“單位回潮”現(xiàn)象分析：成因、效應(yīng)與對(duì)策*

湯明磊

（南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院 天津 300071）

單位制度是中國(guó)特色基層社會(huì)重建的重大創(chuàng)造，也曾是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的重要表征。自上個(gè)世紀(jì)八十年代以來，隨著改革開放的不斷推進(jìn)，單位組織原先承擔(dān)的作為“小福利國(guó)家”的各項(xiàng)職能有一部分開始逐漸轉(zhuǎn)向社會(huì)。學(xué)界認(rèn)為總體趨勢(shì)“由于民營(yíng)企事業(yè)單位的蓬勃興起，以及國(guó)有企事業(yè)的非單位化和成建制地取消，單位社會(huì)的逐漸萎縮和差地瓦解只是時(shí)間問題”，［1］然而轉(zhuǎn)型期內(nèi)復(fù)雜多變的情況往往令人始料未及，近期的一些事件表明原先的單位體制呈現(xiàn)出較為明顯的回潮現(xiàn)象，這究竟是逆改革而行的回頭路，還是“否定之否定”的提升之路，面對(duì)這樣的現(xiàn)象進(jìn)行客觀的分析與反思是必要的。

一、單位及單位回潮概念

本文討論的“回潮現(xiàn)象”下的單位并非一般意義下對(duì)工作單位的略稱，而是政治學(xué)意義上的“單位”，具備“基層”法人身份、獨(dú)立財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)、全民或集體所有制、一定的行政級(jí)別及配置同等行政規(guī)格的中共基層委員會(huì)等五項(xiàng)特征要素。［2］在傳統(tǒng)單位制度下，國(guó)家通過單位覆蓋社會(huì)，以此形成國(guó)家與社會(huì)之間的基本重合關(guān)系。

需要指出的是，所謂的“單位回潮”現(xiàn)象并不是傳統(tǒng)政治學(xué)意義上單位數(shù)量的明顯回升，大量國(guó)有和集體企業(yè)經(jīng)過改制、事業(yè)單位經(jīng)過企業(yè)化改革后已達(dá)到了政府在短期內(nèi)大幅減少傳統(tǒng)單位體制下單位數(shù)量的目的。這里所說的“單位回潮”主要指的是單位在改制過程中向社會(huì)交還的那部分職能的回歸以及隨之而來的社會(huì)人向單位人身份的再次轉(zhuǎn)換，具體包括職工福利分房、醫(yī)療保險(xiǎn)、托幼機(jī)構(gòu)、子弟學(xué)校等各種福利的回歸與擴(kuò)張。

二、單位體制回潮現(xiàn)象概述

（一）社會(huì)—政府職能的回歸與加強(qiáng)

“回潮現(xiàn)象”主要指的是單位原先轉(zhuǎn)移給社會(huì)的部分職能重新由單位予以擔(dān)負(fù)，具體表現(xiàn)為政府鼓勵(lì)集體與企事業(yè)單位開辦托幼機(jī)構(gòu)、鼓勵(lì)或默許單位自建房建設(shè)以及公立醫(yī)院的重建等諸如托幼教育、住房福利與醫(yī)療保障各項(xiàng)職能的復(fù)歸趨勢(shì)。

這樣的復(fù)歸趨勢(shì)在近年來表現(xiàn)得尤為明顯。在教育部、財(cái)政部于鄭州聯(lián)合召開的國(guó)家學(xué)前教育項(xiàng)目工作會(huì)上，教育部就要求各地在推進(jìn)實(shí)施學(xué)前教育項(xiàng)目過程中，把擴(kuò)大普惠性資源作為城鎮(zhèn)學(xué)前教育發(fā)展的著力點(diǎn)，盡快研究出臺(tái)針對(duì)集體、企事業(yè)單位辦園、普惠性民辦幼兒園的具體扶持、獎(jiǎng)補(bǔ)政策，再次明確提出鼓勵(lì)企事業(yè)單位辦幼兒園，并將其提到了普遍性、權(quán)威性的高度。而類似的鼓勵(lì)單位蓋保障房、自建房的“福利分房”回潮現(xiàn)象也是不斷出現(xiàn)。

