水利建設(shè)與地權(quán)博弈*
——基于蘇南S鎮(zhèn)調(diào)查

陳 訊 林輝煌

（華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心 湖北 武漢 430074）

一、問(wèn)題的提出

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界與政策部門(mén)對(duì)農(nóng)田水利的相關(guān)研究比較多，具有代表性的研究可以歸納為以下幾個(gè)方面：一是針對(duì)當(dāng)前水利設(shè)施出現(xiàn)的問(wèn)題與如何管理進(jìn)行相關(guān)的研究，指出農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投資少，水利設(shè)施老化，年久失修，效益低；［1］分析了農(nóng)村水利發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域；［2］并進(jìn)一步指出農(nóng)村水利工程必須在體制和機(jī)制上加以改革。［3］二是從農(nóng)田水利灌溉的治理視角出發(fā)進(jìn)行相關(guān)研究，認(rèn)為在農(nóng)田水利灌溉中能否建立起有效體制是克服搭便車(chē)現(xiàn)象的關(guān)鍵；［4］在市場(chǎng)化制度模式中如何走出“公地悲劇”；［5］不僅政府要在農(nóng)田水利建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用；［6］而且還要防止出現(xiàn)“治理性干旱”；［7］并提出了“市場(chǎng)運(yùn)作+基層組織”的第三條道路治水。［8］三是從農(nóng)田水利的建設(shè)與社會(huì)基礎(chǔ)視角進(jìn)行相關(guān)研究，用鄉(xiāng)村水利的組織基礎(chǔ)來(lái)分析農(nóng)田用水的基本體制；［9］農(nóng)戶(hù)自我供給制加速集體供給制的衰退，農(nóng)戶(hù)合作供給行為因制度短缺和資源稟賦約束而難以發(fā)展壯大；［10］深入分析了農(nóng)田水利灌溉呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異；［11］考察了稅費(fèi)改革后農(nóng)村共同生產(chǎn)制度被“一事一議”和“農(nóng)民用水協(xié)會(huì)”制度所取代，但由于缺乏相應(yīng)的實(shí)施基礎(chǔ)，這兩項(xiàng)制度在實(shí)踐中的效果并不理想；指出需要通過(guò)增加國(guó)家對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付來(lái)激活農(nóng)村社會(huì)的自主組織資源；［12］并進(jìn)一步分析農(nóng)田水利的利益主體及其成本收益；［13］指出應(yīng)從農(nóng)田水利的制度安排出發(fā)，提出政府要在農(nóng)田水利建設(shè)中發(fā)揮積極作用，不僅要考慮制度效益，更要關(guān)注中國(guó)的基本國(guó)情。［14］四是從國(guó)家糧食安全視角進(jìn)行相關(guān)研究，從水利建設(shè)的機(jī)制談農(nóng)村水利與糧食安全；［15］并分析了糧食安全與農(nóng)村水利設(shè)施的現(xiàn)狀與原因，提出如何完善相關(guān)政策建議。［16］五是從土地與水利的關(guān)系視角進(jìn)行相關(guān)研究，認(rèn)為土地的分散極大地增加了農(nóng)田水分的蒸發(fā)，而且水利無(wú)法像土地一樣進(jìn)行分割經(jīng)營(yíng)，從而造成農(nóng)戶(hù)用水的不便；［17］并通過(guò)考察關(guān)中歷史上的水權(quán)變遷，發(fā)現(xiàn)了“水糧”其實(shí)就是土地對(duì)于水利運(yùn)行成本的負(fù)擔(dān)，而水權(quán)則依附于地權(quán)；［18］指出水土關(guān)系的本質(zhì)在于水利的依附性，［19］等等。上述研究不僅對(duì)認(rèn)識(shí)我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)田水利具有重要的意義，而且也為政策部門(mén)制定相關(guān)的政策提供了重要依據(jù)。后稅費(fèi)時(shí)代農(nóng)田水利灌溉出現(xiàn)了越來(lái)越多的困境，無(wú)論是從水利建設(shè)的投入與水利設(shè)施的老化，還是從水利灌溉管理與農(nóng)民合作的社會(huì)基礎(chǔ)都面臨著越來(lái)越多的問(wèn)題。筆者在蘇南S鎮(zhèn)調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，隨著土地二輪延包政策的推行與農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消，農(nóng)田水利建設(shè)與農(nóng)民承包土地經(jīng)營(yíng)之間產(chǎn)生了沖突，并在博弈中逐步導(dǎo)致水利建設(shè)陷入新的困境。鑒于此，本文以蘇南S鎮(zhèn)為例，從水利建設(shè)與地權(quán)博弈的視角對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)進(jìn)行研究，為認(rèn)識(shí)當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)田水利陷入困境提供一個(gè)視角。

