公共資金領(lǐng)域職務(wù)犯罪特點及防治措施

文◎張慶珊

公共資金領(lǐng)域職務(wù)犯罪特點及防治措施

文◎張慶珊*

公共資金是相對于財政資金而言的，主要包括：各級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)依法征收的基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險等社會保險資金以及繳款繳費義務(wù)人的繳款繳費收入和支出；各級國土房管部門和住房公積金經(jīng)辦機構(gòu)依法收繳的住房公積金、商品住宅維修基金和公有住房出售收入等資金以及繳款繳費義務(wù)人的繳款繳費收入和支出；新型農(nóng)村合作醫(yī)療、被征地農(nóng)民社會保險等收支；國務(wù)院和各級地方政府規(guī)定的其他公共資金。通過公共資金的范圍，我們可以看出公共資金涉及千家萬戶，造福全體國民。因此，保證公共資金安全高效廉潔運行，對于維護人民群眾切身利益和社會穩(wěn)定，對于促進經(jīng)濟社會發(fā)展，對于鞏固黨的執(zhí)政地位具有社會基礎(chǔ)性作用。但是，當(dāng)前公共資金領(lǐng)域貪污、挪用、私分等職務(wù)犯罪時有發(fā)生，影響惡劣，危害嚴(yán)重。在本文中，筆者主要分析公共資金管理人員職務(wù)犯罪的特點和原因，并努力從加強監(jiān)管的角度提出切實可行的預(yù)防措施。

一、公共資金領(lǐng)域職務(wù)犯罪的特點

1.犯罪主要發(fā)生在三大領(lǐng)域。從前文公共資金的范圍看，公共資金有十?dāng)?shù)項，但從目前暴露的或檢察機關(guān)查處的案件來看，公共資金管理人員犯罪主要集中在三大領(lǐng)域；一是醫(yī)療保險領(lǐng)域，二是住房公積金領(lǐng)域，三是農(nóng)村養(yǎng)老保險領(lǐng)域。

2.犯罪的手段主要是貪污和挪用，而挪用又占絕大比例。從公共資金管理人員犯罪的手段上看，往往是貪污行為和挪用行為相伴隨，但是如果從單一作案手段角度講，貪污案大概占三分之一，而挪用案大概占三分之二。

3.犯罪的主體大都是公共資金管理部門的負(fù)責(zé)人及其上級管理部門官員、財務(wù)人員和受委托管理公共資金的金融單位的人員。公共資金管理人員犯罪的主要集中在“三類人員”身上。首先是各種公共資金管理部門的負(fù)責(zé)人及其上級管理部門的官員，包括社保局長、住房公積金管理中心主任、農(nóng)村社會保險處處長等等，這些人是易發(fā)職務(wù)犯罪的高危人群。其次是各種公共資金管理部門的財務(wù)人員，主要是指會計。如，原廣西賀州市住房公積金管理中心富川管理部副主任兼會計廖某（女），在先后擔(dān)任富川瑤族自治縣房改辦會計和賀州市住房公積金管理中心富川管理部副主任兼會計期間，伙同先后擔(dān)任富川瑤族自治縣房改辦出納、會計的唐某（女）多次以支付業(yè)務(wù)費、經(jīng)費款項為名，開具現(xiàn)金支票從中國工商銀行富川縣支行住房公積金專戶中領(lǐng)取現(xiàn)金不入單位財務(wù)帳并占為已有，后通過涂改銀行對帳單并依據(jù)假的銀行對帳單來記帳，從而隱瞞她們在住房公積金專戶提取現(xiàn)金的事實。最后，廖某被判無期徒刑，唐某被判有期徒刑15年。這個案例告訴我們，不要忽視公共資金管理部門的小人物，小人物也能做大案。三是受委托管理公共資金的金融單位管理人員。在實踐中，有的地方政府將公共資金委托某個金融機構(gòu)進行管理，所以這些受委托的金融機構(gòu)的公共資金管理人員也會發(fā)生貪污、挪用公共資金的職務(wù)犯罪。如，原中國農(nóng)業(yè)銀行寧陽縣支行營業(yè)部客戶經(jīng)理靳恩河，利用擔(dān)任客戶經(jīng)理和經(jīng)辦社保基金的職務(wù)之便，采用銷毀轉(zhuǎn)帳支票、偷蓋公章、私刻公章、偽造虛假現(xiàn)金繳款回單和虛假進賬單、對帳單等手段，先后31次騙取、竊取寧陽縣機關(guān)事業(yè)單位社會保險事業(yè)處、寧陽縣社會勞動保險事業(yè)處、寧陽縣社會保險費征繳管理中心等單位公款共計1160萬元。

