從人口空間變動中把握城鎮(zhèn)化發(fā)展良機——以仙居縣為例

□文/徐躍平李立敏趙青青

加快仙居現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)“傷筋動骨”的組團整合，著力城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，就能產(chǎn)生“城鎮(zhèn)航母經(jīng)濟”與人口變動的“人本”效應(yīng)

據(jù)全國第六次人口普查數(shù)據(jù)，仙居縣2010年的戶籍人口為487588人，而常駐人口只有342676人，占總戶籍人口數(shù)29.72%的人口是凈流出。由此帶出了勞動力結(jié)構(gòu)不甚合理所造成的人口空間變動與城鎮(zhèn)化發(fā)展不匹配的新問題。這也是一個司空見慣且易被忽視的社會發(fā)展大問題，已拖累了仙居“十五”、“十一五”兩個五年規(guī)劃。不難想象：“仙居欠發(fā)達(dá)問題的實質(zhì)是農(nóng)民問題”這句話剛提出不久，馬上就得反過來說了：“農(nóng)民問題的實質(zhì)是仙居城鎮(zhèn)化問題?！边@不僅因為農(nóng)民是一個弱勢群體，更因為戶籍中的40多萬“傳統(tǒng)農(nóng)民”是我們要求培育成“農(nóng)、工、商”（業(yè)）者的主體。這其中，人口空間變動與城鎮(zhèn)化發(fā)展就有著雙向互動的潛在結(jié)點。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)中的表象與實質(zhì)

2012年上半年，仙居縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為12775元，農(nóng)村居民人均純收入為4982元。這與同期臺州市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入18030元和農(nóng)村居民人均現(xiàn)金收入9802元的數(shù)據(jù)差距甚大，也分別遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全省平均水平16835元和8439元，反映出的不僅是兩種階層成員家庭收入差別的多少，而且更深刻地揭示出了現(xiàn)階段仙居城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的實質(zhì)問題。

常住人口發(fā)展緩慢。仙居常住人口由2000年第五次人口普查時的36.76萬人減少到2010年第六次人口普查時的34.27萬人，年均增長-0.70%，這比全省同比1.53%慢了2.23個百分點，比全國同比0.57%慢了1.27個百分點。全縣外出半年以上人口占總戶籍人口50%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）共有13個，其中以淡竹鄉(xiāng)最為嚴(yán)重，占71.39%，而占60%-70%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有4個（朱溪鎮(zhèn)、安嶺鄉(xiāng)、上張鄉(xiāng)、廣度鄉(xiāng)）。從臺州各縣市區(qū)人口流動情況來看，椒江、黃巖、路橋、玉環(huán)、溫嶺五個縣市區(qū)人口均為凈流入，仙居流出人口僅次于天臺187184人，流出人口居臺州市第二位，足見仙居的人口集聚能力十分薄弱。究其原因：仙居的貧困鄉(xiāng)、貧困村和貧困人口大都分布在廣闊而偏僻的山區(qū)，“喊話能聽見，走路需半天”的狀況處處可見。這些村落停留在自給自足的自然狀況，滿足于“吃飽、穿暖”的原始需求，而要達(dá)到小康水平，邁向現(xiàn)代化，則難以踐行。如果不能改變眼前的生存環(huán)境和生活環(huán)境，那么相對貧困的狀態(tài)將伴隨終生。這就是人口空間變動的原始推力。

城鎮(zhèn)聚集輻射能力不強。仙居現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）20個，從總?cè)丝谝?guī)模（常住人口）上看，總?cè)丝谠?萬人以上的有2個（南峰、福應(yīng)），總?cè)丝谠?萬-5萬人的有3個（安洲、橫溪、下各），總?cè)丝谠?萬-3萬人的有1個（白塔），總?cè)丝谠?萬人以下的有14個。這種人口規(guī)模偏小的行政區(qū)劃布局，缺乏城鎮(zhèn)集聚輻射功能，不利于產(chǎn)業(yè)的形成和市場的拓展。從目前看，讓農(nóng)民不再是農(nóng)民的唯一出路，是讓農(nóng)民從速向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)業(yè)，向城鎮(zhèn)遷移。但是由于仙居工業(yè)結(jié)構(gòu)單一、規(guī)模偏小，其集聚能力十分有限。而城鎮(zhèn)化發(fā)展直到本世紀(jì)初才被提上議事日程，真正的啟動和三產(chǎn)的發(fā)展定位也是近三五年的事情。因此，城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)對人口轉(zhuǎn)移、消化的功能還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未得到有效發(fā)揮，致使農(nóng)民在縣內(nèi)轉(zhuǎn)移的通道既小又窄，彰顯滯阻。這就是仙居近17萬人（含子女）涌向縣外“淘金”的“現(xiàn)狀沖動力”。

