論積極城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的問(wèn)題與困境*

袁明寶 朱啟臻

（中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院 北京 100193）

十七屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年計(jì)劃的建議》提出積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，堅(jiān)持走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，把城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略放在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要位置上。城鎮(zhèn)化道路是中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求，對(duì)拉動(dòng)內(nèi)需和工業(yè)化的實(shí)現(xiàn)都發(fā)揮著重要作用。當(dāng)前，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已達(dá)到近50％的水平，城鎮(zhèn)化進(jìn)程取得了相當(dāng)大的成就。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化在發(fā)展過(guò)程中遇到了很多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民工享受不到市民待遇，農(nóng)民工難以市民化；二是城鎮(zhèn)化帶來(lái)了大量失地農(nóng)民的出現(xiàn)。中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的國(guó)情和現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致問(wèn)題出現(xiàn)的宏觀背景，而當(dāng)前實(shí)施的積極城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略則直接帶來(lái)了農(nóng)民工市民化難題和失地農(nóng)民問(wèn)題。因此，中國(guó)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要在符合中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國(guó)情的前提下穩(wěn)妥推進(jìn)。

一、城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)化主要是指農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚集的過(guò)程，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。從2000年開(kāi)始，中共中央十五屆五中全會(huì)就首次提出要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，之后在每年的政府工作報(bào)告、中央一號(hào)文件中都會(huì)將城鎮(zhèn)化作為一個(gè)重點(diǎn)。特別是近幾年來(lái)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的探索也不斷深入。2009年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，“要以擴(kuò)大內(nèi)需特別是增加居民消費(fèi)需求為重點(diǎn)，以穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化為依托，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，努力使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得明顯進(jìn)展”。2010年，中央一號(hào)文件又提出，要以戶籍、土地、社保等方面的制度創(chuàng)新積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)規(guī)劃水平和發(fā)展質(zhì)量，當(dāng)前要把加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展作為重點(diǎn)?！笆濉币?guī)劃提出明確目標(biāo)，就是要在“十二五”期末城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.5％。正是有國(guó)家政策對(duì)城鎮(zhèn)化的大力支持，中國(guó)的城鎮(zhèn)化水平在近十年來(lái)發(fā)生了巨大變化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年我國(guó)城鎮(zhèn)化率是36.2％，到2010年城鎮(zhèn)化率達(dá)到了47.5％，城鎮(zhèn)化率平均每年提高1.13％。［1］也就是說(shuō)，城鎮(zhèn)人口從4.6億人增加到了6.3億人，年均增加1700萬(wàn)。這樣的城鎮(zhèn)化進(jìn)程在世界上是史無(wú)前例的，為中國(guó)現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做出了重大貢獻(xiàn)。

中國(guó)城鎮(zhèn)化水平的提高主要通過(guò)兩種方式：一種是大中小城市眾多就業(yè)機(jī)會(huì)吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，其中一部分人得以在城市安居下來(lái)；另一種是通過(guò)擴(kuò)大城鎮(zhèn)面積和空間將留守務(wù)農(nóng)人員納入到城鎮(zhèn)系統(tǒng)中來(lái)。這兩種途徑在目前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中都產(chǎn)生了一些問(wèn)題，也是造成當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要瓶頸。對(duì)于第一種情況，源于中國(guó)戶籍制度的放松，大量農(nóng)民可以憑借自身技術(shù)和能力到城市謀取生活，從而參與到城市經(jīng)濟(jì)中的利益分配過(guò)程中；但問(wèn)題是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的“緊箍咒”依然存在，進(jìn)城農(nóng)民工很難享受到城市人所有的各種公共服務(wù)和社會(huì)保障，城鄉(xiāng)之間在戶籍、居住、就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療以及土地、產(chǎn)權(quán)等方面的二元化制度在相當(dāng)程度上依然存在，［2］因此進(jìn)城農(nóng)民工并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)市民化。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化率是46.59％，而城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诘谋壤挥屑s33％。這意味著有13.6％即1.28億生活在城鎮(zhèn)里的人沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正城市化。對(duì)于第二種城鎮(zhèn)化進(jìn)程，大多是地方政府推行的單向度行動(dòng)，城鎮(zhèn)化的主體—農(nóng)民并沒(méi)有在其中發(fā)揮出自主性，這種城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)基本上是被動(dòng)的；農(nóng)民即使在空間上轉(zhuǎn)移到了城鎮(zhèn)，但在本質(zhì)上卻脫離不了農(nóng)村和土地。因此，這兩種形式的城鎮(zhèn)化并沒(méi)有帶來(lái)也不可能帶來(lái)徹底的城鎮(zhèn)化，出現(xiàn)城鎮(zhèn)化率“虛高”的現(xiàn)象也就在所難免。

