíng)，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。這種認(rèn)識(shí)實(shí)際既將工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化等同起來(lái)，也將工業(yè)化、城鎮(zhèn)化當(dāng)作實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的措施和手段。

然而，1982年憲法制定的時(shí)候，全國(guó)流行的一句話(huà)與今天的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化大不相同，那時(shí)叫做實(shí)現(xiàn)“四個(gè)現(xiàn)代化”，也就是憲法序言所確立的國(guó)家根本任務(wù)：“逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化”。根據(jù)憲法的這一要求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化是國(guó)家的根本任務(wù)之一。三十年來(lái)，憲法序言有關(guān)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的這一表述沒(méi)有修改，這說(shuō)明國(guó)家的這個(gè)根本任務(wù)沒(méi)有發(fā)生變化。但值得注意的是，憲法通篇沒(méi)有出現(xiàn)“城鎮(zhèn)化”的提法，或者類(lèi)似現(xiàn)在各地所熱衷的城鎮(zhèn)現(xiàn)代化的表述，更沒(méi)有將城鎮(zhèn)化與實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化聯(lián)系起來(lái)。序言所表述的工業(yè)化，也不是現(xiàn)在各地方所提出的工業(yè)化，而是工業(yè)的“現(xiàn)代化”，而且，憲法也沒(méi)有將工業(yè)的現(xiàn)代化與農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化聯(lián)系起來(lái)，更沒(méi)有把工業(yè)的現(xiàn)代化作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的手段。

那么，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化究竟包括哪些內(nèi)容？實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的具體措施是什么？農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化要在什么時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)？農(nóng)村要變成什么樣子才叫實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化呢？是不是把農(nóng)村都城鎮(zhèn)化，到處建立工廠，把農(nóng)民都趕上樓房，就叫做實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化呢？就像一些文件和媒體上所說(shuō)的，要與國(guó)外城鎮(zhèn)化對(duì)比，國(guó)外的城鎮(zhèn)人口達(dá)到多少，我國(guó)的城鎮(zhèn)人口現(xiàn)在只有多少，要達(dá)到國(guó)外的比例，我國(guó)才叫實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化呢？這些問(wèn)題憲法都沒(méi)有回答。

憲法沒(méi)有回答的問(wèn)題按理應(yīng)當(dāng)由法律來(lái)回答。1993年制定、2002年修改的《農(nóng)業(yè)法》，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基本法律，但這部法律無(wú)論從立法目的還是其他具體條文，都沒(méi)有對(duì)憲法序言中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的表述作進(jìn)一步的規(guī)定。其他如《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《農(nóng)村土地承包法》以及《村民委員會(huì)組織法》等法律，雖然與農(nóng)村的發(fā)展密切相關(guān)，但也都沒(méi)有對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范。即使是1996年制定的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》，也沒(méi)有說(shuō)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)這個(gè)類(lèi)似今天的所謂“工業(yè)化”與實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化有什么關(guān)系。還有，2010年修改的《村民委員會(huì)組織法》，專(zhuān)門(mén)加上了“促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”這樣時(shí)下很流行的提法，但就是沒(méi)有提農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。全國(guó)人大常委會(huì)制定的上述諸多法律，用今天的眼光看，已經(jīng)完全涉及所謂工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等事項(xiàng)，都可以說(shuō)與實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化密切相關(guān)，甚至可以說(shuō)搞這些“化”本身就是在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。但是，法律對(duì)此只字未提，為什么呢？筆者以為，這決不是立法機(jī)關(guān)的疏忽，更不是立法機(jī)關(guān)無(wú)視憲法的規(guī)定甚或不愿去推動(dòng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，這只能說(shuō)明，在中國(guó)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路子還并不清晰。憲法的規(guī)定是一個(gè)很高的目標(biāo)，要在法律中確定實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的具體措施和目標(biāo)，不是一件簡(jiǎn)單的事情，相關(guān)法律中涉及的所謂工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、基層民主等事項(xiàng)，與農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化都沒(méi)有必然的聯(lián)系，更不能把這些事項(xiàng)當(dāng)作實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的措施和手段。

就筆者查閱所及，目前為止，只有1993年制定的《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》提到了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這部法律的第一條規(guī)定，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，促使農(nóng)業(yè)科研成果和農(nóng)業(yè)技術(shù)盡快應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，目的是為了“實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”。這一規(guī)定清楚地說(shuō)明，迄今為止，立法機(jī)關(guān)不僅重視農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，而且認(rèn)準(zhǔn)了一條：推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必要條件。至于其他那些類(lèi)似工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的東西，立法機(jī)關(guān)恐怕還沒(méi)有認(rèn)為其與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有什么必然聯(lián)系。

不僅是法律對(duì)憲法的表述缺乏系統(tǒng)的規(guī)定，即使是黨和國(guó)家的重要文件以及領(lǐng)導(dǎo)人的講話(huà)，迄今似乎也沒(méi)有對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提出一個(gè)完整的概念和實(shí)現(xiàn)的路徑。7黨的十五屆三中全會(huì)就坦承：“積極探索農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的具體途徑，是農(nóng)村改革和發(fā)展的重大課題?！?黨的十七大報(bào)告提出要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化格局”。9十七屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出，要“統(tǒng)籌工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)”，“建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化制度”。10但是，這些提法并沒(méi)有揭示工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間的關(guān)系，而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化顯然也不能說(shuō)明就實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。