二、蘇南S鎮(zhèn)水利狀況

蘇南S鎮(zhèn)屬于丘陵山區(qū)，鎮(zhèn)域面積107.04平方公里，轄3個(gè)社區(qū)居委會(huì)、9個(gè)村委會(huì)，總?cè)丝?.8萬(wàn)人。地處江淮分水嶺地帶，年平均氣溫為15.1℃、降水量為999.8mm。S鎮(zhèn)境內(nèi)沒(méi)有河流，也沒(méi)有穿越境內(nèi)的溝渠，農(nóng)田日常用水主要靠境內(nèi)水庫(kù)與當(dāng)家塘（又叫堰塘或塘壩），若遇上旱災(zāi)還可以從鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水庫(kù)調(diào)水。S鎮(zhèn)現(xiàn)有小型水庫(kù)6座，見(jiàn)下表1：

水庫(kù) 建設(shè)年份（年） 蓄水（萬(wàn)方）南山水庫(kù)1974 232毛家水庫(kù)1958 225唐家水庫(kù)1958 354趙家水庫(kù)1976 473黃家水庫(kù)1973 305山澡水庫(kù)1972 337

從上表中可以看出S鎮(zhèn)的6座小型水庫(kù)都是在集體化時(shí)期建成的，蓄水量并不多。1994年S鎮(zhèn)所在的地區(qū)遭遇50年不遇的大旱，導(dǎo)致全鎮(zhèn)40％以上農(nóng)田顆粒無(wú)收，在這次災(zāi)難后政府決定在各村的村民小組內(nèi)（除鄰近水庫(kù)下游的村民組以外）大規(guī)模地挖當(dāng)家塘，截至2006年，蓄水在5萬(wàn)方及以上的當(dāng)家塘共有11口，蓄水在2-5萬(wàn)方的當(dāng)家塘共有117口，蓄水在2萬(wàn)方以下的當(dāng)家塘共有481口。由于S鎮(zhèn)的水庫(kù)與當(dāng)家塘沒(méi)有境內(nèi)河流及相應(yīng)的水源補(bǔ)充，只能自然蓄水；或通過(guò)水泵站從境外的水庫(kù)調(diào)水后蓄水，當(dāng)然一般不會(huì)采用這種方式蓄水，因?yàn)檎{(diào)水成本高，除非遇上旱災(zāi)。在蓄水上，S鎮(zhèn)的水庫(kù)和當(dāng)家塘是通過(guò)自然蓄水，即：靠天下雨后而蓄水，除春耕夏灌用水量大以外，平時(shí)用水量較少，水庫(kù)和當(dāng)家塘基本上都蓄滿(mǎn)水；在灌溉時(shí)只要不遇旱災(zāi)，從水庫(kù)放水與當(dāng)家塘抽水就可以滿(mǎn)足農(nóng)田用水的基本需求。在管理上，S鎮(zhèn)的水庫(kù)是由鎮(zhèn)政府水利站直接管理，比較規(guī)范；當(dāng)家塘由于規(guī)模小、分布廣，而且是在政府出資與村民集資的情況下修建，并分布在各個(gè)村民小組內(nèi)由村民小組管理，其管理比較混亂，大多數(shù)當(dāng)家塘處于無(wú)人管理的情況。同時(shí)，在修建當(dāng)家塘?xí)r主要是基于農(nóng)田就近用水考慮，主要在農(nóng)田集中且又與水庫(kù)較遠(yuǎn)的地方修建當(dāng)家塘，于是，大多數(shù)當(dāng)家塘與水庫(kù)并不能通過(guò)溝渠建立連接，而是孤立存在，一旦當(dāng)家塘里的水用完后就無(wú)法從水庫(kù)里調(diào)水。因此，當(dāng)家塘只能作為農(nóng)田的常規(guī)用水，若春耕時(shí)提取水播種后不下雨，那么當(dāng)家塘很快就會(huì)枯竭，不能繼續(xù)抗旱。水庫(kù)與當(dāng)家塘的區(qū)別是水庫(kù)的蓄水量相對(duì)多，耐旱能力相對(duì)較強(qiáng)，若遇上大旱水庫(kù)因沒(méi)有水源補(bǔ)給的情況下也會(huì)很快就失去作用。也就是說(shuō)S鎮(zhèn)的農(nóng)田抗旱想獲得保障，要么提升水庫(kù)及當(dāng)家塘的蓄水量，要么遇旱災(zāi)后從鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水庫(kù)里調(diào)水，但調(diào)水的成本太高（尤其是電費(fèi)及人力），以1994年為例，因旱情嚴(yán)重，不僅S鎮(zhèn)缺水，而且附近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也同樣缺水，沒(méi)水可調(diào)，只能到長(zhǎng)江里調(diào)水來(lái)抗旱，所耗費(fèi)的人力與物力付出的代價(jià)是極高的，按照水利站干部的話(huà)說(shuō)：“從長(zhǎng)江調(diào)水來(lái)抗旱是無(wú)奈之舉”。