（二）社會(huì)人向單位人的再回歸

在職能的復(fù)歸后，人員“向單位內(nèi)”的流動(dòng)也表現(xiàn)出越來越明顯的趨勢(shì)。近年來政府、國(guó)企、事業(yè)單位的報(bào)考人數(shù)逐年攀升，吸納的應(yīng)屆畢業(yè)生就業(yè)人數(shù)也呈現(xiàn)較為明顯的上升趨勢(shì)。相較于民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)等就業(yè)方向，政府與企事業(yè)單位在應(yīng)屆畢業(yè)生的擇業(yè)去向中顯現(xiàn)出更為鐘屬的優(yōu)勢(shì)地位，選擇財(cái)政供養(yǎng)機(jī)構(gòu)的越來越多。下表是歷年國(guó)家公務(wù)員報(bào)考人數(shù)與招取比例的情況，報(bào)考數(shù)量明顯呈逐年上升的走向。

歷年國(guó)家公務(wù)員報(bào)考人數(shù)與招取比例的相關(guān)數(shù)據(jù)一覽

縱觀單位制度的變遷歷史，造成單位體制開始轉(zhuǎn)向弱化的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)在于70年代末、80年代初，上千萬知識(shí)青年返回城市，60年代中期的嬰兒潮也陸續(xù)進(jìn)入就業(yè)年齡，使政府面臨嚴(yán)重的就業(yè)壓力，原有的單位體制根本無法將其全部容納；而應(yīng)運(yùn)而生的體制外企業(yè)更具活力和前景的發(fā)展機(jī)制導(dǎo)致了精英人才大量向體制外流失，老弱病殘則滯留在單位內(nèi)享受勞保和福利，使單位背上越來越沉重的包袱，從而開始走向弱化之路。

時(shí)至今日，反對(duì)單位“大而全、小而全”的聲音言猶在耳，然而經(jīng)歷了九十年代創(chuàng)業(yè)熱潮后的民眾，擇業(yè)的方向已漸漸向體制內(nèi)單位部門回歸，自然地形成了單位體制回潮現(xiàn)象的社會(huì)基礎(chǔ)。

三、“回潮現(xiàn)象”深層原因解構(gòu)

（一）隱性福利下的“洼地效應(yīng)”

福利具有洼地效應(yīng)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上講，“洼地效應(yīng)”就是利用比較優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造理想的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)人文環(huán)境，使之對(duì)各類生產(chǎn)要素具有更強(qiáng)的吸引力，從而形成獨(dú)特競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，吸引外來資源向本地區(qū)匯聚、流動(dòng)。

九十年代初期國(guó)企、事業(yè)單位與政府機(jī)關(guān)曾遭遇過短暫的福利削減期，后迅速扭轉(zhuǎn)，以其獨(dú)厚的福利資源產(chǎn)生的洼地效應(yīng)吸引經(jīng)歷創(chuàng)業(yè)熱潮后人群的流向，由于傳統(tǒng)意義上的單位內(nèi)人數(shù)的回歸與不斷上升，導(dǎo)致單位不得不收回一些已轉(zhuǎn)向社會(huì)的職能。

究其深層原因，還是歸因于市場(chǎng)化不徹底，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式尚未徹底扭轉(zhuǎn)，我國(guó)改革開放多年來，政府在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的退出這一戰(zhàn)略從決策到實(shí)施必然有一個(gè)過程，退出是逐步的，不可能一蹴而就，國(guó)有企業(yè)從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出尚在實(shí)施過程中，國(guó)有事業(yè)單位從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出當(dāng)然也需要時(shí)間和有關(guān)政府部門來組織實(shí)施。

因此在個(gè)別部門，如政府機(jī)關(guān)、高校、部分事業(yè)單位、大型國(guó)企等，存在著很多隱性福利，表現(xiàn)在福利房、醫(yī)療保障、子女上學(xué)等。而改革不徹底的原因則是因?yàn)閱挝唤M織生存的基礎(chǔ)沒有動(dòng)搖，單位組織仍然處于一種行政隸屬關(guān)系體系之中，政府依然對(duì)單位組織領(lǐng)導(dǎo)的任免權(quán)有強(qiáng)有力的控制。

（二）矯枉過正后的過度市場(chǎng)化

事業(yè)單位改革的背景源于上世紀(jì)80年代后期政府財(cái)力無法應(yīng)對(duì)單位的持續(xù)投入所導(dǎo)致的政府壓力，即單位改革的初衷是為了減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，這就為改革的不徹底性埋下了伏筆。