4.犯罪的數(shù)額巨大，影響惡劣。公共資金管理人員職務(wù)犯罪案件，一個個觸目驚心，涉案的數(shù)額一般都比較巨大，幾十萬、上百萬、超千萬，甚至是過億元，而且涉案資金絕大部分被揮霍掉，造成無法彌補的損失，嚴(yán)重?fù)p害了廣大民眾的利益，撞擊了社會保障的根基，損害了黨和政府的形象和威信。

二、公共資金領(lǐng)域發(fā)生職務(wù)犯罪的原因

1.從主觀方面講，公共資金領(lǐng)域發(fā)生職務(wù)犯罪是因為人性的貪婪所致。諾貝爾獎得主弗里德曼曾精辟論述過花錢的4種模式：“花自己的錢辦自己的事，最為經(jīng)濟；花自己的錢給別人辦事，最有效率；花別人的錢為自己辦事，最為浪費；花別人的錢為別人辦事，最不負(fù)責(zé)任。”問題恰恰是，公共資金的管理者們正是“花別人的錢為別人辦事”最為典型不過的代表，因此，從人性的角度出發(fā)，如果沒有強有力的監(jiān)督，這些“花別人錢為別人辦事的人”管理好、善待好、呵護好這筆錢就不是件容易的事。而大量的案件事實正好證明了這一點，這些管理者中的部分利益熏心者會把公共資金當(dāng)成“唐僧肉”，恣意蠶食，甚至鯨吞。所以，當(dāng)前，在公共資金領(lǐng)域，有這么多大小“老鼠”或“碩鼠”被查處，就不足為怪了。

2.從客觀方面講，公共資金管理人員職務(wù)犯罪是因為監(jiān)督疲軟導(dǎo)致。一是由于經(jīng)驗的缺乏，導(dǎo)致存在監(jiān)管漏洞。無論是社保資金，還是住房資金，抑或是其他公共資金，這些都是我們黨和國家保民生、撫民心、安社稷的重要的國家保障和福利制度。但是這些舉措和制度也是近年來才被越來越重視，越來越被關(guān)注，越來越被強化。在我們國家，社會保障顯然還是初始階段，其保障體系、管理手段和監(jiān)督措施仍處于摸索階段。所以，一些“精明”的公共資金管理者正是看到這一點，鉆管理的漏洞乘機大肆作案。二是由于公共資金一些管理部門的級別較低，不易被關(guān)注，導(dǎo)致監(jiān)督的缺失。我們可以想一想，公共資金的管理部門，要么是級別、編制比較小的“二級局”，那么就是什么管理中心或是什么管理部，更小的就是某職能局的下屬處科室，可以說都是“小廟”，不會有“大佛”來拜?？墒?，“廟宇雖小，卻能養(yǎng)大和尚”、“池塘雖小，卻能養(yǎng)大魚”。所以，在公共資金領(lǐng)域的貪污挪用行為，作案跨度時間長，造成的后果更加嚴(yán)重，但往往不容易被發(fā)現(xiàn)或暴露，查處率較低。

