破解違法發(fā)放林木許可證案辦理難題

文◎操光明 張賢釗

破解違法發(fā)放林木許可證案辦理難題

文◎操光明*張賢釗**

［基本案情］被告人倪某某，于2007年元月被某縣林業(yè)局聘用為公益林護(hù)林員，同時(shí)被鄉(xiāng)林業(yè)站聘用為該站工作人員。2008年7月至12月，被告人倪某某接受鄉(xiāng)林業(yè)站站長(zhǎng)安排和指派發(fā)放林木采伐許可證。2008年9月至10月，被告人倪某某使用縣林業(yè)局下達(dá)的松樹雪壓材采伐計(jì)劃，在沒有任何農(nóng)戶提出采伐申請(qǐng)的情況下自行填報(bào)《林木采伐申請(qǐng)書》，同時(shí)在沒有經(jīng)過林業(yè)站工作人員到被采伐山場(chǎng)實(shí)地勘察核實(shí)的情況下，由被告人在辦公室隨意選擇、編湊、編造、估計(jì)“農(nóng)戶、小地名、采伐面積、采伐量出材率”等內(nèi)容、數(shù)字，填寫虛假的《林木采伐作業(yè)簡(jiǎn)易設(shè)計(jì)表》5張。而后將隨意選擇簡(jiǎn)易設(shè)計(jì)表中5位農(nóng)戶戶名發(fā)放松樹采伐證5張共計(jì)240立方米、提供給倪德某使用。倪德某持這5張采伐證采伐松樹原木材積共計(jì)212.565立方米，折立木材積為354.275立方米。

2011年7月，檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹楸桓嫒四吣衬尺`法發(fā)放林木采伐許可證案。立案前，就被告人倪某某案是否屬于檢察機(jī)關(guān)管轄存在重大分歧，甚至于否定聲一片。否定者認(rèn)為違法發(fā)放林木許可證罪屬于瀆職犯罪，而瀆職犯罪是指國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職務(wù)上的便利或者徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守，妨害國(guó)家機(jī)關(guān)的正常活動(dòng)，損害公眾對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)活動(dòng)客觀公正性的信賴，致使國(guó)家與人民利益遭受重大損失的行為。倪某某在犯罪主體上并非國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，犯罪客觀方面也不具有瀆職犯罪的典型特征。

針對(duì)上述爭(zhēng)議，檢察機(jī)關(guān)從立案?jìng)刹榈教崞鸸V，再到最后法院作出有罪判決的整個(gè)訴訟過程中，想方設(shè)法破解本案犯罪主體認(rèn)定、犯罪客觀方面認(rèn)定、“處理難”等難題，成功辦結(jié)此案，并取得了良好的法律效果和社會(huì)效果。

一、違法發(fā)放林木許可證罪的特征及構(gòu)罪標(biāo)準(zhǔn)

違法發(fā)放林木許可證罪是指林業(yè)主管部門的工作人員違反森林法的規(guī)定，超過批準(zhǔn)的年采伐限額發(fā)放林木采伐許可證或者違反規(guī)定濫發(fā)林木采伐許可證，情節(jié)嚴(yán)重的行為。

本罪侵犯的是國(guó)家林業(yè)管理制度。具體是指國(guó)家的林木采伐證制度，即國(guó)家審核發(fā)放林木采伐許可證的部門對(duì)林業(yè)采伐許可證的正常管理制度。根據(jù)森林法的規(guī)定，本罪的犯罪對(duì)象是指林木采伐許可證。所謂林木采伐許可證是指采伐林木的單位或個(gè)人依照法律的規(guī)定辦理的準(zhǔn)許采伐林木證明，它主要載明采伐的時(shí)間、地點(diǎn)、面積、數(shù)量、樹種、方式以及完成更新造林的期限等內(nèi)容。它是區(qū)分森林合法采伐與非法采伐的重要憑證。

本罪在客觀方面必須具有違反森林法規(guī)定的行為，同時(shí)實(shí)施了濫用職權(quán)，超過批準(zhǔn)的年采伐限額發(fā)放林木采伐許可證或者違反規(guī)定濫發(fā)林木采伐許可證的行為，致使森林遭受嚴(yán)重破壞的后果。

