深刻認(rèn)識(shí)國家制度體系建設(shè)的重大戰(zhàn)略意義

何顯明

(作者系中共浙江省委黨校公共管理教研部教授、主任)

十八大報(bào)告明確闡述了中國特色社會(huì)主義道路、理論、制度的內(nèi)在關(guān)系，提出要“把制度建設(shè)擺到更加突出的位置”，并強(qiáng)調(diào)了“制度自信”問題。新修訂的黨章也明確載入了堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義制度的條文。在政治局的第一次集體學(xué)習(xí)中，習(xí)近平同志又進(jìn)一步提出中國特色社會(huì)主義制度“符合我國國情，集中體現(xiàn)了中國特色社會(huì)主義的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，是中國發(fā)展進(jìn)步的根本制度保障”，強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持以實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新推動(dòng)制度創(chuàng)新，堅(jiān)持和完善現(xiàn)有制度，從實(shí)際出發(fā)，及時(shí)制定一些新的制度，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型，為奪取中國特色社會(huì)主義新勝利提供更加有效的制度保障”。在中國全面建設(shè)小康社會(huì)和社會(huì)主義現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)期，十八大將黨和國家制度建設(shè)提到前所未有的戰(zhàn)略高度，這對(duì)于我們理解如何切實(shí)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，理解全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化都具有極為重要的指導(dǎo)意義。

首先，建立健全現(xiàn)代國家治理的制度體系是中國全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。國家制度體系是國家治理的規(guī)則系統(tǒng)，是規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)多元主體行為選擇的基本準(zhǔn)則，是整合社會(huì)各階層、各群體利益和意志的根本依據(jù)。一個(gè)國家的現(xiàn)代化過程，就是國家的制度體系不斷健全和完善的過程，就是國家治理的理性化過程。建國以來特別是改革開放以來，我國逐步探索和建立了中國特色社會(huì)主義基本政治制度、基本經(jīng)濟(jì)制度，以及建立在這些制度基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制等各項(xiàng)具體制度。這些制度作為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)最重要的成果，凝結(jié)著黨和人民90年奮斗創(chuàng)造積累的經(jīng)驗(yàn)和智慧，體現(xiàn)著國家治理的理性化、科學(xué)化水平。應(yīng)當(dāng)看到，過去30多年來中國改革的主要任務(wù)是打破舊體制對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的束縛，“摸著石頭過河”的漸進(jìn)性改革邏輯，決定了在相當(dāng)長的時(shí)期里改革的重點(diǎn)內(nèi)容，是根據(jù)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的要求對(duì)相關(guān)的體制機(jī)制進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，而很難立足于現(xiàn)代國家治理的內(nèi)在要求對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的制度建設(shè)進(jìn)行總體性設(shè)計(jì)，許多制度建設(shè)成果也因此往往流于碎片化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系和民主政治制度的基本框架已經(jīng)確立的今天，中國改革實(shí)踐的戰(zhàn)略重點(diǎn)已經(jīng)合乎邏輯地從“破”轉(zhuǎn)向“立”，即在堅(jiān)定道路自信、理論自信、制度自信的基礎(chǔ)上，根據(jù)現(xiàn)代化建設(shè)面臨的一系列重大挑戰(zhàn)，增強(qiáng)國家制度體系建設(shè)的理性自覺，從戰(zhàn)略高度加強(qiáng)制度體系建設(shè)的總體設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌安排，積極探索國家基本政治、經(jīng)濟(jì)制度在體制層面的具體實(shí)現(xiàn)形式，形成體制創(chuàng)新與基本制度完善的良性互動(dòng)，已經(jīng)成為事關(guān)中國現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大戰(zhàn)略任務(wù)。

