社會建設的新概念和新體系

郁建興

(作者系浙江大學公共管理學院教授、副院長)

十八大報告指出:加強社會建設，是社會和諧穩(wěn)定的重要保證?！氨仨殢木S護最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務體系，加強和創(chuàng)新社會管理，推動社會主義和諧社會建設”。這一報告確認了社會建設在中國特色社會主義建設事業(yè)“五位一體”總體布局中的重要地位，清晰界定了社會建設的概念內(nèi)涵，明確了社會建設的體系內(nèi)容和總體思路，對我國走向社會建設與經(jīng)濟建設并重的新時代具有綱領性意義。

社會建設目標和任務的提出，是我國進入社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展新階段后，對現(xiàn)代化建設內(nèi)容的豐富、拓展和完善。1978年以后，經(jīng)濟建設的中心地位得到確立和鞏固。進入21世紀以來，伴隨著市場經(jīng)濟改革的不斷推進，“以經(jīng)濟建設為中心”的發(fā)展戰(zhàn)略開始遭遇越來越多的挑戰(zhàn)。人們?nèi)找嬲J識到，經(jīng)濟增長無法解決現(xiàn)代化建設中存在的全部問題。而且，市場化改革也產(chǎn)生了市場機制自身難以克服的諸多問題，諸如貧富差距拉大，社會矛盾凸顯等，這些問題既不利于社會和諧，也制約著經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。在這樣的背景下，2004年黨的十六屆四中全會首次提出“構(gòu)建社會主義和諧社會”，并將加強社會建設作為構(gòu)建和諧社會的重要途徑。兩年后的十六屆六中全會通過的《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，全面闡述了構(gòu)建社會主義和諧社會的目標和任務，要求實現(xiàn)社會建設與經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設協(xié)調(diào)發(fā)展。2007年，黨的十七大在原有的經(jīng)濟建設、政治建設和文化建設“三位一體”社會主義建設事業(yè)總體布局中加入了“社會建設”，并將它寫入了黨章。2011年全國人大通過的“十二五”規(guī)劃綱要中，將社會建設與經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設和生態(tài)文明建設并列作為中國特色社會主義事業(yè)的重要內(nèi)容?；仡欉@一歷程可以發(fā)現(xiàn)，社會建設目標和任務的提出和確立，是黨在中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展過程中形成的新認識。它確認了非經(jīng)濟因素在現(xiàn)代化建設中的重要作用，超越了對經(jīng)濟建設單一中心的認識，表明我國正在走向社會建設與經(jīng)濟建設并重的多中心時代。

十八大報告提出，要“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設”。這是在近十年社會建設實踐基礎上，黨對社會建設概念內(nèi)涵的清晰、全面界定。十七大報告已經(jīng)提出，加強以改善民生為重點的社會建設。毫無疑問，社會建設首先要求保障和改善民生。十八大報告延續(xù)了這一表述，要求“在學有所教、老有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展，努力讓人民過上更好生活”。同時，十八大報告增加了“加快健全基本公共服務體系”的新內(nèi)容。更重要的是，十八大報告把社會體制改革、加強和創(chuàng)新社會管理納入社會建設范疇。社會體制是指那些與社會事務管理相關(guān)的制度和公共政策，它涵蓋了教育制度、社會就業(yè)制度、收入分配制度、社會保障制度和衛(wèi)生體制等等，它們是保障和改善民生的實踐途徑。以民生為導向的社會建設必然要求改革社會體制。如果說前三十年的改革的主體性內(nèi)容是經(jīng)濟體制改革，那么，社會體制改革應是當前和今后時期我國體制改革的主體性內(nèi)容。最后，社會建設要求加強和創(chuàng)新社會管理。社會管理是指規(guī)范和協(xié)調(diào)社會關(guān)系、社會行為和社會組織以維護社會秩序、實現(xiàn)社會穩(wěn)定的活動。經(jīng)濟發(fā)展帶來社會轉(zhuǎn)型，流動人口數(shù)量大幅增長，社會運行風險不斷加大，都要求強化政府社會管理職能。但是，“社會管理”不能等同于“管理社會”，它不僅包括了政府對社會的管理，如群眾利益協(xié)調(diào)、社會治安防控與食品藥品安全監(jiān)管等，還包括了社會的自我管理，即建立在社會自我組織基礎上的自主管理，以及社會組織協(xié)同政府的社會管理。相應地，加強和創(chuàng)新社會管理的最終目標是讓社會自身運轉(zhuǎn)起來，社會自身的能力建設遂成為社會建設的題中之義。由此，社會民生建設、社會體制改革、社會管理創(chuàng)新和社會能力建設一起，構(gòu)成了新的社會建設概念。

十八大報告還明確了中國特色社會主義社會管理體系的主要內(nèi)容。十八大報告要求，加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結(jié)合的社會管理機制。這是黨關(guān)于中國特色社會主義社會管理體系迄今為止最為系統(tǒng)的表述。在其中，值得注意的是，十八大報告在原有“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的基礎上新增了“法治保障”的內(nèi)容，凸顯了法治在促進社會和諧中的關(guān)鍵作用，這是在多元主體參與的社會管理格局形成后，對如何管理主體間關(guān)系提出的新要求。當前，官員依法行政觀念淡薄、民眾不依法表達訴求是我國社會矛盾激化、維穩(wěn)成本高企的重要原因。因此，立法先行、依法行政、司法為民，將社會管理創(chuàng)新納入法治化軌道，是理順社會管理格局中多元主體關(guān)系，構(gòu)建政府與社會協(xié)同治理、良性互動機制的緊迫要求。另一方面，基于當代中國社會力量總體薄弱的現(xiàn)狀，以政社分開、權(quán)責明確、依法自治為核心構(gòu)建現(xiàn)代社會組織體制，是中國特色社會主義社會管理體系中的重要內(nèi)容。社會組織既是承接政府公共服務、社會管理職能的重要主體，也是補充、豐富政府基本公共服務、滿足社會公眾多元化、個性化需求的關(guān)鍵行動者。當前，我國仍然呈現(xiàn)“大政府、小社會”的總體特征，如何改革、突破原有社會組織管理體制，理順政府與社會組織關(guān)系，加快政府職能向社會組織的轉(zhuǎn)移，向社會組織開放更多的公共資源和領域，鼓勵、引導和培育社會組織發(fā)展，積極發(fā)展社會自治能力，是當代中國社會建設的重大議題。近日，國務院在《關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》中提出，“凡公民、法人或其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的事項，政府都要退出”。結(jié)合這一重要論述，我國社會組織的蓬勃發(fā)展將可期待。當然，社會組織的蓬勃發(fā)展，不是政府或社會單方面的事情，它需要政府退出，也需要社會提升自身的治理能力和水平。

最后，十八大報告提出，“社會和諧人人有責、和諧社會人人共享”。這是對社會建設總體思路和目標的闡述。這一延續(xù)十七大報告的論斷表明，政府并非社會建設的唯一主體。充分發(fā)揮社會功能，調(diào)動社會力量，發(fā)揮公民、社區(qū)、社會組織和其他社會力量的作用，是有效推進社會建設、成功構(gòu)建和諧社會的重要途徑。同時，社會建設的目標在于確保全體人民，特別是“較少受惠者”都能共享改革開放的成果。因此，社會公平正義應是貫穿社會建設全過程的核心價值，是保障和改善民生、加強和創(chuàng)新社會管理的出發(fā)點和落腳點。