在改革的過程中，由于過渡期內(nèi)（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的范圍快速變動(dòng)，導(dǎo)致準(zhǔn)公共品的政府和市場(chǎng)提供界限不易劃分，加之政府為了彌補(bǔ)部分事業(yè)單位改制損失而允許一些事業(yè)單位收費(fèi)。由于一些地方政府為了追求速度效應(yīng)，具體工作的實(shí)施過程便略顯粗糙。某些服務(wù)性質(zhì)已發(fā)生改變的事業(yè)單位被轉(zhuǎn)制成企業(yè)，或者保留事業(yè)單位性質(zhì)但實(shí)施企業(yè)化管理，甚至有一些仍應(yīng)承擔(dān)社會(huì)公益型事業(yè)的單位為逐利乘機(jī)混淆概念，加大經(jīng)營(yíng)行為的力度，削弱甚至完全拋棄社會(huì)公益目標(biāo)。

大多數(shù)單位在事業(yè)單位改革過程中由于政府部門過快過急，為了減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)取消對(duì)一些單位的財(cái)政撥款，改為經(jīng)費(fèi)自籌，從而被迫采取了營(yíng)利性指標(biāo)。政府有關(guān)部門作出這一安排并非根據(jù)其公益性大小，而是根據(jù)其在市場(chǎng)上的“適應(yīng)”和“生存”能力，于是出現(xiàn)了不應(yīng)市場(chǎng)化的機(jī)構(gòu)卻被推向了市場(chǎng)，如浙江、江蘇等地將原國(guó)有醫(yī)院拍賣，轉(zhuǎn)制為民營(yíng)醫(yī)院。作為承擔(dān)一定社會(huì)公益職能的國(guó)有醫(yī)院不復(fù)存在以后，如果又沒有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)能提供這樣的服務(wù)，就會(huì)成為“回潮現(xiàn)象”的誘因。

（三）保障性政策體系下的默許通道

市場(chǎng)化的不徹底性是導(dǎo)致隱性福利在財(cái)政供養(yǎng)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期存在的主要原因，然而，政府制定的多項(xiàng)保障政策體系對(duì)各種隱性福利的長(zhǎng)期默許也是形成單位回潮現(xiàn)象的具體誘因之一。一九九八年國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》（又稱23號(hào)文）就規(guī)定在符合城市總體規(guī)劃和堅(jiān)持節(jié)約用地的前提下，可以繼續(xù)發(fā)展集資建房和合作建房，多渠道加快經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)，為“集資建房”留下默許通道，在高房?jī)r(jià)的背景下，部分大型企事業(yè)單位的“自建經(jīng)濟(jì)適用房”開始引起廣泛關(guān)注。07年初，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局出臺(tái)的《關(guān)于單位低價(jià)向職工售房有關(guān)個(gè)人所得稅的通知》，也被看作對(duì)單位自建房的默許。

目前大部分購(gòu)置型保障房被不同程度“吃財(cái)政飯”的單位，如國(guó)家機(jī)關(guān)、部隊(duì)、大學(xué)、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位團(tuán)購(gòu)或安排自建，而這些單位的工作人員絕不屬于社會(huì)上的低收入階層。現(xiàn)行政策體系設(shè)置了多種保障性住房類型，似乎公允地對(duì)應(yīng)了不同收入群體，實(shí)際上更多地是迎合形形色色的所謂“夾心層”的訴求，導(dǎo)致保障資源使用分散，喪失了對(duì)“保障基本需求”原則的堅(jiān)持，從而迷失了保障制度的核心目標(biāo)。

四、“回潮現(xiàn)象”積極作用評(píng)析

（一）擴(kuò)充優(yōu)質(zhì)資源

自政府將傳統(tǒng)單位的某些職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)，由“計(jì)劃”轉(zhuǎn)為“市場(chǎng)”后，政府對(duì)轉(zhuǎn)移后的職能的經(jīng)費(fèi)投入等便大幅縮減。加之市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，物價(jià)指數(shù)不斷攀升，一些職能的履行對(duì)民營(yíng)私營(yíng)者來說困難重重，僅有的一些優(yōu)質(zhì)社會(huì)資源又被各種有“關(guān)系”的人壟斷，單單贊助費(fèi)就高得驚人，這些情況的發(fā)生使得政府不得不將轉(zhuǎn)移出去的職能暫時(shí)又接回手中。