二、“被城鎮(zhèn)化”的農(nóng)民工

農(nóng)民工是我國(guó)城市化進(jìn)程中形成的特殊群體，其產(chǎn)生邏輯在于中國(guó)城鄉(xiāng)二元分立的社會(huì)結(jié)構(gòu)。從上個(gè)世紀(jì)八十年代開(kāi)始，農(nóng)民工現(xiàn)象初步形成，后來(lái)隨著國(guó)家戶籍制度的改革和人口流動(dòng)政策的放松，農(nóng)民進(jìn)入到城市的門檻越來(lái)越低。近些年來(lái)隨著國(guó)家政策對(duì)農(nóng)業(yè)投入力度的增大，實(shí)施“以工補(bǔ)農(nóng)”、“以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展思路，大大促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，農(nóng)民生活水平得到很大提高，也促使大量的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移出去。農(nóng)民工的發(fā)展不僅為農(nóng)民群體改善生活條件提供了機(jī)會(huì)，更重要的是為中國(guó)的現(xiàn)代化事業(yè)做出了貢獻(xiàn)，這主要表現(xiàn)在農(nóng)民工進(jìn)城大都是作為廉價(jià)的勞動(dòng)力出現(xiàn)的，正是中國(guó)有著充足的、低成本的勞動(dòng)力，才建立起來(lái)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)和競(jìng)爭(zhēng)力。

農(nóng)民工進(jìn)城后被排斥在社會(huì)保障和公共服務(wù)體系外，難以實(shí)現(xiàn)市民化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到“十一五”末，我國(guó)農(nóng)民工總數(shù)達(dá)到了2.42億人。農(nóng)民工進(jìn)城一方面是農(nóng)民自身發(fā)展的需求，另一方面也是城鎮(zhèn)化的必由之路，更是國(guó)家現(xiàn)代化的需要。據(jù)中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)發(fā)布的《中國(guó)發(fā)展報(bào)告2010》中指出，未來(lái)20年，中國(guó)將以每年2000萬(wàn)人的速度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變。農(nóng)民工進(jìn)城作為中國(guó)城鎮(zhèn)化的一條路徑，有其可行性和現(xiàn)實(shí)性。對(duì)于可行性來(lái)說(shuō)，農(nóng)村社會(huì)中有一部分精英群體可以利用掌握的知識(shí)和技能，跳出農(nóng)門，參與到城市競(jìng)爭(zhēng)中去，并可以在城市中獲得立足之地。但現(xiàn)實(shí)情況是，能夠真正由農(nóng)民變?yōu)槭忻竦娜后w只是占了少數(shù)，大部分人很難在城市獲得穩(wěn)定的職業(yè)和收入來(lái)源，不確定性對(duì)農(nóng)民工來(lái)說(shuō)是一種常態(tài)。對(duì)大多數(shù)農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，存在著農(nóng)民工與市民之間的一條“溝壑”，這主要表現(xiàn)在農(nóng)民工進(jìn)入城市后難以享受到市民所享有的各種公共服務(wù)和社會(huì)保障。具體來(lái)說(shuō)，城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度在保障水平和覆蓋范圍上都有明顯差距，農(nóng)民工在勞資市場(chǎng)上的弱勢(shì)地位使其難以享受到醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)以及工傷事故保險(xiǎn)等待遇；另一方面，農(nóng)民工在城市公共服務(wù)體系中處于邊緣位置，在子女教育、公共衛(wèi)生、住房保障等領(lǐng)域都沒(méi)有達(dá)到市民化的標(biāo)準(zhǔn)。這就導(dǎo)致了農(nóng)民工雖然在表面上進(jìn)了城，但卻沒(méi)有享受到城里人該有的待遇，使我國(guó)的城鎮(zhèn)化大打折扣。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)陳錫文認(rèn)為“很多人是進(jìn)了城，但沒(méi)有享受到市民待遇。人口的城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化，這是亟待解決的問(wèn)題”。［3］目前我國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的城鎮(zhèn)人口中，約有1/4實(shí)際上并沒(méi)有享受到市民待遇。因此，農(nóng)民工難以市民化就成了城鎮(zhèn)化繼續(xù)發(fā)展的瓶頸。