2006年胡錦濤在《建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，不斷開(kāi)創(chuàng)“三農(nóng)”工作的新局面》的講話(huà)中揭示了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)，就是“工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距”，11具體做法是“實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和‘多予少取放活’”。12但是，這個(gè)目標(biāo)和做法也都不能說(shuō)就可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。緊接著，溫家寶在《扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)需要把握好的幾個(gè)問(wèn)題》的講話(huà)中提出，“我們推進(jìn)的城鎮(zhèn)化，是能夠帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的城鎮(zhèn)化；我們建設(shè)的新農(nóng)村，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的新農(nóng)村。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)是城市帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的過(guò)程”，“是農(nóng)民更多地參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、分享發(fā)展成果的過(guò)程”。13這里雖然揭示了新農(nóng)村與城鎮(zhèn)化的辯證關(guān)系，但是，新農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化畢竟是內(nèi)容不同的兩個(gè)概念，即使是城鎮(zhèn)化帶動(dòng)的新農(nóng)村，也未必是實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化的新農(nóng)村。

溫家寶在2011年的政府工作報(bào)告中提出，要“在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展過(guò)程中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”。14這個(gè)表述與前述江蘇省省長(zhǎng)有關(guān)“三化同步”的說(shuō)法類(lèi)似。單純地看，這個(gè)表述并沒(méi)有直接表明，搞工業(yè)化、城鎮(zhèn)化就是在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，或者是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的具體措施，但在地方政府的實(shí)踐中，是極易引起這樣錯(cuò)誤的理解和認(rèn)識(shí)的。

十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》繼續(xù)沿用了溫家寶的上述提法，但并沒(méi)有揭示農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)涵和要素，而是在第五章用了“加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”的標(biāo)題，并在此章下用“增強(qiáng)糧食安全保障能力”、“推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整”、“加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新”和“健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系”作為四個(gè)小節(jié)的標(biāo)題。15這里沒(méi)有將所謂工業(yè)化和城鎮(zhèn)化列為一節(jié)，不然又可能引起對(duì)這“二化”與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間關(guān)系的曲解?！熬V要”在第二十章用的標(biāo)題是“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化”，并提出三個(gè)措施：“構(gòu)建城市化戰(zhàn)略布局”、“穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”、“增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力”。16值得注意的是，這里對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的表述用了“積極”二字，但同時(shí)又要求“穩(wěn)妥”，并不是一些地方政府用的“加快”，重要的是，這里沒(méi)有將城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化聯(lián)系起來(lái)。但是，要求構(gòu)建城市布局、增強(qiáng)城鎮(zhèn)承載能力、將農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)居民的提法，在地方政府那里，是極易演變成營(yíng)造城市、強(qiáng)行將農(nóng)民趕上樓的。

以上的情況表明，對(duì)憲法確立的實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本任務(wù)，無(wú)論從法律還是政策或者其他方面，我們還沒(méi)有形成一個(gè)全國(guó)性的統(tǒng)一目標(biāo)認(rèn)識(shí)，沒(méi)有提出一套穩(wěn)定的、能夠行之久遠(yuǎn)的措施體系。而現(xiàn)在各級(jí)地方政府轟轟烈烈地打造的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，本不應(yīng)當(dāng)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)生多少必然的聯(lián)系，卻是以直接犧牲農(nóng)民和農(nóng)村的利益為代價(jià)的，其危及廣大農(nóng)民的利益和農(nóng)村的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，危及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這一憲法根本性任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

這里要順帶提出的一個(gè)嚴(yán)峻問(wèn)題是，在所謂工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，政府究竟應(yīng)當(dāng)充當(dāng)什么樣的角色，起什么樣的作用？工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是一個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等各種要素發(fā)展的自然的歷史過(guò)程，還是一個(gè)完全可以由政府主觀推進(jìn)甚至頭腦發(fā)熱時(shí)隨意捏拿打造的社會(huì)形態(tài)呢？在所謂工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的熱潮中，政府又如何在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，切實(shí)做到依法執(zhí)政、依法行政呢？可以肯定地說(shuō)，在憲法確定的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的任務(wù)還摸不著頭緒的時(shí)候，各級(jí)黨委和政府是無(wú)論如何不可以用犧牲農(nóng)業(yè)發(fā)展為代價(jià)去搞什么工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的，否則就涉及執(zhí)政理念和執(zhí)政方式上的違憲問(wèn)題。