以學(xué)前教育為例，在大中城市的部分優(yōu)質(zhì)公辦幼兒園招生中，“條子生”數(shù)量占有相當(dāng)比例，甚至?xí)霈F(xiàn)一所招120人的幼兒園收到的各種關(guān)系條子多達(dá)400張的現(xiàn)象。學(xué)費(fèi)贊助費(fèi)也是漲幅驚人，中國(guó)學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略研究課題組一份研究數(shù)據(jù)表明，我國(guó)財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重10年間一直維持在0.03％至0.05％之間，而與之形成鮮明對(duì)比的歐盟19國(guó)的學(xué)前教育中，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在其GDP中的比重平均為0.5％，相當(dāng)于我國(guó)的10倍。還有很多的公辦幼兒園在改制進(jìn)行時(shí)中，或民營(yíng)化或公辦民助。學(xué)前教育始終處于我國(guó)財(cái)政結(jié)構(gòu)的最邊緣，并在進(jìn)一步邊緣化。

在社會(huì)資源不足的情況下，交由有能力的機(jī)關(guān)單位、大型國(guó)企擴(kuò)充一些相對(duì)優(yōu)質(zhì)低價(jià)的社會(huì)資源，至少可以解決單位內(nèi)部人員的一些社會(huì)需求，在一定程度上起到緩解資源緊缺矛盾的作用。

（二）調(diào)節(jié)市場(chǎng)價(jià)格

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立的過程中，相對(duì)應(yīng)的一些監(jiān)管體系沒有及時(shí)地加以完善。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，民間資本的數(shù)量經(jīng)過累積而變得龐大，然而由于利益最大化的驅(qū)動(dòng)，民間資本仍缺乏多元的投資途徑。單位在向社會(huì)推出這些職能后，相應(yīng)地在公共供給上也會(huì)大幅減少，一些社會(huì)資源的稀缺與物價(jià)的上漲更加劇了開發(fā)商在開發(fā)與銷售的過程中盡可能地提高價(jià)格等類似現(xiàn)象的發(fā)生。

以房地產(chǎn)市場(chǎng)為例，在高房?jī)r(jià)的背景下，部分大型企事業(yè)單位的“自建經(jīng)濟(jì)適用房”開始引起廣泛關(guān)注。以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)的價(jià)格出售給內(nèi)部職工的住房，在當(dāng)事單位口中被稱之為“自建經(jīng)濟(jì)適用房”；但有房產(chǎn)商則指其實(shí)為“福利分房”回潮。實(shí)際上，這種單位自建房在全國(guó)不少地方均存在。專家指出，從1998年以來，官方的政策始終為這種住房“留有口子”。而在全國(guó)高房?jī)r(jià)的背景之下，這一“公開的秘密”始為人所關(guān)注。

雖然像住房職能這樣回歸單位，在監(jiān)管和執(zhí)行的過程中可能會(huì)出現(xiàn)種種弊端，也不能簡(jiǎn)單地界定為雙螺旋式的改革上升或是“回到原點(diǎn)”的徒勞無功，值得肯定的是，這樣的“回潮”至少可以在一定程度保護(hù)市民免受高房?jī)r(jià)之害，進(jìn)而起到調(diào)整市場(chǎng)價(jià)格，影響房地產(chǎn)格局的作用。

（三）加強(qiáng)社會(huì)控制

透過福利分房、企業(yè)辦園和醫(yī)改回潮，是單位原先推向社會(huì)的職能的一項(xiàng)項(xiàng)回歸。相應(yīng)地，“單位人”也由單位—市場(chǎng)的多元依賴結(jié)構(gòu)在一定程度上重新轉(zhuǎn)回單位一元依賴結(jié)構(gòu)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，一下子將過多的職能拋給社會(huì)，勢(shì)必會(huì)造成一定程度的混亂。舉例來說，目前我們事業(yè)單位橫跨了政府部門、競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)、社會(huì)公共服務(wù)等幾個(gè)部門，諸如會(huì)計(jì)事務(wù)所、法律事務(wù)所、銀行監(jiān)督管理委員會(huì)、某個(gè)奶業(yè)集團(tuán)等都屬于事業(yè)單位性質(zhì)，這就違背了政府舉辦事業(yè)單位的初衷。矯枉過正后的適度收回職能，加之未受動(dòng)搖的強(qiáng)有力的行政單位隸屬體系，有利于政府把握對(duì)社會(huì)的引導(dǎo)方向，在一定情況下能更有效地保障民生。