農(nóng)民工在城市遇到困難后，難以回到農(nóng)村社會(huì)，成為“非市民非農(nóng)民”群體。中國(guó)當(dāng)下的農(nóng)民工大軍有很多是被迫進(jìn)入城市務(wù)工的，因?yàn)檗r(nóng)民工原先賴以生存的土地已經(jīng)被征收或不斷減少，喪失了土地的基本保障作用，農(nóng)民只能進(jìn)入到城市尋求生活機(jī)會(huì)。然而，問(wèn)題在于農(nóng)民工進(jìn)城后又享受不到城市的各種福利待遇，這就使得農(nóng)民工群體處于社會(huì)中的尷尬境地，成為一種邊緣群體甚至是弱勢(shì)群體。在中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民工群體是主要的生力軍，要使城鎮(zhèn)化水平得到順利發(fā)展就必須照顧這一群體的生活需求和生存機(jī)會(huì)。而在當(dāng)下最好的模式就是農(nóng)民工能夠留在城鎮(zhèn)，同時(shí)又能夠退回鄉(xiāng)村。這種進(jìn)入—退出機(jī)制是當(dāng)前形勢(shì)下城鎮(zhèn)化發(fā)展的必要保障。如果城鎮(zhèn)既留不住農(nóng)民工，鄉(xiāng)村社會(huì)又沒(méi)有了農(nóng)民生存的土地，那么城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的正面效應(yīng)很快就會(huì)轉(zhuǎn)化成負(fù)效應(yīng)，從而塑造出農(nóng)民工群體這一影響社會(huì)穩(wěn)定的力量。這種結(jié)局的出現(xiàn)很大程度上是因?yàn)槌擎?zhèn)化發(fā)展過(guò)快導(dǎo)致的結(jié)果。很多地方政府為了推進(jìn)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化的進(jìn)程就急切地推動(dòng)農(nóng)民進(jìn)程，主要方式就是征收農(nóng)民土地以吸引資本或者工商企業(yè)進(jìn)入。而農(nóng)民在進(jìn)城后面臨的卻是低工資、低保障的境遇，因?yàn)楫?dāng)前中國(guó)剩余勞動(dòng)力眾多，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)仍然以初級(jí)加工品為主，缺少利潤(rùn)豐厚的高端戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，就導(dǎo)致了勞動(dòng)力市場(chǎng)價(jià)格不高，及城市服務(wù)業(yè)不景氣的結(jié)果，最終使得進(jìn)城農(nóng)民工并不能獲得體面、穩(wěn)定的職業(yè)和收入來(lái)源，從而導(dǎo)致一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果的出現(xiàn)。

綜上所述，基于中國(guó)國(guó)情的特殊性產(chǎn)生了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中獨(dú)特的農(nóng)民工群體，這一群體是介于農(nóng)民和市民之間的尷尬群體，很容易成為非農(nóng)民非市民的階層。因此，為了更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的市民化，不僅需要在宏觀制度上做出改革和完善，如戶籍制度和社會(huì)保障制度等，使得農(nóng)民工能夠享受到與市民同樣的待遇，還需要中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化升級(jí)，只有在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)升級(jí)的前提下，才能為進(jìn)城農(nóng)民工支付較高工資和福利待遇，從而使得農(nóng)民工能夠在城市空間完成勞動(dòng)力的再生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)市民化的目標(biāo)。