三、公共資金領(lǐng)域職務(wù)犯罪的防治措施

1.加強公共資金管理運行的內(nèi)部監(jiān)督，保證公共資金安全、規(guī)范、高效運行。一是健全完善各類公共資金預(yù)算管理機制。在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上完善預(yù)算定額體系，細化預(yù)算編制，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整，嚴(yán)格決算審核，加快推進預(yù)決算內(nèi)容的公開，以利于更好地規(guī)范資金運行、接受各方監(jiān)督。二是建立健全對資金管理人員的監(jiān)督制約機制。一方面，要將各類社會公共資金的管理情況納入部門領(lǐng)導(dǎo)考核的范圍，將資金管理運行的結(jié)果與部門領(lǐng)導(dǎo)的考核升遷掛鉤。另一方面，要加強對財務(wù)人員的激勵和約束機制，對財務(wù)人員實行統(tǒng)一委派制度，并加強財務(wù)人員誠信建設(shè)，通過實施誠信記錄、完善誠信檔案，并與職業(yè)資格年檢、職位聘用和年終獎懲掛鉤，促使財務(wù)人員恪守誠信、遵紀(jì)守法。三是加強內(nèi)部稽核審計機構(gòu)對資金運行過程的監(jiān)督，監(jiān)察、財政、審計等政府部門要突破部門限制，從對單一資金管理部門的監(jiān)督延伸到對資金征收歸集、分配使用和管理運行的全程監(jiān)督，從事后監(jiān)督延伸到事前、事中監(jiān)督。四是充分發(fā)揮商業(yè)銀行的作用，實現(xiàn)對社會公共資金的動態(tài)、全程監(jiān)控。建議各類社會公共資金管理部門及相關(guān)經(jīng)辦機構(gòu)新設(shè)銀行賬戶時，應(yīng)由相應(yīng)的資金監(jiān)督協(xié)調(diào)機構(gòu)參照招標(biāo)方式審慎選擇商業(yè)銀行，通過與商業(yè)銀行依法簽署資金存管協(xié)議明確各自的權(quán)利和義務(wù)，并建立異常撥款支付報告制度和資金運行風(fēng)險提示報告制度，以實現(xiàn)對資金運行過程的動態(tài)、全程監(jiān)控。

2.加強公共資金管理運行的公開監(jiān)督，完善、搭建、整合信息公開平臺。一是政府要對社會保險基金、住房公積金、住房維修基金等與群眾切身利益密切相關(guān)的社會公共資金，要建立定期發(fā)布制度，依法公開資金收支和結(jié)余情況。二是各資金管理部門要統(tǒng)一數(shù)據(jù)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，必須建立資金網(wǎng)上監(jiān)管平臺，將資金管理主體、審批情況、資金的總量和使用方向等信息即時集中反映在統(tǒng)一平臺上，建立數(shù)據(jù)比對機制，實現(xiàn)資金管理全過程信息的公開透明、交換共享、集中處理和動態(tài)監(jiān)控。三是在平臺建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)為審計、監(jiān)察、財政等部門預(yù)留端口，便于審計、監(jiān)察等部門進行有效監(jiān)控。在此基礎(chǔ)上，整合政府和社會資源，實現(xiàn)部門間的信息共享，逐步建立統(tǒng)一的資金監(jiān)管平臺。

3.加強公共資金管理運行的社會監(jiān)督，建立、完善宏觀層面的社會公共資金監(jiān)督協(xié)調(diào)機構(gòu)。建議對各類重點社會公共資金應(yīng)分別組建和完善由人大、政協(xié)、政府相關(guān)部門、資金管理單位代表，行業(yè)專家和社會公眾代表等組成的資金監(jiān)督協(xié)調(diào)機構(gòu)，履行綜合監(jiān)管職能，負(fù)責(zé)整合相關(guān)部門力量、審查資金收支預(yù)算等重大決策，以增強資金管理政策制定的科學(xué)性、民主性和統(tǒng)籌性，實現(xiàn)資金運行安全和效率目標(biāo)的統(tǒng)一。

4.加強公共資金管理運行的檢察監(jiān)督，威懾犯罪。一是檢察機關(guān)必須要準(zhǔn)確把握公共資金管理運行的制度、規(guī)定，深入研究公共資金管理人員職務(wù)犯罪的特點和規(guī)律，真正做到“知己知彼，百戰(zhàn)不殆”。二是利用好預(yù)防調(diào)查這一手段，采取“系統(tǒng)抓，抓系統(tǒng)”的工作方法，以加強對公共資金的法律監(jiān)督。

*河北省承德市雙橋區(qū)人民檢察院副檢察長［101400］