五、“回潮現(xiàn)象”負(fù)面效應(yīng)探究

（一）加劇分配不公

由于單位體制松動(dòng)而凸顯的“單位主權(quán)”現(xiàn)象，使得政府、單位、單位人之間的依賴出現(xiàn)了程度上的不均衡，某些單位占有的資源不減反增，資源的分配很大程度上以單位為邊界，不同單位對(duì)其成員利益的提供常常是差異較大甚至差異懸殊，這也即是“三大差距”中的行業(yè)差距問題。

對(duì)處于一些福利較好的單位外的“社會(huì)人”，這樣的差距尤為明顯。對(duì)他們而言，“單位回潮”對(duì)改善他們的資源獲取方式與途徑?jīng)]有絲毫助益，甚至使得原本的“經(jīng)濟(jì)問題”演變成了“特權(quán)問題”。在土地公有制的名目下，各行政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位長(zhǎng)期無償或極低價(jià)占有土地使用權(quán)，事實(shí)上成了“土地單位所有”。缺少地價(jià)機(jī)制的約束，單位往往申請(qǐng)占有更多的土地，許多所謂的公辦機(jī)構(gòu)，事實(shí)上都成為單位的“自留地”，從而對(duì)單位外公民的權(quán)益造成了損害。

例如目前的自建房政策雖然能在一定程度上緩解部分人的需求，但在具體執(zhí)行過程中卻漏洞不斷。這種住房作為對(duì)困難職工的補(bǔ)貼措施，在實(shí)際中卻成為了新形式的福利分房，甚至因其低價(jià)使房主獲取了巨大收益。廣州有媒體報(bào)道，少數(shù)單位職工，將分配的自建房轉(zhuǎn)手，贏利最高可達(dá)上百萬元。從保障制度的理論邏輯上講，設(shè)置“購(gòu)置型保障房”有不合理的因素存在。設(shè)立住房保障制度的目的，是對(duì)最困難的、自身無法按照市場(chǎng)價(jià)格解決“基本住房需求”的社會(huì)成員進(jìn)行救助。但是一旦能夠按照市場(chǎng)價(jià)格解決自己“法定基本住房（標(biāo)準(zhǔn)）需要”的，就不應(yīng)再成為亟需保障的對(duì)象。

（二）滋生特權(quán)尋租

單位部分社會(huì)職能的回歸導(dǎo)致了單位領(lǐng)導(dǎo)的行政化及其對(duì)社會(huì)資源壟斷的回潮。政府公共財(cái)政的責(zé)任，就是通過二次分配，建構(gòu)醫(yī)療、住房、教育、勞保等社會(huì)保障機(jī)制，讓企業(yè)健康運(yùn)行；即便是吸納使用社會(huì)資金，也是要通過市場(chǎng)機(jī)制和監(jiān)管，讓流動(dòng)資金積聚起來投資公共服務(wù)。如果公共資源分配上投入不足，開放社會(huì)資金投資匯集缺少辦法，在一次分配時(shí)就以企業(yè)能力進(jìn)行資源的自我分配，勢(shì)必會(huì)加強(qiáng)單位領(lǐng)導(dǎo)的“特權(quán)”。

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，我國(guó)傳統(tǒng)意義上的單位仍依據(jù)主管機(jī)關(guān)的地位高低，分為中央、省、地、縣等級(jí)別。在生產(chǎn)要素上實(shí)行“差別待遇”，在生產(chǎn)關(guān)系上則保持嚴(yán)格的控制。由“單位主權(quán)”導(dǎo)致的腐敗產(chǎn)生的主要體制性原因就在于疊床架屋的機(jī)構(gòu)、多頭管理和限價(jià)政策帶來的尋租空間，使掌握短缺資源的官員大肆利用手中的權(quán)力進(jìn)行設(shè)租。通過尋租活動(dòng)，部分人得以擁有稀缺資源，并進(jìn)一步成為準(zhǔn)身份化趨勢(shì)的受益者和支持者。

（三）固化階層流動(dòng)

當(dāng)代中國(guó)社會(huì)階層分化的基礎(chǔ)性推動(dòng)力量，是改革所帶來的所有制結(jié)構(gòu)的多樣化及隨之產(chǎn)生的分配形式的變化。這種變化帶來的是自流動(dòng)資源起包括流動(dòng)空間乃至流動(dòng)人員的全面而深刻的變遷，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展打破了單位制全面歸屬關(guān)系，使階層間流動(dòng)得以進(jìn)行。