三、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的失地農(nóng)民

當(dāng)前，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平的提高除了農(nóng)民工自主參與到城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中外，還有一個(gè)方面就是通過(guò)擴(kuò)大城區(qū)面積來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的就地“城鎮(zhèn)化”，這主要表現(xiàn)在近幾年不斷擴(kuò)大的強(qiáng)征、強(qiáng)拆現(xiàn)象，使得農(nóng)民與土地完全分離。農(nóng)民工進(jìn)入城市務(wù)工經(jīng)商雖然暫時(shí)享受不到市民的真正待遇，但卻可以參與到城市經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)、消費(fèi)系統(tǒng)中去，能夠?yàn)槌擎?zhèn)化的發(fā)展做出一些貢獻(xiàn)。而正在全國(guó)如火如荼展開(kāi)的城鎮(zhèn)面積擴(kuò)充，卻只是實(shí)現(xiàn)了土地的城鎮(zhèn)化，而人口的城鎮(zhèn)化只是空談。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在新一輪城鎮(zhèn)化中，農(nóng)村土地特別是郊區(qū)土地被大量征用，多達(dá)4000萬(wàn)—5000萬(wàn)的農(nóng)民失去土地，很多人變成了三無(wú)農(nóng)民，還有一部分農(nóng)民“被上樓”或“被城市化”。這種城鎮(zhèn)化的選擇路徑必然違背了城鎮(zhèn)化發(fā)展的本意，不僅沒(méi)有帶來(lái)城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，反而造成了農(nóng)村社會(huì)中的貧弱階層以及農(nóng)村社會(huì)中的不穩(wěn)定因素。

城鎮(zhèn)化很大程度上變成一種土地的城鎮(zhèn)化，而缺失了人口的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化進(jìn)程必然伴隨著土地的占用和農(nóng)民的進(jìn)城，這也就是土地的城鎮(zhèn)化和人口的城鎮(zhèn)化，真正的城鎮(zhèn)化是要同時(shí)做到土地和人口的城鎮(zhèn)化。當(dāng)前，我國(guó)正在加快進(jìn)行的城鎮(zhèn)化卻只有土地的城鎮(zhèn)化，而忽視了人口的城鎮(zhèn)化。即為了擴(kuò)大城鎮(zhèn)空間的面積，農(nóng)村的土地不斷被征用，農(nóng)民脫離了與土地的關(guān)系，成為無(wú)地農(nóng)民；另一方面，這種城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民大都是被迫上樓和進(jìn)入城鎮(zhèn)的，這就決定了農(nóng)民在進(jìn)入城鎮(zhèn)后很難享受到任何城鎮(zhèn)居民的待遇，而且農(nóng)民在進(jìn)城后會(huì)面臨著較高的生活壓力，在沒(méi)有土地的基本保障后，農(nóng)民的生活成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，最終使得農(nóng)民在進(jìn)城后的生活質(zhì)量下降、生活環(huán)境惡化。所以當(dāng)下進(jìn)行的城鎮(zhèn)化很大程度上是畸形的，其并不能為中國(guó)的真正城鎮(zhèn)化做出太多貢獻(xiàn)。

城鎮(zhèn)化的發(fā)展常態(tài)主要有兩種模式：一是依托優(yōu)勢(shì)資源或者特色產(chǎn)業(yè)，不斷提高勞動(dòng)力吸納能力，從而擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)速度和規(guī)模；二是利用靠近大中城市的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，依托大城市的輻射能力逐步擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模。而當(dāng)前很多地方的城鎮(zhèn)化并沒(méi)有考慮這兩個(gè)前提條件，不顧當(dāng)?shù)氐膶?shí)際發(fā)展水平大力擴(kuò)大城鎮(zhèn)化建設(shè)面積，這就使我們對(duì)城鎮(zhèn)化的目的和目標(biāo)進(jìn)行反思。為什么城鎮(zhèn)化在不能取得實(shí)際效益的情況下還要不斷進(jìn)行，是什么因素促使中國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)在畸形運(yùn)作？

就全國(guó)來(lái)看，通過(guò)擴(kuò)大城鎮(zhèn)面積來(lái)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化水平的提高，主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：首先，城鎮(zhèn)化的建設(shè)大部分是由政府和資本主導(dǎo)的行為，城鎮(zhèn)化的主體—農(nóng)民并沒(méi)有參與進(jìn)來(lái)，而是完全被排斥在外，甚至土地被征用、房屋被強(qiáng)拆。這種城鎮(zhèn)化建設(shè)是有違農(nóng)民意愿的，雖然農(nóng)民也愿意進(jìn)入城市生活，但前提條件下是要給農(nóng)民在城市生活下去的保障。而當(dāng)前的城鎮(zhèn)化大都沒(méi)有考慮農(nóng)民的需求和意見(jiàn)，只是成為地方政府和資本單向度的謀利行為。城鎮(zhèn)化發(fā)展蘊(yùn)含著巨大的利益空間，地方政府在政績(jī)和利益驅(qū)動(dòng)下勢(shì)必會(huì)加快城鎮(zhèn)化的步伐，而資本也同樣具有天然的謀利沖動(dòng)，最終導(dǎo)致城鎮(zhèn)化成為地方政府和資本合謀的手段、工具。

