公安法治文化建設(shè)的實踐性探索
——以確立現(xiàn)代警察執(zhí)法理念為視角*

□張 強

（杭州市警察協(xié)會，浙江 杭州 310002）

○杭州公安法治文化研究專版

公安法治文化建設(shè)的實踐性探索
——以確立現(xiàn)代警察執(zhí)法理念為視角*

□張 強

（杭州市警察協(xié)會，浙江 杭州 310002）

公安法治文化建設(shè)是公安機關(guān)貫徹落實黨的十七屆六中全會精神、推動公安文化大發(fā)展大繁榮的重要舉措，是深入推進公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、提升公安機關(guān)執(zhí)法公信力和軟實力的必然選擇。警察執(zhí)法理念是公安法治文化的核心內(nèi)容之一。契合公安法治文化建設(shè)的客觀要求，反思公安執(zhí)法實踐存在的種種突出問題及執(zhí)法理念中存在的缺失和偏差，公安機關(guān)迫切需要對傳統(tǒng)的執(zhí)法理念進行變革，牢固樹立人權(quán)保障理念、法律至上理念、程序正義理念、權(quán)力謙抑理念和人性化執(zhí)法理念等現(xiàn)代執(zhí)法理念。

公安文化；公安法治文化；警察執(zhí)法理念；杭州公安

主持人：王順金，鄭杭民，莊 稼

一、公安法治文化視閾中的警察執(zhí)法理念

概念的厘清和內(nèi)涵的界定把握，是本文論述的邏輯起點。在展開本文前，首先必須弄清楚何謂“公安法治文化”及“警察執(zhí)法理念”。

法治，即“依法治理”或“法律的統(tǒng)治”。法治“同現(xiàn)代社會的制度文明密不可分，在任何現(xiàn)代性的法律中都意味著，對政府權(quán)力的限制，對權(quán)力濫用的保護措施，對公民自由與權(quán)利的平等保護，等等。”從不同的理解角度，法治至少具有以下多重含義：第一，法治是一種宏觀的治國方略，即現(xiàn)今大力提倡的“依法治國”；第二，法治是一種理性的辦事原則，其基本含義是在法律制定之后，任何人和組織的社會性活動均受既定法律規(guī)則的約束；第三，法治是一種文明的法律精神，如“法治理念”等；第四，法治是一種和諧的社會狀態(tài)，是“法律規(guī)束住了國家權(quán)力和政府后而使權(quán)利在人與人之間得到合理配置的社會狀態(tài)。”

文化，有廣義和狹義的兩種理解。廣義的文化概念，指的是人類在改造自然和社會的長期實踐活動中所創(chuàng)造的一切物質(zhì)和非物質(zhì)的成果的總和；狹義的文化是指以社會意識形態(tài) （包括政治思想、哲學、道德、宗教、藝術(shù)等）為主要內(nèi)容的觀念體系及人類精神生活方式。在本文中，我們采用廣義的理解。

法治文化，“主要是區(qū)別于‘人治文化’的一種現(xiàn)代政治文明體系，它意味著法治精神得以普遍化地實踐和實現(xiàn)，社會活動是按法治精神實踐的方式、過程和實現(xiàn)的結(jié)果。”公安法治文化，是社會主義先進文化的重要組成部分，是法治文化在公安工作中的具體展現(xiàn)，它主要包含了公安法治精神理念、公安法治規(guī)范制度、公安法治行為方式和公安法治物質(zhì)載體等方面。大力加強公安法治文化建設(shè)，是公安機關(guān)貫徹落實黨的十七屆六中全會精神、推動公安文化大發(fā)展大繁榮的重要舉措，是新形勢下深入推進公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、提升公安機關(guān)公信力和軟實力的必然選擇。