現(xiàn)在的各種做法已經(jīng)令人憂(yōu)慮。所謂工業(yè)化，在很多地方實(shí)際就是先招商引資，再大面積占用農(nóng)村寶貴的耕地來(lái)建各種工廠企業(yè)，甚至搞那些高污染的企業(yè)。所謂城鎮(zhèn)化，大抵就是由政府主導(dǎo)，征收耕地人為地建一座座城鎮(zhèn)，將大批農(nóng)民拆遷后趕來(lái)集中居住。所謂農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，在很多地方實(shí)際就是把分散居住的農(nóng)民趕走，搞一些所謂“萬(wàn)畝良田”之類(lèi)的規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)。這“三化”的核心，說(shuō)到底就是征收農(nóng)民的房屋和土地，將農(nóng)民趕到政府臨時(shí)打造的城鎮(zhèn)，就是所謂城鎮(zhèn)化。剛剛出版的引起極大震動(dòng)的《朱镕基講話(huà)實(shí)錄》披露了朱镕基在2003年就發(fā)出的驚人之語(yǔ)：“我非常擔(dān)心的就是搞‘城鎮(zhèn)化’?，F(xiàn)在，‘城鎮(zhèn)化’已經(jīng)跟蓋房子連在一起了，用很便宜的價(jià)格把農(nóng)民的地給剝奪了，讓外國(guó)人或房地產(chǎn)商搬進(jìn)來(lái)，又不很好地安置農(nóng)民，這種搞法是很危險(xiǎn)的。”17朱镕基七、八年前就擔(dān)憂(yōu)和警告的這種很危險(xiǎn)的情況，現(xiàn)在已經(jīng)大量出現(xiàn)了。重溫他的講話(huà)，是應(yīng)當(dāng)令人警醒的。

二、強(qiáng)征行為損害和動(dòng)了搖憲法、法律確立的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度

（一）損害了農(nóng)村土地集體所有制的憲法地位

根據(jù)憲法第6條的規(guī)定，我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。對(duì)于土地這一最為重要的生產(chǎn)資料，憲法第10條明確規(guī)定了兩種公有制形式：“城市的土地屬于國(guó)家所有”；“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有”；“宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。按照這一規(guī)定，農(nóng)村土地的集體所有制，與城市土地的國(guó)有制，同樣具有十分重要的憲法地位。值得注意的是，憲法在這里還明確規(guī)定，對(duì)于農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，只有在“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有”的情況下，才可以屬于國(guó)家所有，否則一律屬于集體所有，這就進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，集體所有的土地，除了最高立法機(jī)關(guān)以制定法律的方式確定為國(guó)有，其他任何組織或者個(gè)人都不得以任何方式變?yōu)閲?guó)有。這就足見(jiàn)集體所有土地的憲法地位之重要了。

為什么要賦予農(nóng)村土地集體所有制如此重要的憲法地位呢？這至少有兩個(gè)重要原因。第一，我國(guó)迄今為止還是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，九億人還是農(nóng)業(yè)人口，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系中長(zhǎng)期占有重要地位的國(guó)情，不會(huì)也不可能在短時(shí)間內(nèi)改變。所以，農(nóng)村土地只有實(shí)行集體所有，才有利于農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。第二，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民推翻封建的土地私有制度，一個(gè)重要初衷就是要讓農(nóng)民擁有土地，直接感受到他們?yōu)楦锩冻隽司薮鬆奚竽軌蛳硎艿絼倮墓麑?shí)。對(duì)這個(gè)問(wèn)題，制定1982年憲法時(shí)就有過(guò)討論。那時(shí)，針對(duì)要求將農(nóng)村土地一律收歸國(guó)有的意見(jiàn)，就有人提出，農(nóng)民從參加土地革命開(kāi)始，為了打土豪、分田地進(jìn)行了長(zhǎng)期艱苦的斗爭(zhēng)，如果今天突然宣布將土地收歸國(guó)有，就會(huì)在農(nóng)民心理上產(chǎn)生不良的影響。18對(duì)此，胡喬木解釋說(shuō)：“農(nóng)村土地收歸國(guó)有會(huì)引起很大的震動(dòng)，沒(méi)有實(shí)際意義?！薄叭绻?guī)定農(nóng)村土地一律國(guó)有，除了動(dòng)蕩，國(guó)家將得不到任何東西?！?9由此可見(jiàn)，憲法確立農(nóng)村土地的集體所有制地位，是具有十分深刻的歷史和現(xiàn)實(shí)背景的。

那么，土地集體所有制與土地國(guó)有制之間，是否存在一個(gè)后者地位高于前者地位、前者必須無(wú)條件服從后者的情況呢？或者說(shuō)一級(jí)政府動(dòng)輒可以用國(guó)有或者公共利益的名義來(lái)征收農(nóng)村土地和房屋呢？憲法的規(guī)定沒(méi)有體現(xiàn)這樣的含義?！锻恋毓芾矸ā贰ⅰ段餀?quán)法》中有關(guān)土地所有權(quán)的規(guī)定也沒(méi)有表明這樣的含義，相反，《物權(quán)法》第4條明確規(guī)定，國(guó)家和集體的物權(quán)一律受法律保護(hù)，“任何單位和個(gè)人不得侵犯”，這清楚地表明，土地的國(guó)有和集體所有這兩種公有制形式，在法律地位上是完全平等的，沒(méi)有什么高下之分，更不存在一個(gè)國(guó)家可以隨意吞并集體土地的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題本文最后一部分還將述及。