從S鎮(zhèn)分田到戶(hù)（1982年）以來(lái)的旱災(zāi)情況看：一共遇上6次旱災(zāi)，分別是1988年、1994年、1998年、2002年、2006年與2011年，除1994年為特大干旱以外，其余5次旱災(zāi)也不同程度地造成了大多數(shù)農(nóng)田減產(chǎn)減收、或絕收的情況。在這6次旱災(zāi)中不僅所有當(dāng)家塘的蓄水用完，而且6座水庫(kù)也枯竭，但在這幾次旱災(zāi)中水庫(kù)都扮演了非常重要的角色，發(fā)揮了重要作用。因此，從S鎮(zhèn)的情況看解決水利灌溉的出路只有三條：一是修建新的水庫(kù)和當(dāng)家塘，以足夠多的蓄水來(lái)面對(duì)旱災(zāi)；但需要很多資金及占用很多土地，選擇這條措施的成本太大，不劃算。二是完善從鄰鎮(zhèn)調(diào)水的水泵站及溝渠，在遇上旱災(zāi)時(shí)從鄰鎮(zhèn)調(diào)水；但遇上旱災(zāi)時(shí)調(diào)水的成本高，按照農(nóng)民的話(huà)說(shuō)：“調(diào)水是勞命傷財(cái)?shù)淖龇?，不劃算”，即：調(diào)水所消耗的人工費(fèi)和電費(fèi)的成本要高于農(nóng)作物的收益，采用從鄰鎮(zhèn)調(diào)水不劃算，是遇上旱災(zāi)后無(wú)奈之舉。三是提升已有的水庫(kù)和當(dāng)家塘的蓄水量，這相對(duì)來(lái)說(shuō)是最佳選擇，不僅成本相對(duì)低，而且可能性高。也正因如此，S鎮(zhèn)政府與村民才選擇提升已有水庫(kù)和當(dāng)家塘的蓄水量來(lái)滿(mǎn)足農(nóng)田灌溉。于是，對(duì)水庫(kù)的除險(xiǎn)加固和對(duì)當(dāng)家塘的清除淤泥行動(dòng)在S鎮(zhèn)大規(guī)模的展開(kāi)了。

三、土地物權(quán)化與水利建設(shè)的困局

從S鎮(zhèn)的水利狀況看，無(wú)論是農(nóng)民還是基層干部都認(rèn)識(shí)到水庫(kù)與當(dāng)家塘蓄水的重要性，加大對(duì)水庫(kù)與當(dāng)家塘的蓄水是滿(mǎn)足農(nóng)田灌溉的根本途徑。從水利設(shè)施的修建時(shí)間上看：水庫(kù)是在集體時(shí)代所建，不僅年久老化，而且隨著集體化的解體水庫(kù)在管理上也逐步變?nèi)?；?dāng)家塘雖然是在1994年大旱后開(kāi)始修建，但因管理上的松散或多年不清理淤泥，被淤泥填塞現(xiàn)象日益嚴(yán)重。2006年那場(chǎng)旱災(zāi)后，隨著上級(jí)政府與S鎮(zhèn)政府對(duì)水利投入的不斷加大，S鎮(zhèn)的水庫(kù)除險(xiǎn)加固與當(dāng)家塘清淤迎來(lái)了大好時(shí)機(jī)。從2007年開(kāi)始，在S鎮(zhèn)興起了改善水利灌溉設(shè)施工程，在省、市、區(qū)的配套資金下對(duì)水庫(kù)除險(xiǎn)加固及當(dāng)家塘清理淤泥工作開(kāi)始。但在土地二輪延包政策的推行下，土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)30年不變，村委會(huì)不再對(duì)土地進(jìn)行調(diào)整，并隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消，農(nóng)民將經(jīng)營(yíng)的土地越來(lái)越當(dāng)成自己的私有物品進(jìn)行保護(hù)，事實(shí)上土地承包30年不變?yōu)檗r(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地提供了政策上庇護(hù)，出現(xiàn)的情況是農(nóng)民的土地不能占用，鎮(zhèn)政府與村級(jí)組織不能夠重新調(diào)整土地，修建水利灌溉設(shè)施陷入了新的困局。