其次，畸形城鎮(zhèn)化帶來(lái)了大量失地農(nóng)民。地方政府雖然會(huì)給予被占地農(nóng)民一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但這種補(bǔ)償并不能像土地一樣發(fā)揮長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用。農(nóng)民群體具有短視、理性算計(jì)的特點(diǎn)，在面對(duì)大額土地補(bǔ)償?shù)恼T惑下，大多數(shù)農(nóng)民都愿意將土地拿出來(lái)以變現(xiàn)出貨幣效益。短期來(lái)看，這可以維持相對(duì)寬裕的日常生活，長(zhǎng)期來(lái)看則斷送了農(nóng)民再生產(chǎn)的資本和條件，農(nóng)民成為無(wú)地農(nóng)民。而這時(shí)農(nóng)民在發(fā)生困難后只會(huì)向政府尋求幫助，也容易造成大量因土地問(wèn)題帶來(lái)的上訪問(wèn)題，增加了社會(huì)不穩(wěn)定因素，并最終威脅到政府的合法性。

總之，在當(dāng)前工業(yè)、商業(yè)和金融三大資本過(guò)剩的情況下，城鎮(zhèn)化進(jìn)程本質(zhì)上是地方政府與資本合謀以地套現(xiàn)的過(guò)程，是各方利益集團(tuán)進(jìn)行地租再分配的過(guò)程。這不僅滿足了上級(jí)政府要求的城鎮(zhèn)化建設(shè)指標(biāo)和GDP考核任務(wù)，同時(shí)也滿足了資本追逐利益的要求。這種城鎮(zhèn)化進(jìn)程就沒(méi)有考慮到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，很多地區(qū)的城鎮(zhèn)化根本不具備承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的區(qū)位、產(chǎn)業(yè)配套和要素價(jià)格優(yōu)勢(shì)，因此只能以犧牲農(nóng)民土地來(lái)支撐城鎮(zhèn)化建設(shè)，［4］這種城鎮(zhèn)化進(jìn)程必然不會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)和可持續(xù)。因?yàn)檗r(nóng)村的土地不僅能滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)土地的需求，更重要的是保障農(nóng)民的基本生存。在當(dāng)前農(nóng)民難以進(jìn)城定居享受市民待遇的情況下，土地成為保障其基本生活和生存的底線，如果農(nóng)民再被強(qiáng)迫離開(kāi)了土地，那么農(nóng)民群體就會(huì)面臨著長(zhǎng)遠(yuǎn)的生存困境，使得生活境遇更加困難。失地農(nóng)民的產(chǎn)生實(shí)際上就是當(dāng)前積極城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的必然結(jié)果，這一戰(zhàn)略雖然為農(nóng)民打開(kāi)了一條通向城市的道路，但卻掐斷了農(nóng)民返回農(nóng)村的道路。這樣，農(nóng)民被城鎮(zhèn)化后就不再可逆，即不能回到農(nóng)村并從農(nóng)業(yè)中獲取他們的另一半收入，勢(shì)必就更加依賴在城鎮(zhèn)的就業(yè)機(jī)會(huì)。但城鎮(zhèn)中的就業(yè)機(jī)會(huì)是相對(duì)有限的，不可能為每個(gè)農(nóng)民提供就業(yè)崗位，而且中國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)主要集中在勞動(dòng)密集型的加工制造業(yè)，對(duì)外貿(mào)經(jīng)濟(jì)的依賴度極高，容易受到世界經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響，一旦發(fā)生世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，出口勢(shì)必減少，相當(dāng)一部分加工企業(yè)就面臨著倒閉，最終使得沿海和大中城市的就業(yè)機(jī)會(huì)大幅減少。這樣就會(huì)產(chǎn)生一部分既不能維持在城鎮(zhèn)生活又回不到到農(nóng)村的群體，他們就只能居住在城市中的貧民窟里，不僅生活質(zhì)量大大下降，對(duì)社會(huì)的不滿情緒也會(huì)不斷積累起來(lái)。［5］據(jù)統(tǒng)計(jì)，印度有34％的無(wú)地農(nóng)民，其城市化的數(shù)據(jù)增長(zhǎng)就是依賴大建貧民窟的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而中國(guó)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略就必須要避免這種結(jié)局的出現(xiàn)。