根據(jù)最高人民檢察院 《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《立案標(biāo)準(zhǔn)》），違法發(fā)放林木許可證涉嫌下列情形之一的，應(yīng)予立案：（1）發(fā)放林木采伐許可證允許采伐數(shù)量累計(jì)超過批準(zhǔn)的年采伐限額，導(dǎo)致林木被超限額采伐10立方米以上的；（2）濫發(fā)林木采伐許可證，導(dǎo)致林木被濫伐20立方米以上，或者導(dǎo)致幼樹被濫伐1000株以上的；（3）濫發(fā)林木采伐許可證，導(dǎo)致防護(hù)林、特種用途林被濫伐5立方米以上，或者幼樹被濫伐200株以上的；（4）濫發(fā)林木采伐許可證，導(dǎo)致珍貴樹木或者國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的其他樹木被濫伐的；（5）濫發(fā)林木采伐許可證，導(dǎo)致國(guó)家禁止采伐的林木被采伐的；（6）其他情節(jié)嚴(yán)重，致使森林遭受嚴(yán)重破壞的情形。

倪某某案中，倪某某的行為具有違法發(fā)放林木許可證罪的特征，客觀方面因其濫發(fā)林木采伐許可證，導(dǎo)致倪德某持5張采伐證采伐松樹原木材積共計(jì)212.565立方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了最高人民檢察院關(guān)于違法發(fā)放林木許可證罪立案標(biāo)準(zhǔn)之二規(guī)定的20立方米，故檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以立案。

二、違法發(fā)放林木許可證罪的犯罪主體問題

本案被告人倪某某既是縣林業(yè)局聘用的公益林護(hù)林員又是鄉(xiāng)林業(yè)站聘用的工作人員。盡管其受聘時(shí)間長(zhǎng)達(dá)5年，但始終沒有正式編制、不是林業(yè)局的正式在編人員。因此有一種意見認(rèn)為被告人倪某某不是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，不符合瀆職罪主體；也不是“林業(yè)主管部門的工作人員”、不符合違法發(fā)放林木采伐許可證罪的犯罪主體要件。為破解犯罪主體認(rèn)定難題，我們進(jìn)行了認(rèn)真研究論證。

（一）認(rèn)定本案犯罪主體的理論依據(jù)

1.全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于《刑法》第九章瀆職罪主體適用問題的解釋規(guī)定：“全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)司法實(shí)踐中遇到的情況，討論了刑法第九章瀆職罪主體適用問題，解釋如下：……雖未列入國(guó)家機(jī)關(guān)人員編制，但在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，在代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)，有瀆職行為，構(gòu)成犯罪的，依照刑法關(guān)于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責(zé)任。”

2.最高人民檢察院《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》附則：“（三）……雖未列入國(guó)家機(jī)關(guān)人員編制但在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，在代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)，視為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員?！?/p>

3.最高人民檢察院《反瀆職侵權(quán)工作指導(dǎo)與參考》一書中，題為《〈最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定〉的理解和適用》一文中，作者就“關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的范圍問題”作出這樣的論述：“全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑法〉第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》傳達(dá)了這樣一種信息：國(guó)家立法機(jī)關(guān)已經(jīng)明確采納了瀆職犯罪中的‘職能說’，摒棄了‘身份說’。《立案標(biāo)準(zhǔn)》援引該立法解釋，……對(duì)‘國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員’的概念作了較為明確的界定。這與最高人民法院 《全國(guó)法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》的精神是一致的。即，雖未列入國(guó)家機(jī)關(guān)人員編制但在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，在代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)，視為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。這主要是指那些雖不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)正式在編人員，但由于臨時(shí)借調(diào)、聘用關(guān)系而在國(guó)家機(jī)關(guān)中行使行政管理職權(quán)的人員。如在監(jiān)管場(chǎng)所行使監(jiān)管、看守職責(zé)的獄醫(yī)、依法從事公務(wù)的合同制民警、協(xié)勤人員，工商部門聘用的的市場(chǎng)稽查人員，工人編制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所所長(zhǎng)等，其本人雖不具有國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的身份，但在代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)，應(yīng)視為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員?！?/p>

上述立法解釋、司法解釋、學(xué)理解釋共同為我們認(rèn)定本案犯罪主體提供了非常確切恰當(dāng)?shù)姆衫碚撘罁?jù)。

（二）被告人完全符合違法發(fā)放林木采伐許可證罪的犯罪主體

被告人倪某某被縣林業(yè)局和鄉(xiāng)林業(yè)站聘用分別擔(dān)任公益林護(hù)林員和工作人員。鄉(xiāng)林業(yè)站是縣林業(yè)局的組成部分,是刑法意義上的“林業(yè)主管部門”。被告人在這樣的“林業(yè)主管部門”雖然沒有正式編制、不是縣林業(yè)局的正式在編人員，但其已經(jīng)實(shí)際代表“林業(yè)主管部門”從事林業(yè)行政管理工作長(zhǎng)達(dá)5年之久。尤其是發(fā)放林木采伐許可證是執(zhí)行森林法實(shí)施行政許可的執(zhí)法活動(dòng)，履行的是公務(wù)管理活動(dòng)，行使的是國(guó)家行政管理權(quán)力。