（一）水庫(kù)蓄水與農(nóng)民用地沖突

水庫(kù)的除險(xiǎn)加固是在鎮(zhèn)水利站直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，主要通過(guò)項(xiàng)目的市場(chǎng)運(yùn)作承包給工程公司進(jìn)行施工，水利站及水利局對(duì)水庫(kù)施工進(jìn)行技術(shù)上的指導(dǎo)，并對(duì)水庫(kù)除險(xiǎn)加固后進(jìn)行了整體的規(guī)劃與設(shè)置專(zhuān)人管理。通過(guò)除險(xiǎn)加固后水庫(kù)的蓄水容量獲得全面的提升，并逐步加大庫(kù)容蓄水。隨著水庫(kù)蓄水量增加，水位不斷上升，水庫(kù)上游耕種農(nóng)田出現(xiàn)了大規(guī)模被淹沒(méi)的現(xiàn)象，農(nóng)民與水利站（政府）的沖突呈現(xiàn)出來(lái)，農(nóng)民成群結(jié)隊(duì)到政府上訪(fǎng)（鬧事），要求政府對(duì)被淹沒(méi)的莊稼進(jìn)行賠償，并要求水利站把水庫(kù)的水位降到除險(xiǎn)加固前的蓄水線(xiàn)以下，保證被淹沒(méi)的農(nóng)田能夠正常耕種。水庫(kù)的除險(xiǎn)加固是按照水庫(kù)修建時(shí)所劃定的水位線(xiàn)進(jìn)行的，被淹沒(méi)的農(nóng)田在集體時(shí)代是被納入水庫(kù)正常蓄水。因此，除險(xiǎn)加固后水庫(kù)蓄水的水位線(xiàn)計(jì)劃上調(diào)2米，確保水庫(kù)最大限量的蓄水。事實(shí)上如果水庫(kù)將蓄水的水位上調(diào)1.5米的話(huà)，那么將會(huì)有4座水庫(kù)上游的農(nóng)田會(huì)淹沒(méi)，被淹沒(méi)的情況統(tǒng)計(jì)見(jiàn)下表。

涉及田畝數(shù)（畝） 涉及農(nóng)民（戶(hù)）毛家水庫(kù)75 32唐家水庫(kù)26 11趙家水庫(kù)67 36黃家水庫(kù)34 9合計(jì)202 88

也就是說(shuō)在S鎮(zhèn)中，水庫(kù)除險(xiǎn)加固后只要將水庫(kù)的水位上調(diào)1.5米以上，就會(huì)牽涉到4座水庫(kù)上游88戶(hù)農(nóng)民的202畝田地被淹沒(méi)。農(nóng)田只要被淹沒(méi)后農(nóng)民就會(huì)成群地跑到政府上訪(fǎng)，圍堵政府大門(mén)等情況，基層政府在維穩(wěn)政策一票否決的情況下也不得不叫水利站下調(diào)水位，讓農(nóng)民耕種土地。于是，水庫(kù)雖然投入了大量的財(cái)力進(jìn)行了除險(xiǎn)加固，但蓄水量仍然沒(méi)有得到提高。