資源與制度的約束。長期的城鄉(xiāng)分割體制、農(nóng)村人口的不斷增長、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐緩慢以及專業(yè)化、規(guī)模化、集約化生產(chǎn)不能形成，導(dǎo)致農(nóng)村人口的流動被狹小分散的生產(chǎn)方式進一步“綁架”?？梢哉f，仙居75%以上的人口在農(nóng)村，人均耕地占有面積只有0.5畝，已靠攏聯(lián)合國確定的危險線，還有一部分村已接近人均0.2畝的失地線，如順其自然，連溫飽也難以保證。而事實上，仙居真正種田的人大概不會占到總?cè)丝诘?5%，但戶籍顯示為“農(nóng)民”的人占公安機關(guān)登記口徑下的鄉(xiāng)村人口占90%左右。這種把“農(nóng)民”看作與“市民”相對的社會類型制度已把農(nóng)民死死地牽制在土地之上。按現(xiàn)行規(guī)定，農(nóng)民進城后承包地、自留山地的處理，應(yīng)由原所在地的村民委員會收回，但長久以來，農(nóng)民一致將土地視為“保命田”“保險地”，千百年來的戀土情結(jié)根深蒂固，更由于進城后收入與社保的不確定性，要農(nóng)民完全有償或無償交出土地，容易使其產(chǎn)生“恐慌”心理。資源與制度的雙重約束，嚴(yán)重地固化了農(nóng)民的思維。這就是人口空間變動的潛意識內(nèi)在變數(shù)。

管窺“人口變動矛盾面”中的生機

據(jù)預(yù)測：“十二五”時期是仙居人力資源最為豐富的時期。到2015年仙居勞動人口按國際標(biāo)準(zhǔn)將達(dá)到38萬多人，按國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到33萬，分別占總?cè)丝诘?5%和75%，處于人口結(jié)構(gòu)的“黃金時期”。在目前的人口空間變動走向中，在縣外經(jīng)銷油漆的有1萬多人，三廢銀回收的有0.5萬多人，從事干洗行業(yè)的有1萬多人，專營服裝的有1萬多人，從事小商品、建材、化工、五金貿(mào)易的有1.5萬多人，提供飲食、美容、美發(fā)等服務(wù)行業(yè)的有2.5萬多人，其它勞務(wù)輸出的有3萬多人。表面看，這些常年在外的人口就是區(qū)域經(jīng)濟的活力主體，是孕育出經(jīng)濟快速增長的新動力源。但透過現(xiàn)象看實質(zhì)，這其中也暴露了人口結(jié)構(gòu)“黃金期”中大量勞動力外出與本地“市場經(jīng)濟”發(fā)育不良、無法深化的“矛盾面”，彰顯出城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后的通病。故此，如何把握“人口變動矛盾面”中的生機，值得認(rèn)真思考。

事實上，目前仙居已基本形成了比較穩(wěn)定的農(nóng)村集市有序循環(huán)的“連體市場”互動格局。如白塔中心鎮(zhèn)以農(nóng)歷2、5、8、10日，向東田市為 1、4、7日，向西皤灘為3、6、9 日為俗定的“市日”，形成了集鎮(zhèn)與農(nóng)村連體的日日市場。通過露天集市，綠色農(nóng)副產(chǎn)品與生活必需品等有序、等值地實現(xiàn)了交換，“第一市場經(jīng)濟”悄然成熟。再如橫溪與埠頭，下各與大戰(zhàn)、雙廟等也不例外?？梢?，以糧、油、柴、果、肉、蛋等農(nóng)副“第一產(chǎn)品”進城鎮(zhèn)占據(jù)市場為突破口，仙居“三農(nóng)”與“鄉(xiāng)鎮(zhèn)集市”實現(xiàn)了直接連通對接。這種歷史現(xiàn)象在不經(jīng)意中開辟了“城鄉(xiāng)一體化”進程中以經(jīng)銷“三農(nóng)”產(chǎn)品為主的“第一市場經(jīng)濟”通道，它所反映的就是一種“連體市場”互動制衡的運行機制。

橫溪、白塔與下各這三個有著數(shù)千人口的農(nóng)村集市有了一定經(jīng)濟規(guī)模、綜合實力強大了便可改名為“城鎮(zhèn)航母經(jīng)濟”（中心鎮(zhèn)經(jīng)濟）。可以設(shè)想，要破解仙居“人口變動的矛盾面”，除了朱溪、上張、安嶺等邊遠(yuǎn)（革命老區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強自身集市貿(mào)易建設(shè)外，其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)以其之間相同或互補稟賦要素為基礎(chǔ)，以共同發(fā)展目標(biāo)為紐帶，進行一步到位的組團整合，就會產(chǎn)生人口變動的正效應(yīng)。