所謂警察執(zhí)法理念，是指公安機關(guān)和人民警察對法律的價值、地位、功能、作用等所持有的思想、意識或觀念、態(tài)度的總稱。簡言之，警察執(zhí)法理念即警察執(zhí)法的指導思想。警察執(zhí)法理念屬于觀念形態(tài)的公安法治文化，是公安法治文化的核心內(nèi)容之一。

二、確立現(xiàn)代警察執(zhí)法理念的必要性

思想觀念支配行為指向，執(zhí)法理念影響、規(guī)范、引導、制約著執(zhí)法行為。“在現(xiàn)代法治社會中，任何執(zhí)法行為都是在一定的執(zhí)法理念指導下所進行的理性的、規(guī)范的有序活動，旨在保證執(zhí)法行為不偏離執(zhí)法的目的和方向，以實現(xiàn)執(zhí)法行為的正當性與合法性、公正性與權(quán)威性?！?/p>

“先進的執(zhí)法理念可以產(chǎn)生優(yōu)良的執(zhí)法運行機制，并促進執(zhí)法工作的順利開展，而滯后的執(zhí)法理念則不僅無法產(chǎn)生良性的執(zhí)法運行機制，還會影響執(zhí)法的進程和效果?！庇惺裁礃拥膱?zhí)法理念，就會有什么樣的執(zhí)法行為，進一步延伸還可以這樣認為，執(zhí)法理念先進與否，直接關(guān)系并標志著公安法治文化建設(shè)水平的高低。

當前，隨著執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的強力推進和縱深發(fā)展，執(zhí)法制度體系進一步健全完善，執(zhí)法行為方式更加規(guī)范，理性、平和、文明、規(guī)范的執(zhí)法理念得到大力提倡，警察執(zhí)法工作總體呈向好的態(tài)勢，執(zhí)法水平和執(zhí)法公信力不斷提高。但毋庸諱言，在執(zhí)法實踐活動中，少數(shù)公安機關(guān)和民警執(zhí)法不嚴格、不公正、不廉潔的執(zhí)法錯位、缺位、越位現(xiàn)象仍比較突出，無論是前些年發(fā)生的“夫妻看黃碟案”、“成都火車站警賊勾結(jié)案”、“鄭州警察曝光小姐不雅照”等重大案（事）件，還是局部范圍內(nèi)存在的對報警求助人冷硬橫推、對違法犯罪嫌疑人濫施強制措施，以及不按規(guī)定程序辦事的執(zhí)法不文明、不規(guī)范的現(xiàn)象，都無不體現(xiàn)了其對于權(quán)從何來、為誰掌權(quán)、為誰執(zhí)法、如何執(zhí)法的問題存在的認識偏差，無不暴露出部分單位和民警執(zhí)法理念的不合時宜，甚至錯謬乖張。從一定意義上講，這些都是公安法治文化建設(shè)滯后的必然結(jié)果。因此，大力加強公安法治文化建設(shè)，加快轉(zhuǎn)變警察執(zhí)法理念，牢固樹立現(xiàn)代警察執(zhí)法理念，勢所必然。

三、現(xiàn)代警察執(zhí)法理念的主要內(nèi)容

契合公安機關(guān)法治文化建設(shè)的客觀要求，針對警察執(zhí)法實踐中存在的種種問題，反思警察執(zhí)法理念存在的缺失和偏差，公安機關(guān)和民警亟需樹立起人權(quán)保障理念、法律至上理念、程序正義理念、權(quán)力謙抑理念和人性化執(zhí)法理念等現(xiàn)代警察執(zhí)法理念。