S鎮(zhèn)的6座水庫(kù)都是在集體時(shí)代修建而成，在集體時(shí)代修建水庫(kù)時(shí)是在政府號(hào)召下以生產(chǎn)隊(duì)為單位進(jìn)行，政府出爆破物質(zhì)和硬化材料及發(fā)動(dòng)群眾投工投勞進(jìn)行施工，涉及占有的土地是集體所有，其經(jīng)營(yíng)權(quán)是以生產(chǎn)隊(duì)為單位進(jìn)行承包，在集體化時(shí)期政府只要通過(guò)調(diào)整生產(chǎn)隊(duì)與生產(chǎn)隊(duì)之間的土地而化解水庫(kù)用地問(wèn)題，對(duì)土地被占較多的生產(chǎn)隊(duì)實(shí)行減交稅費(fèi)及移民搬遷而化解問(wèn)題，也沒(méi)有出現(xiàn)矛盾的現(xiàn)象。農(nóng)民參與修建水庫(kù)的積極性非常高，基本沒(méi)用機(jī)械化施工，每座水庫(kù)都是靠農(nóng)民們一肩一肩挑出來(lái)的。水庫(kù)修建好后開(kāi)始蓄水，在蓄水時(shí)每個(gè)水庫(kù)都劃定了相應(yīng)的水位線(xiàn)，并作出了明確的規(guī)定，其水位線(xiàn)以下的農(nóng)田不能夠耕種莊稼。在集體化時(shí)代里，土地是以生產(chǎn)隊(duì)為承包單位，水位線(xiàn)以下的土地沒(méi)有生產(chǎn)隊(duì)進(jìn)行耕種莊稼，水庫(kù)的蓄水量也能夠達(dá)到規(guī)定的水位，水庫(kù)是由公社（政府）派專(zhuān)人管理。

分田到戶(hù)后，土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)劃分到個(gè)人手中，農(nóng)民的生產(chǎn)生活回歸家庭，水利站工作人員隨著機(jī)構(gòu)改革而開(kāi)始精簡(jiǎn)，人員精簡(jiǎn)后導(dǎo)致水庫(kù)管理上逐步松散。分田到戶(hù)后的幾年里，水庫(kù)的蓄水量逐步下降，不少農(nóng)民們紛紛開(kāi)始對(duì)規(guī)定水位線(xiàn)以下的農(nóng)田進(jìn)行耕種莊稼，并將自己所耕種的田地逐步占為己有。同時(shí)，水庫(kù)管理方對(duì)農(nóng)民的行為采取睜一只眼閉一只眼的辦法。于是，水庫(kù)時(shí)劃定的水位線(xiàn)以下的農(nóng)田逐步被農(nóng)民饞食，直到水位線(xiàn)以下的農(nóng)田完全被農(nóng)民瓜分完。由于水庫(kù)管理者對(duì)村民們的做法采取縱容態(tài)度，同時(shí)，村級(jí)組織在攤派各種集資款與費(fèi)用（除上繳國(guó)家的農(nóng)業(yè)稅以外）及出義務(wù)工上采取按田畝數(shù)進(jìn)行分派，所占用水庫(kù)水位線(xiàn)以下的土地納入了繳費(fèi)范圍，農(nóng)民占地后也默認(rèn)多收益多承擔(dān)義務(wù)的做法，這種做法一直延續(xù)到稅費(fèi)改革后各種稅費(fèi)被取消才終止。

但2007年以來(lái)，由于水庫(kù)進(jìn)行了除險(xiǎn)加固，蓄水量增加后農(nóng)民的農(nóng)田被淹沒(méi)，農(nóng)民們開(kāi)始到政府上訪(fǎng)或鬧事，要求政府補(bǔ)償。這身后的邏輯是各持其理，政府的理由是水庫(kù)是按照修建時(shí)的規(guī)定水位線(xiàn)蓄水的，在修建時(shí)已經(jīng)對(duì)占有的農(nóng)田做出過(guò)相應(yīng)的補(bǔ)償，不存在歷史遺留問(wèn)題，不屬于侵占農(nóng)民的權(quán)利，而且水庫(kù)蓄水是為了農(nóng)田灌溉；農(nóng)民的理由是分田到戶(hù)后那塊地就是我在耕種，而且也向村里交了各種集資款與費(fèi)用及出義務(wù)工，承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任，土地二輪延包后30年內(nèi)不會(huì)調(diào)整，對(duì)那塊土地有經(jīng)營(yíng)權(quán)，水庫(kù)上調(diào)水位淹沒(méi)農(nóng)田后理所應(yīng)當(dāng)進(jìn)行賠償。