根據(jù)森林法律、法規(guī)及相關(guān)規(guī)定，縣林業(yè)局是發(fā)放林木采伐許可證的法定主體機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)林業(yè)站是受縣林業(yè)局委托為縣林業(yè)局發(fā)放林木采伐許可證。鄉(xiāng)林業(yè)站從縣林業(yè)局領(lǐng)取空白的林木采伐許可證上的 “發(fā)證機(jī)關(guān)”加蓋的公章是“縣林業(yè)局林木采伐專用章”。本案被告人接受鄉(xiāng)林業(yè)站站長(zhǎng)安排和指派發(fā)放林木采伐許可證、取得從事公務(wù)的職責(zé)權(quán)力，其在發(fā)放林木采伐許可證時(shí)既不是代表其個(gè)人從事勞務(wù)活動(dòng)、也不是簡(jiǎn)單地為林業(yè)站站長(zhǎng)從事民事代理活動(dòng)，而是代表“林業(yè)主管部門”（縣林業(yè)局和鄉(xiāng)林業(yè)站）執(zhí)行森林法、行使林政管理權(quán)和行政許可權(quán)，是從事公務(wù)管理活動(dòng)。其屬于“雖未列入國(guó)家機(jī)關(guān)人員編制，但在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，在代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)，視為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”，是刑法意義上的 “林業(yè)主管部門的工作人員”，完全符合瀆職罪主體和違法發(fā)放林木采伐許可證罪的犯罪主體要件。

三、違法發(fā)放林木許可證罪客觀方面的認(rèn)定難題

本案查辦過程中，有一種意見認(rèn)為被告人倪某某在客觀方面只是違規(guī)發(fā)放采伐證并有采伐計(jì)劃且未造成破壞森林資源的嚴(yán)重后果，屬于工作失誤而不是刑事犯罪。為破解犯罪客觀方面認(rèn)定難題，我們進(jìn)行了認(rèn)真研究論證。根據(jù)最高人民檢察院《立案標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定：“違法發(fā)放林木采伐許可證罪是指林業(yè)主管部門的工作人員……違反規(guī)定濫發(fā)林木采伐許可證，情節(jié)嚴(yán)重，致使森林資源遭受嚴(yán)重破壞的行為。”條文中包含著“違反規(guī)定濫發(fā)林木采伐許可證”和“情節(jié)嚴(yán)重，致使森林資源遭受嚴(yán)重破壞”這二個(gè)方面。前者是行為、后者是后果，二者必須同時(shí)具備、缺一不可。本案被告人行為完全符合這兩個(gè)方面。

（一）被告人具有“違反規(guī)定濫發(fā)林木采伐許可證”的行為

上述最高人民檢察院《立案標(biāo)準(zhǔn)》條文中“違反規(guī)定濫發(fā)林木采伐許可證”的關(guān)鍵詞是“規(guī)定”和“濫發(fā)”。對(duì)于“規(guī)定”應(yīng)當(dāng)理解為包含著關(guān)于森林和林業(yè)方面的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性、政策性文件等。對(duì)于“濫發(fā)”應(yīng)當(dāng)理解為違反前述“規(guī)定”當(dāng)中有關(guān)發(fā)放林木采伐許可證的相關(guān)規(guī)定而隨意、任意發(fā)放采伐證?！盀E發(fā)”的情形多種多樣，其中違反規(guī)定程序發(fā)放采伐證是“濫發(fā)”的表現(xiàn)形式之一。結(jié)合本案需要使用和適用的“規(guī)定”有：

——《森林法》第34條、《森林法實(shí)施條例》第30條規(guī)定：“……申請(qǐng)林木采伐許可證，除應(yīng)當(dāng)提交申請(qǐng)采伐林木的所有權(quán)證書或者使用權(quán)證書外，……個(gè)人還應(yīng)當(dāng)提交包括采伐林木的地點(diǎn)、面積、樹種、株數(shù)、蓄積量、更新時(shí)間等內(nèi)容的文件?！?/p>

——《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于加強(qiáng)林木采伐許可證核發(fā)管理工作的通知》規(guī)定：“三，發(fā)證機(jī)關(guān)（含被委托發(fā)證單位）要依法嚴(yán)格審核申請(qǐng)林木采伐許可證的單位和個(gè)人提交的有關(guān)證明文件。對(duì)證明文件不齊全……一律不得核發(fā)林木采伐許可證?！薄拔?，核發(fā)林木采伐許可證，實(shí)行一小班（地塊）一證制?！瓊€(gè)人林木的采伐，采伐地點(diǎn)必須落實(shí)到山頭地塊，注名四至，不允許多地一證或一證多戶?！薄鞍?，……對(duì)違反《森林法》和《森林法實(shí)施條例》的規(guī)定核發(fā)林木采伐許可證，或發(fā)證不規(guī)范致使森林資源遭受破壞或其他損失的，……構(gòu)成犯罪的要依法追究刑事責(zé)任?！?/p>