制度體系是國家治理的大智慧。完善的制度體系能夠有效地激發(fā)、調(diào)動(dòng)全社會(huì)的創(chuàng)造性活力，并形成國家建設(shè)的整體合力;能夠?qū)崿F(xiàn)最大限度地激發(fā)社會(huì)活力與保持社會(huì)秩序和諧穩(wěn)定的有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)最大限度地保障個(gè)體的自由權(quán)利與全面提升國家治理能力的有機(jī)統(tǒng)一。國家制度體系的成熟，是發(fā)展道路以及指導(dǎo)發(fā)展的理論體系成熟的最終體現(xiàn)?？茖W(xué)的理論只有成功地轉(zhuǎn)化為完善的制度，才能對(duì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)的影響，而發(fā)展道路的自信必然建立在制度體系成功地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的巨大現(xiàn)實(shí)作用的基礎(chǔ)之上。就此而言，能否通過自覺的國家制度建設(shè)，逐步建構(gòu)形成既能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化及生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，又能有效應(yīng)對(duì)未來各種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的國家制度體系，既是衡量全面小康社會(huì)以及現(xiàn)代化建設(shè)水平的一個(gè)重要尺度，也是實(shí)現(xiàn)這些戰(zhàn)略目標(biāo)的根本保證。

其次，建立健全現(xiàn)代國家治理的制度體系是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的根本保障?？茖W(xué)發(fā)展觀是馬克思主義關(guān)于發(fā)展的世界觀和方法論的集中體現(xiàn)，要實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，就必須“把科學(xué)發(fā)展觀貫徹到我國現(xiàn)代化建設(shè)全過程、體現(xiàn)到黨的建設(shè)各方面”。必須看到，現(xiàn)實(shí)社會(huì)存在的發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題，以及制約科學(xué)發(fā)展的種種體制機(jī)制障礙，說到底都是國家治理的制度體系不夠成熟的表現(xiàn)。鄧小平同志1992年在視察南方重要談話中曾經(jīng)提出，“恐怕再有三十年的時(shí)間，我們才會(huì)在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度?！憋@然，基于科學(xué)發(fā)展和國家有效治理的改革，不是為改革而改革，更不意味著“破字當(dāng)頭立在其中”，建立健全成熟、完善的國家制度體系，已經(jīng)成為新時(shí)期改革實(shí)踐的戰(zhàn)略重點(diǎn)。為此，十八大報(bào)告異常醒目地提出，“全面建成小康社會(huì)，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革，堅(jiān)決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型?！?/p>

經(jīng)過十年來的深入學(xué)習(xí)，全黨已經(jīng)在堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的重要性、緊迫性上達(dá)成了廣泛共識(shí)，如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，如何保證科學(xué)發(fā)展成為發(fā)展實(shí)踐主體的內(nèi)在要求和自覺行動(dòng)，已經(jīng)成為深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重大現(xiàn)實(shí)任務(wù)。制度建設(shè)的重要性由此也就被極大地凸現(xiàn)了出來。十八大報(bào)告一再強(qiáng)調(diào)“要把制度建設(shè)擺在突出位置”，一個(gè)重要寓意正在于此。各級(jí)黨委政府能否在推動(dòng)發(fā)展的過程中更加自覺地堅(jiān)持以人為本的核心立場(chǎng)，更加自覺地堅(jiān)持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的基本要求，更加自覺地堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧的根本方法，從根本上講，取決于能否建立健全體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展要求的國家制度體系，形成一整套有效的責(zé)任機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制，從體制機(jī)制上革除妨礙科學(xué)發(fā)展的各種障礙。

再次，加強(qiáng)國家治理的制度體系建設(shè)，是深化改革，全面推進(jìn)五位一體的中國特色社會(huì)主義事業(yè)的重要內(nèi)容。十八大報(bào)告明確提出了“實(shí)現(xiàn)國家的有效治理”的命題，并將深化改革同加強(qiáng)制度建設(shè)有機(jī)地統(tǒng)一起來，把制度建設(shè)作為落實(shí)和完善五位一體的中國特色社會(huì)主義總布局的主要抓手，全面闡述了國家制度體系建設(shè)的重要任務(wù)。經(jīng)濟(jì)建設(shè)及體制改革的重點(diǎn)，是“加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度”，健全完善政府與市場(chǎng)關(guān)系的制度體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展。政治建設(shè)及體制改革的重點(diǎn)，是要充分發(fā)揮社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性，積極借鑒人類政治文明有益成果，不斷完善人大制度、政治協(xié)商制度、基層民主制度、行政體制以及權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約制度，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，實(shí)現(xiàn)國家各項(xiàng)工作法治化。文化建設(shè)及體制改革的重點(diǎn)，是要加快完善文化管理體制和文化生產(chǎn)經(jīng)營機(jī)制，基本建立現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系，健全國有文化資產(chǎn)管理體制，形成有利于創(chuàng)新創(chuàng)造的文化發(fā)展環(huán)境。社會(huì)建設(shè)及社會(huì)體制改革的重點(diǎn)，是要圍繞構(gòu)建中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，加快形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理機(jī)制。生態(tài)文明制度建設(shè)，重點(diǎn)是要健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。同樣，黨的建設(shè)，也要通過“健全黨內(nèi)民主制度體系”，全面提高黨的建設(shè)的科學(xué)化水平。