四、城鎮(zhèn)化：路在何方？

城鎮(zhèn)化確實(shí)是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，城鎮(zhèn)化的發(fā)展和實(shí)現(xiàn)也是中國(guó)社會(huì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要渠道。中國(guó)當(dāng)前的城鎮(zhèn)化是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下展開(kāi)的，也就是說(shuō)農(nóng)民群體仍然占了社會(huì)的大多數(shù)，要使城鎮(zhèn)化得以實(shí)現(xiàn)，只能通過(guò)讓農(nóng)民上樓或進(jìn)城等手段。然而要使農(nóng)民上樓或進(jìn)城，需要做好相應(yīng)的配套制度改革，不僅是解決橫亙?cè)诔青l(xiāng)之間的戶籍制度，更要建立起相應(yīng)的社會(huì)保障體系和公共服務(wù)制度。只有將這些配套制度建設(shè)好，才能夠使得農(nóng)民上樓或進(jìn)城后有切實(shí)的生活保障，使其不再“下樓”或者回鄉(xiāng)無(wú)門。這只是在理想類型的角度上討論城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)之路，而在城鎮(zhèn)化的具體實(shí)踐過(guò)程中卻嚴(yán)重脫離了這一前提基礎(chǔ)。因?yàn)楝F(xiàn)在進(jìn)行的城鎮(zhèn)化大都是以犧牲農(nóng)民土地為代價(jià)的，即通過(guò)拆遷、強(qiáng)占等方式將農(nóng)民土地集中起來(lái)，這樣城鎮(zhèn)化率是提高了，但農(nóng)民卻成為了無(wú)地農(nóng)民。雖然上了樓進(jìn)了城，但農(nóng)民并沒(méi)有真正成為市民，沒(méi)有穩(wěn)定的職業(yè)和收入來(lái)源，也沒(méi)有城市人可以享受的各種社會(huì)保障和公共服務(wù)，而且農(nóng)民還被社會(huì)所歧視。最關(guān)鍵的是農(nóng)民在進(jìn)了城后沒(méi)有土地的基本保障，城市生活成本高于農(nóng)村，農(nóng)民生活比進(jìn)城之后更困難。這樣，城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)上帶來(lái)的是農(nóng)民生活環(huán)境的惡化而非改善，城鎮(zhèn)化率的提高也只能具有數(shù)字上的意義而全無(wú)現(xiàn)實(shí)意義。

城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要尊重宏觀的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和微觀的農(nóng)民需求。就當(dāng)前形式來(lái)說(shuō)，農(nóng)村人口數(shù)量仍然龐大，城鎮(zhèn)發(fā)展水平和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以滿足農(nóng)民進(jìn)城的需要。第六次全國(guó)人口普查的結(jié)果顯示，居住在城鎮(zhèn)的人口為665575306人，占49.68％；居住在鄉(xiāng)村的人口為674149546人，占50.32％。同2000年第五次全國(guó)人口普查相比，城鎮(zhèn)人口增加207137093人，鄉(xiāng)村人口減少133237289人，城鎮(zhèn)人口比重上升13.46個(gè)百分點(diǎn)。［6］雖然鄉(xiāng)村人口在不斷減少，但因其基數(shù)巨大，城鎮(zhèn)接收消化進(jìn)城農(nóng)民工的能力卻是有限的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)有一億五千萬(wàn)農(nóng)民工被包括在城鎮(zhèn)人口中但卻沒(méi)有享受到真正的城市人待遇。之所以出現(xiàn)這種結(jié)局主要是因?yàn)楫?dāng)前推行的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略忽視了兩個(gè)方面的問(wèn)題，一個(gè)是中國(guó)宏觀的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展水平，另一個(gè)是農(nóng)民微觀的生存需求。這樣的城鎮(zhèn)化只會(huì)將其作為謀利的手段，而沒(méi)有成為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的手段，也就使得相對(duì)穩(wěn)定的城鄉(xiāng)關(guān)系不斷惡化。因此，城鎮(zhèn)化的發(fā)展要建立在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)良性互動(dòng)的基礎(chǔ)之上。“十二五”規(guī)劃把城鎮(zhèn)化速度確定為每年0.8％，這低于許多人的預(yù)期，但也是城鎮(zhèn)化理性發(fā)展的必然趨勢(shì)。城鎮(zhèn)化的發(fā)展不應(yīng)建立在垃圾GDP和經(jīng)濟(jì)泡沫化基礎(chǔ)之上，而應(yīng)該在保證質(zhì)量和民生的前提下穩(wěn)步推進(jìn)。