——《縣人民政府關(guān)于印發(fā) 〈森林采伐管理辦法〉的通知》第10條規(guī)定：“……下達(dá)的計(jì)劃指標(biāo)，由林業(yè)站提出分配方案，全部分解落實(shí)到村、組，分配到戶?！钡?1條規(guī)定:“采伐林木必須按有關(guān)林業(yè)技術(shù)規(guī)程進(jìn)行伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)?！钡?4條規(guī)定：“……可由所在地林業(yè)站現(xiàn)場(chǎng)勘察核實(shí)，進(jìn)行簡(jiǎn)易伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)，編制簡(jiǎn)易伐區(qū)采伐作業(yè)設(shè)計(jì)報(bào)告?！钡?8條規(guī)定：“采伐林木由林權(quán)單位或個(gè)人提出申請(qǐng)并提交下列材料：（一）林木采伐申請(qǐng)書；（二）山林權(quán)屬證……；（三）采伐作業(yè)設(shè)計(jì)書或簡(jiǎn)易伐區(qū)采伐作業(yè)設(shè)計(jì)報(bào)告；……?！钡?2條規(guī)定：“審核發(fā)放采伐證必須遵守下列規(guī)定：（一）嚴(yán)格審核有關(guān)申請(qǐng)材料，對(duì)提交的材料不符合要求的不得核發(fā)采伐證；（二）采伐證上填寫的采伐內(nèi)容必須與林木采伐申請(qǐng)書、伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)書上的有關(guān)內(nèi)容一致……；（四）……采伐地點(diǎn)必須落實(shí)到山頭地塊，并注明四至范圍，實(shí)行一小班或一戶一證制?！钡?4條規(guī)定：“有下列情況之一的，不得核發(fā)林木采伐許可證：……（六）未按規(guī)定提交有關(guān)證明材料或提交的證明材料不符合實(shí)際情況的。”

——縣林業(yè)局 《關(guān)于預(yù)下達(dá)雪災(zāi)木竹清理計(jì)劃及管理工作的通知》規(guī)定：“二、……禁止采伐非受損木竹，禁止采伐能繼續(xù)生長(zhǎng)的受損木竹，……防止無(wú)證采伐，防止超限額、超計(jì)劃采伐，防止借機(jī)亂砍濫伐，……；三，……核發(fā)采伐證：由受災(zāi)的林農(nóng)提出申請(qǐng)，經(jīng)林業(yè)站現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查核實(shí)后核發(fā)林木采伐許可證……”。

本案被告人在發(fā)放采伐證時(shí)沒有嚴(yán)格按照上述“規(guī)定”執(zhí)行“下達(dá)的計(jì)劃指標(biāo)，由林業(yè)站提出分配方案，全部分解落實(shí)到村、組，分配到戶。”對(duì)于發(fā)采伐證的五位農(nóng)戶來說沒有分得采伐計(jì)劃是無(wú)計(jì)劃發(fā)證；沒有由農(nóng)戶提出申請(qǐng)并提交林木采伐申請(qǐng)書、山林權(quán)屬證；沒有到被采伐山場(chǎng)現(xiàn)場(chǎng)勘察核實(shí)、進(jìn)行簡(jiǎn)易伐區(qū)采伐作業(yè)設(shè)計(jì)；沒有“實(shí)行一小班或一戶一證制”而是“多地一證或一證多戶”；沒有執(zhí)行“采伐證上填寫的采伐內(nèi)容必須與林木采伐申請(qǐng)書、伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)書上的有關(guān)內(nèi)容一致”；沒有執(zhí)行“……由受災(zāi)的林農(nóng)提出申請(qǐng)，經(jīng)林業(yè)站現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查核實(shí)后核發(fā)林木采伐許可證……”等等。本案被告人在辦公室隨意選擇、編湊、編造、估計(jì)“農(nóng)戶、小地名、采伐面積、采伐量出材率”等內(nèi)容、數(shù)字，填寫虛假的《林木采伐作業(yè)簡(jiǎn)易設(shè)計(jì)表》五張。隨意選擇五位農(nóng)戶戶名發(fā)放松樹采伐證五張共計(jì)240立方米、已經(jīng)嚴(yán)重違反上述“規(guī)定”。這種嚴(yán)重違反規(guī)定程

*安徽省祁門縣人民檢察院［245600］

**河南省鞏義市人民檢察院［451200］