有的觀點(diǎn)可能會(huì)提出，根據(jù)憲法第10條規(guī)定，國(guó)家基于公共利益需要，可以征收集體所有的土地，所以，農(nóng)村土地集體所有制地位是可以隨意改變的。實(shí)踐中，很多地方政府也正是這樣理解憲法第10條并大面積隨意征收農(nóng)村土地的。但這是對(duì)憲法規(guī)定的錯(cuò)誤理解。憲法有關(guān)將集體土地征收為國(guó)有的規(guī)定，是農(nóng)村土地集體所有的一種例外情形或者極個(gè)別的情形，決不意味著任何一級(jí)政府都可以隨意以公共利益為由，大面積征收農(nóng)村土地。這種例外情形在《土地管理法》第45條規(guī)定中得到體現(xiàn)。根據(jù)該條，征收基本農(nóng)田以及基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)35公頃或者其他土地超過(guò)70公頃的，都必須由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。在一個(gè)單一制大國(guó)，征收基本農(nóng)田或者35公頃以上的耕地，都須要國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，這足以證明農(nóng)村土地決不可以任何理由隨意覬覦和染指，農(nóng)村土地集體所有制不得輕易動(dòng)搖。

由上可以得出的基本結(jié)論是，以所謂公共利益為由，大面積征收農(nóng)村土地，實(shí)際構(gòu)成了對(duì)農(nóng)村土地集體所有制憲法地位的損害和挑戰(zhàn)，也向我們提出一個(gè)嚴(yán)肅的問(wèn)題：我國(guó)農(nóng)村集體所有制在土地公有制中的憲法地位是不是已經(jīng)過(guò)時(shí)了？全國(guó)政協(xié)常委、全國(guó)工商聯(lián)原黨組書(shū)記胡德平前不久說(shuō)了一句很令人深思的話(huà)：“農(nóng)村土地是集體所有制，集體所有制和全民所有制在所有權(quán)上是平等的。但實(shí)際上，很多人已經(jīng)忘掉了這一點(diǎn)?！?0

（二）違背和動(dòng)搖了憲法確立的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制

大規(guī)模征收農(nóng)民房屋和土地，將農(nóng)民趕上樓，不僅動(dòng)搖了土地集體所有制的憲法地位，也直接違背和動(dòng)搖了憲法確立的農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。

1998年，黨的十五屆三中全會(huì)《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》提出，由“家庭承包經(jīng)營(yíng)”，“建立統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”，是“農(nóng)村改革二十年的基本經(jīng)驗(yàn)”，21并進(jìn)一步提出，“實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村跨世紀(jì)發(fā)展目標(biāo)”，必須“堅(jiān)持長(zhǎng)期穩(wěn)定農(nóng)村基本政策”，“實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)濟(jì)制度”。該決定在第三部分還以“長(zhǎng)期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”為標(biāo)題，系統(tǒng)闡述了這一經(jīng)營(yíng)體制的基本內(nèi)容。22黨的中央全會(huì)做出的這一重要決定，在1999年憲法修改時(shí)被明確寫(xiě)進(jìn)第8條，即“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制?！?/p>

統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是以農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，并與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系相結(jié)合的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制?！敖y(tǒng)”是指土地、大型水利設(shè)施等主要生產(chǎn)資料歸集體所有，由集體統(tǒng)一行使管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，以發(fā)展和完善社會(huì)服務(wù)體系?！胺帧笔侵阜稚⒔?jīng)營(yíng)，即農(nóng)民在承包土地后，對(duì)土地有自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。23憲法確立的農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制，是我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)情況、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況的客觀反映和要求，對(duì)提高農(nóng)民積極性，解放和發(fā)展農(nóng)村的生產(chǎn)力具有重要意義。

憲法修改十多年來(lái)，理論和實(shí)踐中都沒(méi)對(duì)這個(gè)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制的基本方針提出質(zhì)疑和否定。而且，2007年，胡錦濤在黨的十七大報(bào)告中還強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度”。242008年，黨的十七屆三中全會(huì)再次提出，“穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度”，并特別強(qiáng)調(diào)：“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持?！?5

然而，現(xiàn)在將農(nóng)民趕出自己的土地和房屋，讓他們住到政府人為打造的城鎮(zhèn)，憲法確立的農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制就失去了基礎(chǔ)，農(nóng)村改革開(kāi)放幾十年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)和成果實(shí)際上隨之葬送了，而在人造的城鎮(zhèn)，無(wú)論政府還是農(nóng)民都沒(méi)有摸索到也來(lái)不及探索和積累成功的經(jīng)營(yíng)體制。這是十分危險(xiǎn)的。

除了上述雙層經(jīng)營(yíng)體制外，憲法第8條還規(guī)定：“農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷(xiāo)、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。”這種重要的經(jīng)濟(jì)形式也是長(zhǎng)期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的客觀反映，是黨的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的十分重要的內(nèi)容，對(duì)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、提高農(nóng)民生活十分重要。但是，將廣大農(nóng)民趕出房屋和土地，農(nóng)村的這一法定的合作經(jīng)濟(jì)形式也將被破壞。

（三）侵犯了法律賦予農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

如何保證憲法確立的雙層經(jīng)營(yíng)體制得到貫徹呢？1998年，十五屆三中全會(huì)提出，“穩(wěn)定完善雙層經(jīng)營(yíng)體制，關(guān)鍵是穩(wěn)定完善土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系”，并強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)定不移地貫徹土地承包期再延長(zhǎng)三十年的政策，同時(shí)要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)?！?6