推行穩(wěn)妥的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，反對(duì)激進(jìn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。當(dāng)前推動(dòng)中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要方式就是推動(dòng)農(nóng)民上樓或進(jìn)城，從而將農(nóng)民占有的土地集中起來(lái)進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)，但這卻不能從根本上解決城鎮(zhèn)化問(wèn)題。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方政府和資本很容易形成合謀的利益集團(tuán)，從中謀取利益或權(quán)力，農(nóng)民在這一過(guò)程中只是成為利益受損者。一方面，農(nóng)民被迫離開(kāi)賴以生存的土地，不再能獲取穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)收入，而參與到具有極大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)潮流中去；另一方面，農(nóng)民工在進(jìn)城后面臨著“就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份”的尷尬處境，難以真正融入到城市生活中去。所以，中國(guó)城鎮(zhèn)化的未來(lái)發(fā)展之路不應(yīng)再建立在犧牲農(nóng)民利益的基礎(chǔ)之上，十二五規(guī)劃作出的實(shí)施穩(wěn)妥的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略正是在這一方面的努力和探索。中國(guó)的城鎮(zhèn)化有著特殊的國(guó)情，要在尊重社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的基礎(chǔ)上實(shí)施穩(wěn)妥的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。

城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來(lái)。城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略并不是孤立的，而是一個(gè)系統(tǒng)性的工程。在建設(shè)有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路上，更應(yīng)該考慮城鎮(zhèn)化的系統(tǒng)性。具體來(lái)說(shuō)，就是指城鎮(zhèn)化進(jìn)程要與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村的協(xié)調(diào)、共同發(fā)展。城鎮(zhèn)化發(fā)展并不代表著農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)民群體的消失，在中國(guó)存在著巨大農(nóng)村人口的形勢(shì)下更是如此。發(fā)展有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路，不僅包括大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，還包括城鎮(zhèn)建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。只有將這兩個(gè)協(xié)調(diào)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，才能有望實(shí)現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。然而在很多學(xué)者和官員眼中，城鎮(zhèn)化就是代表著農(nóng)村和農(nóng)民的消失，在中國(guó)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)情況下，這種思路尤其不可取。因?yàn)?，在?dāng)前中國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還未完成優(yōu)化升級(jí)、“中國(guó)制造”還未變成“中國(guó)創(chuàng)造”的情況下，農(nóng)民工不具有轉(zhuǎn)換成市民的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也存在著完成勞動(dòng)力再生產(chǎn)的困難。所以，新農(nóng)村建設(shè)要在城鎮(zhèn)化建設(shè)中發(fā)揮一定作用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活條件的提高和基礎(chǔ)設(shè)施的完善，在這種條件下實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的就地城鎮(zhèn)化，從而解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中產(chǎn)生的農(nóng)民工市民化問(wèn)題和失地農(nóng)民問(wèn)題。

［1］人民網(wǎng)［EB/OL］.http://politics.people.com.cn/GB/1026/14353309.html.

［2］項(xiàng)繼權(quán).城鎮(zhèn)化的“中國(guó)問(wèn)題”及其解決之道［EB/OL］.中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng).

［3］http://www.chinanews.com/cj/2011/03-29/2937687.shtml.

［4］賈林州.我們需要什么樣的城鎮(zhèn)化［J］.綠葉，2011，（3）.

［5］賀雪峰.反對(duì)積極城市化戰(zhàn)略［N］.南方周末.2008-05-14.