（一）堅持以人為本，樹立人權(quán)保障理念。何為人權(quán)？人權(quán)是人之作為人、作為平等的價值主體所應當享有的權(quán)利。在一國之主權(quán)范圍內(nèi)，人權(quán)的基本涵義和公民權(quán)利大抵相當。在專制皇權(quán)和等級社會中，由于“人的依賴關(guān)系”的普遍性存在，“獨立而平等的個人”事實上并不存在，因此，人權(quán)的概念也就無從談起。只是到了近代西方資產(chǎn)階級革命的興起，人權(quán)始大昌其道。人權(quán)對我國來說仍屬舶來品，但其具有普適性特征。從馬克思主義創(chuàng)始人提出實現(xiàn)每個人的全面而自由的發(fā)展，到中國共產(chǎn)黨提出實現(xiàn)共產(chǎn)主義的建黨綱領(lǐng)，人權(quán)觀念可以說是不言自明。2004年，我國人權(quán)入憲，無疑是我國人權(quán)史上的里程碑，極大地推動了人權(quán)事業(yè)的發(fā)展，也為公安機關(guān)保障人權(quán)工作指明了方向。但人權(quán)從法律上的應然權(quán)利變?yōu)閷嵢粰?quán)利，顯然還有很長的路要走。由于各種主客觀因素的制約，如封建等級思想殘余影響仍然深刻，民主政治發(fā)展不平衡不發(fā)達，警務工作體制機制不健全，以及部分執(zhí)法者執(zhí)法素質(zhì)低下、人權(quán)保障意識淡薄、自以為高人一等、動輒以管人者自居等原因，公安機關(guān)人權(quán)保障工作仍然顯得差強人意，故而出現(xiàn)如鄭州警察曝光“小姐”不雅照之類的粗暴執(zhí)法、侵犯人權(quán)的事件也就不足為奇了，并且此種情形絕非個例，帶有一定的普遍性。

公安機關(guān)樹立人權(quán)保障理念，就是要全面貫徹以人為本，尊重人的主體地位，把尊重和保障人權(quán)作為執(zhí)法活動的首要目標和根本任務，圍繞更好地保障和維護人權(quán)，認真履行職責，展開各項執(zhí)法活動。人權(quán)強調(diào)普遍而平等的尊嚴和自由。所謂普遍，是指任何人的價值都應當?shù)玫匠姓J和尊重；所謂平等，是指每個人的基本尊嚴和自由都應當?shù)玫綗o差別的承認和尊重。因此，在執(zhí)法活動中，對一切執(zhí)法對象，無論職業(yè)、地位、身份，都要對其權(quán)利予以平等的尊重和保障。同時，通過健全完善并嚴格執(zhí)行執(zhí)法監(jiān)督制度和執(zhí)法責任追究制度，加強對執(zhí)法全過程的監(jiān)督制約，杜絕濫用強制措施、人格歧視、超期羈押、刑訊逼供等侵犯人權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）摒棄法律工具主義思維，樹立法律至上理念。法律是什么，如何對待法律？這本該是不言自明的，但在相當一部分執(zhí)法者思想中，法律卻蛻變成了一種實用的工具，當需要時就隨心所欲地操縱使用，當感到對自己不利、礙手礙腳時，就棄置一旁、視若無睹，法律儼然成為執(zhí)法者任意把玩的一種不擇手段的工具。受傳統(tǒng)“工具說”、“手段說”等的影響，法律工具主義思維在當下警察執(zhí)法領(lǐng)域仍頗有市場。在這種思維的支配下，無視法律權(quán)威、執(zhí)法不依法、只愿按政策辦事、按上級意圖辦事、唯領(lǐng)導意志是從，甚至將執(zhí)法異化成為搞創(chuàng)收的手段等現(xiàn)象屢見不鮮，嚴重削弱了法律的權(quán)威和警察機關(guān)執(zhí)法公信力。法律工具主義已然是一種過時的人治思維的法律觀念，是和現(xiàn)代法治文明建設(shè)格格不入的。因此，必須摒棄法律工具主義思維，樹立法律至上理念。法律至上指法律具有高于倫理道德、政策政令等其他社會規(guī)范的最高權(quán)威性，它是法治國家的基本特征和內(nèi)涵，更是衡量一國法治建設(shè)水平的重要標志。