根據(jù)憲法的規(guī)定和十五屆三中全會(huì)的上述精神，2002年，全國(guó)人大常委會(huì)專(zhuān)門(mén)制定了《農(nóng)村土地承包法》。這部法律在第4條規(guī)定，國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定。該法又在第20條進(jìn)一步規(guī)定：耕地的承包期為三十年；草地的承包期為三十年至五十年；林地的承包期為三十年至七十年?？梢?jiàn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)成為農(nóng)民的一項(xiàng)十分重要的具有長(zhǎng)久性的法定權(quán)利。2007年通過(guò)的《物權(quán)法》，專(zhuān)門(mén)就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立一章，并明確規(guī)定，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利。在已有立法的基礎(chǔ)上，黨的十七屆三中全會(huì)又一次提出：“賦予農(nóng)民更充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變?！?7“完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)土地的占有、使用、收益等權(quán)利?！?8

賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利，并使這項(xiàng)權(quán)利長(zhǎng)久不變，不僅是法律的明確規(guī)定，也是黨一以貫之的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，地方政府動(dòng)輒將農(nóng)民趕到城鎮(zhèn)，剝奪他們的土地，那么，法律賦予農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)又由誰(shuí)來(lái)保障呢？黨的中央全會(huì)屢屢強(qiáng)調(diào)的確保農(nóng)村土地承包權(quán)長(zhǎng)久不變的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策究竟被置于何地呢？

（四）侵犯了農(nóng)民的法定宅基地權(quán)利

征收農(nóng)民的房屋和土地，還涉及農(nóng)村宅基地使用權(quán)的問(wèn)題。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的立身之地。根據(jù)憲法第10條的規(guī)定，農(nóng)民的宅基地屬于集體所有。那么，農(nóng)民對(duì)宅基地享有什么樣的權(quán)利呢？對(duì)這個(gè)問(wèn)題，《物權(quán)法》第十三章專(zhuān)門(mén)規(guī)定了宅基地的使用權(quán)。按照《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)民依法對(duì)自己的宅基地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。針對(duì)這些年地方政府侵犯農(nóng)民宅基地使用權(quán)的問(wèn)題，黨的十七屆三中全會(huì)公報(bào)特別強(qiáng)調(diào)，要“完善農(nóng)村宅基地制度”，“依法保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)”。29

農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，不僅是一項(xiàng)重要的法定權(quán)利，也是黨的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的基本內(nèi)容，是農(nóng)民生存、發(fā)展的重要基礎(chǔ)和條件。違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)征其房屋，不僅侵犯了農(nóng)民的法定權(quán)利，也違背了黨的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策。

三、對(duì)憲法有關(guān)征收條款的準(zhǔn)確理解

根據(jù)憲法第10條的規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收”，據(jù)此，農(nóng)村集體土地屬于可以被征收的范圍。根據(jù)憲法第13條的規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收”，據(jù)此，農(nóng)戶(hù)房屋包括城鎮(zhèn)居民的房屋屬于可以被征收的范圍。但是，這兩條規(guī)定中的一些重要內(nèi)容無(wú)論在理論還是實(shí)踐中，甚至在某些法律和行政法規(guī)的制定中，恐怕都沒(méi)有得到準(zhǔn)確、全面的理解和貫徹。

（一）“公共利益”有被人為拔高和神化的傾向

“公共利益”被視為征收條款中的核心內(nèi)容。政府以公共利益為由實(shí)行征收；被征收人以否認(rèn)公共利益為由反對(duì)征收；理論中對(duì)公共利益的討論更是汗牛充棟，僅從中國(guó)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)的檢索看，自1994年至今，在標(biāo)題中出現(xiàn)“公共利益”的文章就達(dá)1537篇，可謂古今中外、見(jiàn)仁見(jiàn)智；從《物權(quán)法》到不久前的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，在討論中無(wú)不十分糾結(jié)于公共利益的界定。時(shí)至今日，對(duì)公共利益的討論仍然未能達(dá)成共識(shí)，雖然《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》界定了公共利益的范圍，但顯然是存在很大爭(zhēng)議的。對(duì)農(nóng)民房屋和土地的征收，仍然繞不開(kāi)這個(gè)問(wèn)題。

為什么對(duì)公共利益的討論至今難以達(dá)成共識(shí)呢？根本原因是，公共利益的內(nèi)容本身具有不確定性。比如，即使現(xiàn)在確定了一個(gè)利益屬于或者不屬于公共利益，但是，這種已經(jīng)確定的公共利益將來(lái)又可能轉(zhuǎn)變?yōu)榉枪怖?，而已?jīng)確定的非公共利益將來(lái)也可能轉(zhuǎn)化為公共利益。僅從這個(gè)角度看，要人為將某一利益歸為公共利益，就既無(wú)可能，也無(wú)必要。而理論和實(shí)踐中過(guò)度糾結(jié)于界定公共利益范圍的根本原因，是各方面有意無(wú)意地夸大了公共利益的重要性，過(guò)于拔高甚至神化了公共利益。