在雙方各持其理的博弈中，只要農(nóng)田被淹沒(méi)，就有成群的農(nóng)民到政府要求賠償，甚至威脅政府要越級(jí)上訪(fǎng)，政府不得不面對(duì)農(nóng)民上訪(fǎng)帶來(lái)的壓力。于是，出現(xiàn)了農(nóng)民農(nóng)田被淹沒(méi)找政府，政府不斷地對(duì)農(nóng)民進(jìn)行安撫及賠償，農(nóng)民與政府在博弈中周旋，但問(wèn)題卻得不到根本的解決。如：毛家水庫(kù)上游田某現(xiàn)耕種1.8畝地，處于水庫(kù)規(guī)定的水位線(xiàn)以下。妻子2005年嫁給田某后生育一子，土地二輪延包后村里不再按增人增地與減人減地的方式調(diào)整土地，其母子陷入無(wú)地可種的情況，若水庫(kù)將水位上調(diào)1.5米后田某的1.8畝地就會(huì)被淹沒(méi)。水庫(kù)管理員高某說(shuō)：“如果把水位上調(diào)后田某一家三口人就無(wú)地可種了，真的要那樣做也是符合政策的，只不過(guò)把事情做絕了點(diǎn)”。事實(shí)上，水利站也不可能對(duì)所淹沒(méi)的土地按拆遷補(bǔ)償辦法進(jìn)行賠償，因?yàn)樗婕暗霓r(nóng)戶(hù)多，費(fèi)用高，水利站無(wú)法承受。但水庫(kù)除險(xiǎn)加固后又要蓄水，又要預(yù)防可能到來(lái)的旱災(zāi)，一旦蓄水又不得不遇到像田某一樣的情況。也就是說(shuō)在農(nóng)民與政府的博弈中，政府不僅要考慮全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)的水利灌溉問(wèn)題，還要考慮個(gè)體農(nóng)民的利益問(wèn)題。顯然，基層政府之所以在提升水庫(kù)水位上做出讓步是基于兩個(gè)原因：一是為了地方和諧穩(wěn)定，減少上訪(fǎng)或農(nóng)民成群結(jié)隊(duì)到政府門(mén)口鬧事；二是基于道德上的禮讓?zhuān)荒軌虬咽虑樽鼋^。

但這就造成另一問(wèn)題，水庫(kù)除險(xiǎn)加固后蓄水沒(méi)有從根本上提高，應(yīng)對(duì)旱災(zāi)的能力沒(méi)有得到改善，若遇上旱情，政府也只能通過(guò)水泵站從鄰鎮(zhèn)調(diào)水抗旱。從農(nóng)民的立場(chǎng)看因土地二輪承包后土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)的時(shí)間拉長(zhǎng)了，加上取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后土地的成本與收益之間實(shí)際上大幅度增值了，農(nóng)民更加愛(ài)惜土地。同時(shí)，隨著義務(wù)工的取消與國(guó)家對(duì)農(nóng)村大量輸入資源，農(nóng)民的權(quán)利與義務(wù)觀發(fā)生了改變，農(nóng)民只講索取，不講奉獻(xiàn)的觀念逐步增強(qiáng)。于是，在雙方博弈的過(guò)程中政府不得不選擇讓步，使水庫(kù)蓄水得不到根本性的解決。