然而，最近“準(zhǔn)身份化”趨勢(shì)的回潮導(dǎo)致單位部分社會(huì)職能的回歸，由此引起的后果是流動(dòng)資源的削減和固化資源的增加，這樣的變化會(huì)相應(yīng)地引起流動(dòng)空間的削減，最終造成流動(dòng)人員數(shù)量的減少。人事關(guān)系、戶口、組織關(guān)系、住房分配等本就未得到徹底解決的阻礙社會(huì)流動(dòng)的“柵欄”在這次的回潮中反而得到一定程度的加強(qiáng)。這種由職能的增加導(dǎo)致人員回歸的回流必然會(huì)影響到即將擇業(yè)的人群選擇，從而導(dǎo)致單位外流動(dòng)人口的持續(xù)減少。

（四）延緩公共服務(wù)體系構(gòu)建

目前，我國(guó)日益擴(kuò)大的公共服務(wù)需求和嚴(yán)重不足的公共服務(wù)供給形成矛盾，這種不足來源于政府公共財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施與社會(huì)投資的過多關(guān)注。經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期階層關(guān)系的變化實(shí)質(zhì)上意味著公共服務(wù)對(duì)象的變化，如何確保不同階層的公民在經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)地位等方面“有尊嚴(yán)”的平等，［3］并建構(gòu)面向全體公民的統(tǒng)一化公共服務(wù)體系成為各級(jí)政府面臨的新課題。

單位部分社會(huì)職能的回歸導(dǎo)致分配方式由二次分配轉(zhuǎn)為一次分配，在一定程度上使不同階層、不同行業(yè)和不同群體間收入差距擴(kuò)大的趨勢(shì)得以加強(qiáng)，雖然在實(shí)然層面實(shí)現(xiàn)了部分統(tǒng)一，卻違背了應(yīng)然層面上財(cái)權(quán)與事權(quán)、財(cái)力與職責(zé)的匹配，違背了“以服務(wù)限差距”的總體思路。某些單位的福利特權(quán)使得不同群體間的公民獲得的公共服務(wù)嚴(yán)重不均衡，有些已經(jīng)獲得了較為完備的支持性公共服務(wù)，而部分卻連基礎(chǔ)性公共服務(wù)還未獲取。

六.對(duì)策分析

（一）剝離不合理的單位福利特權(quán)

由于市場(chǎng)化改革的不徹底性與隱形福利特權(quán)的長(zhǎng)期存在，“單位回潮”屬于正常的顯現(xiàn)。雖然單位特權(quán)滋生問題可以由強(qiáng)有力的監(jiān)管得到緩解，但終不是根本解決之道。應(yīng)考慮從源頭上解決單位特權(quán)問題，最終單位不宜直接承擔(dān)教育、醫(yī)療、住房等資源的福利分配問題，完成從“管理型單位”向“利益型單位”的轉(zhuǎn)變。

目前只有效益好的機(jī)關(guān)單位、大型國(guó)有企業(yè)具備優(yōu)質(zhì)、低價(jià)的福利資源，縱然可以進(jìn)一步強(qiáng)化它們自身的吸引力，可對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)而言，卻只能是增加不公，離社會(huì)資源均衡化越來越遠(yuǎn)。而單位特權(quán)的獲取，最終來源于政府的授權(quán)。在授予相關(guān)單位一定職能后，政府也需要明確這只是暫時(shí)順應(yīng)形勢(shì)的權(quán)宜之計(jì)，是一種緩沖與過渡。即使在過渡期內(nèi)也應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管和審批，細(xì)化操作流程，限定單位內(nèi)特殊困難群體，嚴(yán)禁單位利用“口子”和“邊界”大行特權(quán)，為內(nèi)部員工謀取過多福利。