其表現(xiàn)之一是認(rèn)為，以征收過(guò)程中的公共利益為抓手，就可以保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。比較典型的是北大五位學(xué)者上書(shū)全國(guó)人大常委會(huì)要求廢除《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。他們認(rèn)為，拆遷是政府基于公共利益需要對(duì)被拆遷人實(shí)行的征收，應(yīng)當(dāng)將法律關(guān)系定性為政府與被征收人之間的行政法律關(guān)系，而不是拆遷公司與被征收人之間的民事法律關(guān)系，只有這樣，被征收人的利益才能得到保障。30理論和立法、執(zhí)法實(shí)踐中對(duì)公共利益的執(zhí)著討論，深層的原因都是希望清楚地界定公共利益的范圍，以確保被征收人在行政法律關(guān)系的背景下直接與政府談判，從而保障其合法權(quán)益。這種想法初衷可嘉，但很單純。實(shí)際上，只要一個(gè)國(guó)家的法制真正健全，并得到有效的實(shí)施，無(wú)論基于公共利益還是商業(yè)利益，被征收人的利益都能得到法律的保護(hù)，甚至在商業(yè)利益下被征收人的利益還能得到更大實(shí)現(xiàn)。如果法律發(fā)揮不了真正作用，即使把所有的征收緣由都定性為公共利益，被征收人的利益也未必能得到保障。

其表現(xiàn)之二是認(rèn)為，公共利益是大于或者高于個(gè)人利益的。這大概是一個(gè)全民性的錯(cuò)覺(jué)。在國(guó)家主義、集體主義至上的理念支配下，“小我”要服從“大我”，但是，這個(gè)帶有哲學(xué)、倫理和政治意義的命題是否適用于法律領(lǐng)域呢？是否適用于一個(gè)尊重權(quán)利、崇尚和推行法治的國(guó)家呢？這個(gè)問(wèn)題，尚沒(méi)有引起足夠的重視和討論。實(shí)際上，在英、美、德、日等法治國(guó)家，“公共利益”從來(lái)就不是什么一往無(wú)前、任何人必須無(wú)條件服從的征收理由，在國(guó)外房屋和土地征收中也有不少“釘子戶(hù)”，德國(guó)流傳的一個(gè)經(jīng)典故事是，普魯士王國(guó)時(shí)期的威廉一世皇帝強(qiáng)拆小磨坊主房屋，最終被法院判決敗訴。31日本政府從上世紀(jì)六十年代修建成田國(guó)際機(jī)場(chǎng)，想征收農(nóng)民土地和房屋，但“釘子戶(hù)”們抗?fàn)幜?0年，最終迫使首相謝罪。32這些情況都說(shuō)明，在法治社會(huì)，公共利益并不是什么凌駕于合法個(gè)人利益之上的東西。

其表現(xiàn)之三是認(rèn)為，只要是為了公共利益的需要，政府想拆就拆、想征收就征收，任何個(gè)人或者集體都必須服從。實(shí)踐中，地方政府持的正是這種觀念和做法，各地房屋征收過(guò)程中屢屢發(fā)生的暴力和血腥沖突都與此有密切關(guān)系。從根子上看，這既是一種夸大和神化公共利益的認(rèn)識(shí)，也是對(duì)憲法有關(guān)征收條款中“可以”二字的錯(cuò)誤理解。

看來(lái)，在土地和房屋的征收問(wèn)題上，并由此引發(fā)開(kāi)去，深刻反思公共利益與集體利益、個(gè)人利益的關(guān)系，已經(jīng)十分緊迫。根據(jù)《物權(quán)法》第4條的規(guī)定，我們?cè)诜芍贫壬蠈?shí)際已確立了國(guó)家、集體和私人物權(quán)平等受法律保護(hù)的基本原則。這在農(nóng)村土地和房屋的征收中，實(shí)際意味著，農(nóng)民的個(gè)人利益或者集體利益，只要是在所謂“公共利益”之先就已經(jīng)存在的合法的利益，任何個(gè)人或者組織，在沒(méi)有得到被征收人同意的情況下，都不能輕易地用所謂“公共利益”的名義來(lái)否定它，不能用后來(lái)的一個(gè)所謂合法的利益來(lái)否定業(yè)已存在的另一個(gè)合法利益，否則就會(huì)形成一個(gè)以“公共利益”為載體的多數(shù)人暴政。

（二）征收條款中的“國(guó)家為了公共利益的需要”所指為何

根據(jù)憲法第10條和第13條的規(guī)定，征收的主體是“國(guó)家”，即“國(guó)家”為了“公共利益”的需要可以實(shí)行征收。這就提出一個(gè)問(wèn)題，“國(guó)家”所指為何？“公共利益”又是誰(shuí)的公共利益？中央一級(jí)的權(quán)力機(jī)關(guān)或者人民政府當(dāng)然代表國(guó)家，它確定的公共利益可以說(shuō)屬于國(guó)家的公共利益，那么地方的權(quán)力機(jī)關(guān)或者人民政府是否代表國(guó)家，它們所確定的公共利益是否一定屬于國(guó)家的公共利益呢？