（二）當(dāng)家塘遭遇的困境

1994年的特大旱災(zāi)后S鎮(zhèn)政府對(duì)水利建設(shè)的投入力度加大，開(kāi)始大規(guī)模地挖當(dāng)家塘，其做法是政府出一部分資金，村民也集資一部分，另加投工投勞，并以村民組為單位大規(guī)模地挖當(dāng)家塘，截止2006年全鎮(zhèn)共有611口當(dāng)家塘。從2002年開(kāi)始國(guó)家進(jìn)行稅費(fèi)改革，2005年以后免除所有稅費(fèi)。在國(guó)家二輪延包土地政策推行下，挖當(dāng)家塘遇到了麻煩，調(diào)不動(dòng)農(nóng)民耕種的土地，而稅費(fèi)取消后農(nóng)民種糧不僅不交稅費(fèi)，而且國(guó)家還進(jìn)行補(bǔ)貼，農(nóng)民十分珍惜自己經(jīng)營(yíng)的土地，誰(shuí)也不會(huì)將土地拿出來(lái)挖當(dāng)家塘，即使農(nóng)民承包的土地被撂荒后，村里也沒(méi)有辦法將它用來(lái)挖當(dāng)家塘。但是，因?yàn)楫?dāng)家塘蓄水對(duì)于改善農(nóng)田灌溉來(lái)說(shuō)是非常重要的，政府想不斷加大對(duì)當(dāng)家塘的投入來(lái)滿(mǎn)足農(nóng)田灌溉用水，事實(shí)上卻無(wú)法實(shí)施。一方是農(nóng)民不肯拿出土地來(lái)挖當(dāng)家塘，但用水需求的缺口又客觀存在；另一方是政府想加大投入，為農(nóng)田灌溉用水提供保障，導(dǎo)致挖當(dāng)家塘陷入困境。在雙方博弈的身后是：一，土地二輪延包后無(wú)法調(diào)整土地，導(dǎo)致村級(jí)組織在挖當(dāng)家塘?xí)r喪失了主動(dòng)性，按照眾多村干部的話(huà)說(shuō)：“挖當(dāng)家塘是費(fèi)力不討好的差事”。同時(shí)，在分田到戶(hù)時(shí)土地的分配是按照遠(yuǎn)近、肥瘦及水源條件來(lái)劃分的，一般都被劃分在3-5個(gè)等次之間進(jìn)行分地，土地嚴(yán)重細(xì)碎化，而挖建當(dāng)家塘意味著要涉及到更多農(nóng)民的土地，在這過(guò)程中一旦有人不愿意就無(wú)法進(jìn)行，因?yàn)橛型恋爻邪邽椴辉敢庹咛峁┱弑幼o(hù)。二，稅費(fèi)改革后政府為了不增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)取消了義務(wù)工，挖當(dāng)家塘就只能通過(guò)項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)作進(jìn)行。上級(jí)政府不斷輸入更多的資金投向當(dāng)家塘，因挖當(dāng)家塘面臨困難，基層政府不得不將資金投入到當(dāng)家塘的清理淤泥上，而當(dāng)家塘的數(shù)量上就被固定下來(lái)，對(duì)提升農(nóng)田灌溉用水的蓄水效果并不理想。

當(dāng)家塘的清淤無(wú)疑增加了蓄水，但實(shí)際效果并不理想，其原因有：一是雖然上級(jí)政府投入的資金不少，但像撒胡椒面一樣分散到每口當(dāng)家塘?xí)r，實(shí)際上存在資金不足的現(xiàn)象嚴(yán)重。同時(shí)，因項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)費(fèi)預(yù)算一般不會(huì)考慮到物價(jià)上漲因素，往往是2011年的項(xiàng)目核算按照2008年或2009年的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，在項(xiàng)目落實(shí)的過(guò)程中因油價(jià)、電價(jià)及工人費(fèi)用上漲的成本被忽視，使資金的缺口大，在項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中其工程的質(zhì)量得不到保障。二是受土地二輪延包政策的影響，在當(dāng)家塘清淤的過(guò)程中，從塘里清理出來(lái)的淤泥沒(méi)有地方可以處理，若把淤泥當(dāng)作肥料堆放到農(nóng)民的田地里，不僅沒(méi)有農(nóng)民愿意要（當(dāng)家塘里的淤泥做肥料效果不理想），而且會(huì)造成田地凹凸不平無(wú)法有效耕種。若將當(dāng)家塘里的淤泥運(yùn)走，因當(dāng)家塘都是挖在田地集中的地方，不僅路程遠(yuǎn)（不考慮運(yùn)出后的堆放地方）難運(yùn)輸，其成本太大，根本無(wú)法進(jìn)行。因此，在給當(dāng)家塘清淤時(shí)只將其淤泥往塘埂上堆積，從塘里清除的淤泥越多堆放的塘埂就越高，在雨水的沖刷下越容易重新被沖回到當(dāng)家塘里。于是，出現(xiàn)了每年不斷清理淤泥，不斷爭(zhēng)取項(xiàng)目，但效果并不理想的現(xiàn)象。