仙居城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)與要求

——基本目標(biāo)。立足于仙居自然地理、歷史沿革、資源稟賦、經(jīng)濟走向、風(fēng)俗習(xí)慣等客觀條件，以縣城和橫溪、白塔、下各等中心集鎮(zhèn)為核心，通過整合周邊資源，形成人口、產(chǎn)業(yè)、要素向中心集鎮(zhèn)集聚，產(chǎn)業(yè)鏈和資本技術(shù)向山區(qū)延伸，讓全縣人口空間變動更趨合理，達(dá)到區(qū)域共同發(fā)展的目的。

——中心鎮(zhèn)組團模式。本文的中心鎮(zhèn)組團模式是指以城關(guān)、橫溪（省級中心鎮(zhèn)）、白塔（省級中心鎮(zhèn)）、下各（市級中心鎮(zhèn)）為核心的一種區(qū)劃組團整合模式。

——基本要求。以市場機制為紐帶、以雙向互通的中心鎮(zhèn)組團整合為主導(dǎo)模式的區(qū)域經(jīng)濟格局，對當(dāng)?shù)卣ぷ魈岢隽烁嘁?。一要解決勞動力與產(chǎn)業(yè)問題。中心鎮(zhèn)要善于在優(yōu)勢中培育有特色的產(chǎn)業(yè)，在招商引資的同時，要大力鼓勵群眾放手干，形成“創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)”的新氛圍。同時要重視“人的城市化”，要從制度上、機制上保障失地農(nóng)民的教育和培訓(xùn)工作，提高其綜合素質(zhì)。二要確定人口規(guī)模問題。把仙居沿永安溪流域劃成四個10萬-15萬人的特色中心鎮(zhèn)區(qū)塊，要求在規(guī)劃上調(diào)高中心鎮(zhèn)人口底線、在戶籍制度上充分考慮人口遷徙情況。三要把握政府與市場問題。要完善政府的監(jiān)管體系，重審批、重監(jiān)管，徹底打破公共設(shè)施建設(shè)上的各種壟斷，鼓勵各類經(jīng)濟成分在公共設(shè)施建設(shè)上有序競爭。四要注重農(nóng)業(yè)發(fā)展空間。要用新的視角去審視農(nóng)業(yè)在中心鎮(zhèn)發(fā)展中的地位和作用。要做到經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會（人本）效益并舉，為人口空間變動提供“農(nóng)業(yè)支撐”。五要理順綜合配套政策之間的關(guān)系。要理順中心鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃、人口空間變動、環(huán)境建設(shè)和重大基礎(chǔ)設(shè)施布局的關(guān)系；要理順中心鎮(zhèn)建設(shè)與中心村、資源村體系建設(shè)的關(guān)系；要理順農(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)移后的鎮(zhèn)保制度建立與農(nóng)保、城保的銜接關(guān)系；要理順城鎮(zhèn)幫困與救助的財政轉(zhuǎn)移支付能力的關(guān)系；還要理順有利于執(zhí)行全國與浙江省及本地計劃生育政策的關(guān)系。

初步結(jié)論

行政區(qū)劃的發(fā)展必須服從于、服務(wù)于經(jīng)濟與社會的發(fā)展。讓人口流動問題置于“中心鎮(zhèn)”培育成為“小城市”的發(fā)展要求之中，讓更多的農(nóng)民不再局限于“固定傳統(tǒng)的安排”，使解決發(fā)展過程中的難題與實現(xiàn)既定的發(fā)展目標(biāo)有機地統(tǒng)一在一起，以求在發(fā)展“小城市”（中心鎮(zhèn)）中重新認(rèn)識與認(rèn)真解決人口流動問題，在解決人口流動問題中求得更加廣闊的發(fā)展空間。這就是人口空間變動與城鎮(zhèn)化互為促進的發(fā)展良機。

由此推論：加快仙居現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)“傷筋動骨”的組團整合，著力城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，就能產(chǎn)生“城鎮(zhèn)航母經(jīng)濟”與人口變動的“人本”效應(yīng)，就能在筑底企穩(wěn)、制勝于人中有效地打開“兩個空間”：一是打開中心鎮(zhèn)培育小城市過程中增大城鎮(zhèn)建設(shè)投資的空間；二是打開非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展為流動人口提供就業(yè)與增收的空間，從而促進仙居的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與消費結(jié)構(gòu)升級，讓整個縣域經(jīng)濟社會進入良性循環(huán)。