（二）加大民生投入、轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)服務(wù)型政府

雖然當(dāng)今過渡期內(nèi)社區(qū)功能缺位、社會(huì)保障機(jī)制尚不完善，然而單位問題最終解決之道仍在于加大財(cái)政對(duì)社會(huì)保障與教育、醫(yī)療、住房等方面的民生投入，進(jìn)一步拓寬社會(huì)保障資金渠道，在增加財(cái)政投入的基礎(chǔ)上，積極探索國(guó)有資產(chǎn)收益擴(kuò)充社會(huì)保險(xiǎn)基金的操作方法。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)上，中央政府應(yīng)該把社會(huì)保障和民生工程逐步統(tǒng)一起來，“以服務(wù)限差距”，合理搭配稅收返還和轉(zhuǎn)移支付政策，通過建立普惠性公共服務(wù)體系來保證社會(huì)資源的均衡化方向。

與此同時(shí)必須加強(qiáng)機(jī)制設(shè)計(jì)與監(jiān)管，比如使單位自建房盡快納入地方社會(huì)住房保障體系，使其經(jīng)濟(jì)適用房的功能真正落實(shí)，也使民眾能切實(shí)享受到公共服務(wù)體系帶來的惠民之處。

單位體制同構(gòu)性的弱化與單位組織唯一性的衰減，的確意味著社會(huì)的發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)了突破單位體制的跡象；然而，正如近期出現(xiàn)的“單位回潮”現(xiàn)象一樣，單位體制的遺留影響還在存續(xù)，我們顯然不能對(duì)這種突破估計(jì)過高，要適時(shí)地合理地將單位的職能一項(xiàng)項(xiàng)還給社會(huì)，而不是在“弱化”與“回潮”間搖擺不定，政府需明確自身的目標(biāo)，建立健全公共服務(wù)體系，真正實(shí)現(xiàn)間接管理。

（三）按公益程度進(jìn)行事業(yè)單位改革

雖然社會(huì)公益事業(yè)主要由政府提供，但政府也不應(yīng)排斥由其他的組織來承擔(dān)一定的職責(zé)，如非營(yíng)利組織是對(duì)政府職能的補(bǔ)充。在投入資金不完全充裕的情況下，如果根據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的公益性的強(qiáng)弱對(duì)公共產(chǎn)品來進(jìn)行劃分，公益性強(qiáng)的產(chǎn)品采取直接組織，公益性相對(duì)稍弱的產(chǎn)品進(jìn)行間接組織（交由非營(yíng)利性組織），能使政府在繁復(fù)的改革過程中理清頭緒，將分別承擔(dān)行政職能、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和公益服務(wù)的單位予以區(qū)分、保留和改制。

七、結(jié)語

單位制度變遷的過程是改革開放的縮影，也是中國(guó)社會(huì)“從身份到契約”主導(dǎo)性運(yùn)動(dòng)的寫照。中國(guó)在加快步伐向“契約社會(huì)”轉(zhuǎn)型的過程中，教育制度、公務(wù)員制度、選舉制度的改革，無不在削弱身份的優(yōu)勢(shì)，使利用身份獲取利益的余地大大縮小。［4］然而，單位回潮現(xiàn)象卻似乎預(yù)示著“從契約到身份”回流趨勢(shì)的加強(qiáng)。

任何社會(huì)都會(huì)是一個(gè)契約與身份共存的復(fù)合體，它不是非此即彼的，而是或多或少的。“從契約到身份”在這樣的背景下作為一種彈性補(bǔ)充適時(shí)的出現(xiàn)，是一種正常的現(xiàn)象，然而本文界定意義下的“單位回潮”現(xiàn)象不應(yīng)該成為“從身份到契約”運(yùn)動(dòng)大背景下的一種持續(xù)性的所謂以保持公平為歸旨的輔助，原因在于其實(shí)質(zhì)是單位隱性特權(quán)的固化。在正視單位制度仍保留的巨大影響力的同時(shí)，政府真正應(yīng)該完善的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系與民主法制建設(shè)的進(jìn)程，盡可能地彌補(bǔ)和消除契約制度上的剛性缺陷和文化上的柔性障礙，用手中的權(quán)力和資源，為社會(huì)提供更好的服務(wù)和保障。

［1］華偉.單位制向社區(qū)制的回歸——中國(guó)城市基層管理體制50年變遷［J］.戰(zhàn)略與管理，2000，（1）.

［2］朱光磊.當(dāng)代中國(guó)政府過程（第三版）［M］.天津：天津人民出版社，2008.247.

［3］朱光磊.城市公共服務(wù)體系建設(shè)綱要［M］.北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2010.39.

［4］朱光磊等.當(dāng)代中國(guó)社會(huì)各階層分析［M］.天津：天津人民出版社，1998.40-41.