這個(gè)問(wèn)題在《物權(quán)法》的制定過(guò)程中實(shí)際已經(jīng)露出了端倪，但最終被回避和掩蓋了。2005年《物權(quán)法》草案的第二次審議稿第47條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，縣級(jí)以上人民政府根據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限和程序，可以征收自然人、法人的動(dòng)產(chǎn)或者不動(dòng)產(chǎn)。”33這個(gè)寫(xiě)法一下子就顯露出問(wèn)題：國(guó)家為了公共利益的需要，怎么會(huì)讓縣級(jí)政府去征收呢？縣級(jí)以上的地方政府征收中的公共利益，是不是國(guó)家的公共利益呢？也許是意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，《物權(quán)法》草案的第三次審議稿刪去了上述條文中的“國(guó)家”二字，改為：“為了公共利益的需要，縣級(jí)以上人民政府根據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限和程序，可以征收、征用單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)?！睂?duì)這個(gè)修改，全國(guó)人大法律委員會(huì)的說(shuō)明是，在不同領(lǐng)域內(nèi)，在不同情況下，公共利益是不同的，情況相當(dāng)復(fù)雜，《物權(quán)法》難以對(duì)公共利益做出統(tǒng)一的具體規(guī)定。34但無(wú)論怎樣解釋?zhuān)@個(gè)寫(xiě)法還是暴露出一個(gè)問(wèn)題：縣級(jí)以上地方政府實(shí)行的征收，完全等同于憲法條文中“國(guó)家為了公共利益的需要”所實(shí)行的征收嗎？如果不能等同，是否就涉及一個(gè)《物權(quán)法》條文違憲的問(wèn)題呢？

更有意思的是，幾番周折后，《物權(quán)法》第42條第一款在繼三審稿刪去了“國(guó)家”后，又最終刪去了“縣級(jí)以上人民政府”的用語(yǔ)：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！边@顯然是刻意回避了公共利益的主體以及實(shí)行征收的主體，但從漢語(yǔ)語(yǔ)法的基本規(guī)范看，這一款又成了沒(méi)有主語(yǔ)的病句。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在涉及如此廣泛、重要的公民基本權(quán)利事項(xiàng)上，立法中出現(xiàn)這樣的情況是很不正常，也是很不應(yīng)當(dāng)?shù)?，因?yàn)槿∠藨椃ㄕ魇諚l款中的“國(guó)家”二字，這個(gè)條文實(shí)際上對(duì)憲法作了擴(kuò)充解釋?zhuān)瑸榈胤秸S意以公共利益為由實(shí)行征收開(kāi)了口子，存在違憲的嫌疑。

現(xiàn)在需要研究的是，憲法征收條款中的“國(guó)家”和“公共利益”所指究竟為何？據(jù)統(tǒng)計(jì)，憲法文本共有113處使用了“國(guó)家”二字，它的含義沒(méi)有例外地是指統(tǒng)一的中華人民共和國(guó)這個(gè)國(guó)家。那么，地方的政權(quán)機(jī)關(guān)與“國(guó)家”是什么關(guān)系呢？憲法第96條規(guī)定，“地方人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”，第105條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府是“地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)”。這兩個(gè)規(guī)定揭示了地方權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)性質(zhì)或者屬性的雙重性：第一，地方權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都屬于統(tǒng)一國(guó)家的機(jī)關(guān)，行使國(guó)家的職能，接受?chē)?guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和最高行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)；第二，地方權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)又具有地方的屬性，代表、執(zhí)行地方人民的意志和利益，管理地方的事務(wù)，所以它們又是代表地方利益的政權(quán)機(jī)關(guān)。

由上可以進(jìn)一步得出的結(jié)論，所謂公共利益，不僅有國(guó)家的即全國(guó)性的公共利益，也有地方的即局部區(qū)域的公共利益，但是，“國(guó)家”即中央一級(jí)的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)是全國(guó)性公共利益的代表，它們不可能也沒(méi)有必要去代表地方性的公共利益，而地方權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)通常是地方公共利益的代表，除非有中央權(quán)力機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)的特別授權(quán)，它們不得代表全國(guó)性的公共利益。舉一個(gè)簡(jiǎn)單例子：國(guó)家的法律或者是中央人民政府可以授權(quán)給縣一級(jí)人民政府合理規(guī)劃和使用本縣城鎮(zhèn)的國(guó)有土地，但是，這是不是意味著縣一級(jí)政府所確定的類(lèi)似舊城區(qū)改造、道路、交通等公共設(shè)施的意見(jiàn)和規(guī)劃，都是“國(guó)家”的規(guī)劃，這些所謂公共利益都是國(guó)家的利益呢？恐怕不能這么說(shuō)，如果這樣的話(huà)，“國(guó)家”的含義在這里就被偷換了概念。但是，如果中央人民政府要在地方修建一個(gè)用于國(guó)家重大活動(dòng)的大型公共設(shè)施，并要征收農(nóng)村集體土地和農(nóng)民房屋，這時(shí)候的公共利益就是國(guó)家的公共利益而不是地方的公共利益了，中央人民政府既可以直接征收，也可以授權(quán)地方行政機(jī)關(guān)實(shí)行征收。

所以，對(duì)憲法征收條款中“國(guó)家為了公共利益的需要”的準(zhǔn)確解讀應(yīng)當(dāng)是：“國(guó)家”是指統(tǒng)一的中華人民共和國(guó)，“公共利益”是指全國(guó)性的公共利益，也就是說(shuō)，憲法所規(guī)定的征收，是指中央一級(jí)政府基于全國(guó)性公共利益的需要才實(shí)行的征收。地方各級(jí)政府基于地方公共利益的需要，大張旗鼓、轟轟烈烈地實(shí)行的“征收”，都不是憲法規(guī)定的征收，或者可以說(shuō)，這種征收是違憲的。這個(gè)重大的問(wèn)題迄今尚未引起注意。