顯然，制度建設(shè)是貫徹改革開放，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)，以及黨的建設(shè)一條主線，五位一體的中國特色社會(huì)主義總布局的完善過程，在很大意義上就是相關(guān)領(lǐng)域的制度體系不斷健全和完善的過程。這是十八大報(bào)告闡述的國家治理思路及其創(chuàng)新方向的顯著特色，是黨的治國理政思路的又一次重要突破。改革開放30多年來，國家治理完成的一個(gè)重大轉(zhuǎn)變，是實(shí)現(xiàn)黨和國家工作重心從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”向“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”轉(zhuǎn)變，驅(qū)動(dòng)社會(huì)發(fā)展重新步入現(xiàn)代化建設(shè)的軌道，融入人類文明進(jìn)步的主航道，推動(dòng)社會(huì)生活從過度政治化的非常態(tài)狀態(tài)向追求全面小康生活的常態(tài)狀態(tài)的轉(zhuǎn)變。在經(jīng)歷了幾十年的超常規(guī)發(fā)展之后，國家治理正面臨著新的重大轉(zhuǎn)型，那就是通過落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，改變非均衡的發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展;通過加強(qiáng)制度建設(shè)，促進(jìn)常態(tài)生活秩序趨于成型、穩(wěn)定，從而使整個(gè)國家治理步入制度化、規(guī)范化、法治化的軌道。國家治理的制度體系建設(shè)由此成為鞏固體制改革和發(fā)展成果的重要方式，成為增強(qiáng)中國未來改革和發(fā)展的可預(yù)期性，防止重走封閉僵化的老路或走改旗易幟的邪路的根本保證。

第四，公平正義是國家治理制度體系建設(shè)的首要價(jià)值。公平正義是現(xiàn)代多元社會(huì)建立整合機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)凝聚力、向心力的基本價(jià)值共識(shí)。十八大報(bào)告20多次提及“公平”，這充分說明，公平正義已經(jīng)成為全社會(huì)最普遍、最強(qiáng)烈的價(jià)值訴求。報(bào)告不僅在收入分配體制改革層面明確提出“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平”的原則，而且把“堅(jiān)持維護(hù)社會(huì)公平正義”作為八個(gè)必須堅(jiān)持的共同信念之一，提出要“推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變”，進(jìn)一步突出了政府維護(hù)公平正義的神圣職責(zé)。

公共正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值。一個(gè)社會(huì)能否通過其制度體系實(shí)現(xiàn)“對(duì)國家的有效治理”，取決于制度體系的有效性和權(quán)威性，取決公眾對(duì)待制度的思維方式和行為取向。而制度的權(quán)威性及其在國家治理中的有效性，從根本上講取決制度承載的公平正義價(jià)值。只有當(dāng)社會(huì)各階層的成員對(duì)制度體系的公平性、正義性形成了基本認(rèn)同，對(duì)制度保障全體社會(huì)成員享有平等權(quán)利的效力樹立了信心，才能從根本上消除對(duì)制度體系所構(gòu)成的社會(huì)秩序的疏離感、排斥感和對(duì)立感，逐步培育出對(duì)社會(huì)共同體的親近感和歸屬感，奠定社會(huì)和諧穩(wěn)定的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。相反，如果不能將公平正義價(jià)值有效地落實(shí)到國家治理的制度體系之中，任何社會(huì)成員都可能將自己遭遇的所有生活挫折歸咎于社會(huì)秩序的不公平，進(jìn)而想方設(shè)法逃避他沒有任何信任感的社會(huì)制度的約束，這樣，制度就不可能樹立起碼的尊嚴(yán)，社會(huì)秩序就可能為無休止的社會(huì)沖突所撕裂，國家治理就可能陷入混亂境地。為此，在建立健全現(xiàn)代國家治理的制度體系過程中，必須始終將實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公平正義作為推進(jìn)體制改革、加強(qiáng)制度建設(shè)的最高準(zhǔn)則，保證國家的每一項(xiàng)制度都成為社會(huì)公平正義價(jià)值訴求的體現(xiàn)者，成為實(shí)現(xiàn)公平正義價(jià)值的利器，從而在有效增強(qiáng)社會(huì)成員對(duì)社會(huì)秩序的公平性信仰，增強(qiáng)社會(huì)成員的生存發(fā)展的安全感的同時(shí)，不斷增進(jìn)社會(huì)成員信任制度、崇敬制度、遵從制度的行為取向，實(shí)現(xiàn)國家治理的有序化。