在當(dāng)家塘的擴(kuò)建（即，將當(dāng)家塘向周?chē)鷶U(kuò)大）上其效果也不理想，這是因?yàn)樵谕诋?dāng)家塘?xí)r不僅要選擇在田地集中的地方，而且還要選擇田地缺水較嚴(yán)重的地方，并且所挖的當(dāng)家塘還要滿(mǎn)足農(nóng)田能夠自流灌溉，從而節(jié)約成本。于是，當(dāng)家塘的擴(kuò)建只能夠往堤岸下游擴(kuò)，這樣一來(lái)當(dāng)家塘下游農(nóng)田本來(lái)就占據(jù)著水利優(yōu)越的條件，若因擴(kuò)挖當(dāng)家塘使下游的農(nóng)田被集體征用的話(huà)是沒(méi)有人會(huì)答應(yīng)。若將當(dāng)家塘挖深是否可行？事實(shí)上也不可能。當(dāng)家塘的深度一般在2米左右，假如塘的面積為10畝地，若往下挖1米，那么要面對(duì)的是更多的土方運(yùn)往何處去？在水利站與村干部看來(lái)，挖深當(dāng)家塘的難度至少是清淤的3倍，根本不可能實(shí)行。土地二輪延包政策的實(shí)施與農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消，農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)屬觀念實(shí)際上在發(fā)生變化，將土地視為己有的觀念在逐步增強(qiáng)，釘子戶(hù)逐步增多，導(dǎo)致村級(jí)組織無(wú)法再調(diào)整土地。同時(shí)，農(nóng)民組織的自發(fā)性逐步喪失，使農(nóng)村公共品供給逐步陷入困境。

四、結(jié)語(yǔ)

從S鎮(zhèn)的水利建設(shè)與地權(quán)博弈的經(jīng)驗(yàn)中可以看出水利與土地的權(quán)屬關(guān)系，水利建設(shè)依附于土地，農(nóng)田水利建設(shè)必須建立在相應(yīng)的農(nóng)地制度之上才能夠獲得有效的灌溉。水利建設(shè)的根本目的是服務(wù)于農(nóng)田，農(nóng)田可以細(xì)碎化，可以被分割；但水利不可能細(xì)碎化，也不可能被分割，它是一個(gè)整體，無(wú)法脫離土地而存在，它必須嵌入到土地之中才能夠發(fā)揮作用。同時(shí)，在權(quán)屬上，水權(quán)依附于地權(quán)，這是由水利的性質(zhì)決定的。［20］農(nóng)民需要土地，這是由農(nóng)民的生存決定的，這種需要是建立在以家庭為單位的基礎(chǔ)上的，由于土地實(shí)行了二輪延包，這種需求的方式在30年內(nèi)被固化下來(lái)。同時(shí)農(nóng)民種地需要用水，但農(nóng)田用水是建立在集體之上。當(dāng)集體與家庭產(chǎn)生沖突時(shí)，S鎮(zhèn)的農(nóng)民選擇了家庭，即：誰(shuí)也不會(huì)將自己經(jīng)營(yíng)的土地拿去修建水利設(shè)施。在農(nóng)民的這種行為下，導(dǎo)致的后果是S鎮(zhèn)水利建設(shè)的投入雖然多，但水利條件卻無(wú)法從根本上得到改善，農(nóng)民越是需要用水，水利就越需要建設(shè)，也就越需要占用農(nóng)民更多的土地，但在現(xiàn)行的農(nóng)地制度與水利建設(shè)的博弈過(guò)程中農(nóng)民選擇了土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，導(dǎo)致了S鎮(zhèn)水利建設(shè)陷入了困境。

在集體化時(shí)代，由于實(shí)行集體生產(chǎn)，土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于生產(chǎn)隊(duì)，土地征用與調(diào)整是非常容易的，農(nóng)民的生產(chǎn)生活都依賴(lài)于生產(chǎn)隊(duì)，在水利設(shè)施修建或農(nóng)田灌溉上農(nóng)民的積極性非常高，興修水庫(kù)就成為順利成章的事。分田到戶(hù)后，農(nóng)民雖然回歸到以家庭為基本生產(chǎn)生活的主體，但土地調(diào)整一直在進(jìn)行，按照增人增地減人減地的辦法，每年小調(diào)整，三年大調(diào)整原則，挖當(dāng)家塘就不會(huì)遇到難調(diào)地的情況。但隨著二輪延包的土地政策實(shí)施，與稅費(fèi)改革后農(nóng)民種地不僅不再收取任何稅費(fèi)，而且國(guó)家每年還對(duì)種地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，農(nóng)民更加愛(ài)惜自己經(jīng)營(yíng)的土地了，若再進(jìn)行土地調(diào)整就變得非常困難，尤其是像挖建當(dāng)家塘或水庫(kù)提升水位后涉及到農(nóng)地被占、被淹的情況。因此，只要出現(xiàn)農(nóng)地被淹被占就有農(nóng)民上訪(fǎng)的狀況，與其說(shuō)是農(nóng)田灌溉遭遇困境，還不如說(shuō)是水利建設(shè)與地權(quán)在博弈的過(guò)程中所產(chǎn)生的困境。

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