（三）對(duì)“可以”二字的關(guān)注與解讀

上述憲法兩個(gè)征收條款中還有一個(gè)詞即“可以”二字，很值得研究討論。國(guó)家為了公共利益的需要，可以進(jìn)行征收。那么，“可以”的含義是什么？憲法為什么要用“可以”而不是“必須”？這個(gè)用語(yǔ)迄今沒(méi)有引起關(guān)注，而對(duì)于保護(hù)被征收人的合法權(quán)益卻至關(guān)重要。

用“可以”而不是“必須”，對(duì)于政府而言，從邏輯上講，就意味著公共利益是征收的必要條件而不是充分條件。假設(shè)，政府代表國(guó)家實(shí)行征收，這時(shí)候，即使有公共利益的需要，也是“可以”征收，但也可以不征收。什么時(shí)候可以不征收呢？比如，可以采取征收以外的其他辦法來(lái)解決問(wèn)題的，就可以不征收。比如，被征收人強(qiáng)烈反對(duì)甚至以死對(duì)抗的，就可以不征收。那么，有沒(méi)有“必須”征收的情況呢？應(yīng)當(dāng)說(shuō)有。比如，在發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)、山崩海嘯、嚴(yán)重病疫、地震洪澇等涉及整個(gè)國(guó)家和民族的安危與穩(wěn)定的嚴(yán)重情況下，這種征收就是必須的。

而對(duì)于相對(duì)人而言，“可以”二字本身就表明了，個(gè)人利益并非在任何情況下都必須無(wú)條件地服從公共利益，公共利益也不是絕對(duì)地凌駕于個(gè)人利益之上的霸王利益和絕對(duì)利益。遇到公共利益時(shí)，政府可以征收，被征收人個(gè)人也有權(quán)反對(duì)和拒絕征收。只要不是遇到類(lèi)似國(guó)家和民族安危與穩(wěn)定的嚴(yán)重情況，被征收人完全有權(quán)拒絕政府對(duì)其房屋或者土地的征收。所以，憑“可以”二字即可發(fā)現(xiàn)，各級(jí)政府以公共利益的名義不加分析地強(qiáng)征農(nóng)民房屋和土地的行為，就是違憲行為。

準(zhǔn)確理解和執(zhí)行憲法征收條款中的上述內(nèi)容，對(duì)于扼制時(shí)下盛行的拆村風(fēng)潮，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展，十分必要。

注：

1、9、10、24、25、27、28、29中央文獻(xiàn)研究室編：《十七大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社2009年版，第675頁(yè)，第18頁(yè)，第673-677頁(yè)，第18頁(yè)，第674頁(yè)，第674頁(yè)，第674-675頁(yè)，第675頁(yè)。

2、5參見(jiàn)涂重航：《20余省市撤村圈地發(fā)土地財(cái) 失地農(nóng)業(yè)民“被上樓”》，《新京報(bào)》2010年11月2日。

3參見(jiàn)新華網(wǎng)，2010年11月10日。

4參見(jiàn)新華網(wǎng)，2011年7月20日。

6參見(jiàn)東方網(wǎng)，2011年6月11日。

7當(dāng)然，有個(gè)別地方已經(jīng)對(duì)本方的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提出了一個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。比如，廣東省政府辦公廳在1999年就印發(fā)了《關(guān)于廣東省2010年珠江三角洲基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的通知》，參見(jiàn)廣東省政府網(wǎng)，1997年7月27日。

8、21、22、26中央文獻(xiàn)研究室編：《十五大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上），人民出版社2000年版，第562頁(yè)，第556頁(yè)，第559-563頁(yè)，第562頁(yè)。

11、12、13中央文獻(xiàn)研究室編：《十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（下），中央文獻(xiàn)出版社2007年版，第276頁(yè)，第280頁(yè)，第297頁(yè)。

14、15、16全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳編：《中華人民共和國(guó)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議文件匯編》，人民出版社2011年版，第19頁(yè)，第53-55頁(yè)，第93-95頁(yè)。

17《朱镕基講話(huà)實(shí)錄》（第四卷），人民出版社2011年版，第486頁(yè)。

18、19蔡定劍：《憲法精釋》，法律出版社2006年版，第196頁(yè)，第197頁(yè)。

20《南方報(bào)網(wǎng)》，2011年9月26日。

23參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室編：《新憲法修正案學(xué)習(xí)輔導(dǎo)》，中共中央黨校出版社1999年版，第172-173頁(yè)。

30參見(jiàn)《北大五學(xué)者就就拆遷條例上書(shū)全國(guó)人大》（全文），人民網(wǎng)，2009年12月10日。

31郭宇寬：《一個(gè)德國(guó)“釘子戶(hù)”的故事》，《改革內(nèi)參》2004年第7期。

32參見(jiàn)《日本成田機(jī)場(chǎng)“釘子戶(hù)”抗?fàn)?0年 迫使首相謝罪》，《南方周末》網(wǎng)絡(luò)版，2007年5月10日。

33、34全國(guó)人大常委會(huì)法工委民法室編著：《物權(quán)法立法背景與觀點(diǎn)全集》，法律出版社2007年版，第24頁(yè)，第34頁(yè)。