最后，法治化是國家治理制度體系建設(shè)的基本方式。凸現(xiàn)法治取向，是十八大報(bào)告闡述制度建設(shè)的一個(gè)鮮明特色。在談及政治體制改革時(shí)報(bào)告指出，要“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會(huì)管理中的重要作用，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由”。報(bào)告明確將“全面推進(jìn)依法治國”作為政治建設(shè)和政治體制改革的重要內(nèi)容，提出要“推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。報(bào)告重申“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。”更值得關(guān)注的是，報(bào)告明確將“民主制度更加完善，民主形式更加豐富，依法治國基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障”，作為全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)。這一切都充分說明，我們黨已經(jīng)將依法治國作為實(shí)現(xiàn)國家有效治理的基本方略。

是否實(shí)現(xiàn)國家治理的法治化，是國家治理體系是否完成現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志。法治化治理區(qū)別政策治理、運(yùn)動(dòng)式治理的顯著特征，治理方式的規(guī)范性和穩(wěn)定性，即最大限度地排除人為因素的干擾，治理內(nèi)容、治理規(guī)則、治理結(jié)果等等不因領(lǐng)導(dǎo)人的更替或領(lǐng)導(dǎo)人注意力的改變而改變，保障社會(huì)成員對(duì)治理過程形成合理的預(yù)期。改革開放以來我國制度建設(shè)的一個(gè)突出問題，是在現(xiàn)有的法律法規(guī)體系沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行的同時(shí)，政策性的制度安排成為化解層出不窮地涌現(xiàn)出來的各種社會(huì)問題、社會(huì)矛盾的基本依據(jù)。政策性的制度安排雖然有利于根據(jù)治理形勢(shì)的變化及時(shí)、靈活地調(diào)整規(guī)范，但制度出臺(tái)過于隨意以及制度變更的過于頻繁，極易形成制度建設(shè)及其成果的碎片化現(xiàn)象，并嚴(yán)重?fù)p害制度的權(quán)威性，助長社會(huì)行為的短期化。因此，基于國家有效治理的制度體系建設(shè)，必須牢固樹立法治化的導(dǎo)向。一方面，要圍繞建設(shè)法治政府，實(shí)現(xiàn)國家治理的法治化的目標(biāo)，切實(shí)加強(qiáng)政府職責(zé)定位、政府履職方式相關(guān)制度的法律化，建立健全依法執(zhí)政、依法行政的責(zé)任機(jī)制約束機(jī)制，將公共權(quán)力運(yùn)作全面納入法治化的軌道。針對(duì)當(dāng)前社會(huì)管理和維穩(wěn)工作實(shí)踐存在的某些偏頗，十八大報(bào)告特別提出，要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。另一方面，要嚴(yán)格遵循國家憲法和法律，切實(shí)加強(qiáng)制度建設(shè)的總體設(shè)計(jì)和頂層設(shè)計(jì)，以高度審慎的態(tài)度對(duì)制度建設(shè)，盡可能保持制度的穩(wěn)定性和連續(xù)性，糾正目前在制度建設(shè)中存在的短期化現(xiàn)象，以及運(yùn)動(dòng)式治理方式的過度運(yùn)用對(duì)制度體系權(quán)威性的損害。