堅持法律至上，首先要培育民警對法律的神圣信仰，“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)”。公安民警必須具有對法律發(fā)自內(nèi)心的尊重、服從和敬仰，真正做到堅信不疑、堅定不移。其次，堅持法律至上，必須排除權(quán)力干涉、人情干擾和個人偏好等因素制約，以法律為行動準則，認真履行自身職責，積極開展執(zhí)法活動，嚴格實施法律，一切執(zhí)法唯以法律為依據(jù)和準繩。再次，堅持法律至上，必須秉持公平正義之崇高準則，不拘泥于過時的、顯失偏頗的甚至悖謬的法律條文的刻板解釋，突破對法規(guī)制度的僵化理解運用，從而最終有利于實現(xiàn)實質(zhì)的公平正義。此外，堅持法律至上，也要注意防止走上另一極端，即墮入法律萬能主義的泥沼。法律盡管非常重要，但也絕非萬能，不能將對法律的信仰混同于迷信法律，法律自有其適用范圍和運作空間，法律和道德、文化等一起，都是社會調(diào)控機制之一，它們互為補充、殊途同歸，共同起著維系、調(diào)節(jié)社會秩序良好運行的重要作用。

（三）糾正重實體輕程序思想，樹立程序正義理念。長期以來，在我國警察執(zhí)法實踐中，一直存在著重實體輕程序、重結(jié)果輕過程的程序虛無主義的不良傾向和做法，輕視執(zhí)法程序的重要作用，甚至將程序視為繁文縟節(jié)的負擔和包袱。對此，公安部雖三令五申，但仍存在嚴重執(zhí)法程序缺陷的冤假錯案如“佘祥林案”、“聶樹斌案”、“趙作海案”等的頻頻發(fā)生、禁而不絕。這其中的原由，固然和“命案必破”、“限期破案”等客觀工作壓力及少數(shù)執(zhí)法人員漠視人權(quán)、執(zhí)法枉法乃至草菅人命的惡劣主觀因素有莫大關(guān)聯(lián)，但程序意識淡薄、法律程序缺位、程序制度形同虛設(shè)，無疑是其中的重要原因。因此，必須著力糾正根深蒂固的漠視程序的錯誤觀念和做法，牢固樹立程序正義理念。

法律程序是一種規(guī)范化了的法律實施過程，是一系列法律原則、規(guī)則和手續(xù)的復合體。程序正義即法律程序本身具有的符合公正、秩序、安全等價值要求的內(nèi)在優(yōu)秀質(zhì)量。程序正義不僅具有自身獨立于實體公正之外的特殊存在價值，而且對于實質(zhì)正義的實現(xiàn)具有重要保障作用。遵循程序公正是現(xiàn)代法治的基本原則，“正是程序決定了法治與隨心所欲或反復無常的人治之間的主要差異，堅定地遵守嚴格的法律程序，是我們賴以實現(xiàn)法律面前人人平等的主要保證”。只有充分尊重程序上的正義如罪行法定原則等，杜絕有罪推定等“非正義程序”，個人的權(quán)利方能免受國家公權(quán)力的侵犯和不當干預，才可以獲得最大限度的維護和保障?！罢x不僅應得到實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實現(xiàn)”。而這“看得見的方式”，則主要通過程序來體現(xiàn)。程序正義不僅可以制約執(zhí)法權(quán)力的不當行使，而且還可以通過構(gòu)建響應型執(zhí)法模式，吸納當事人參與執(zhí)法過程，充分接受社會各界的監(jiān)督，最大限度地保證執(zhí)法目的順利實現(xiàn)。因此，當前必須著力破除程序虛無主義觀念，糾正重實體輕程序的錯誤做法，自覺接受法定的正當程序規(guī)范約束，努力做到實體與程序并重，并最終以程序的正義促使公平正義執(zhí)法目標的實現(xiàn)。

（四）規(guī)范約束警察權(quán)力，樹立權(quán)力謙抑理念。

“權(quán)力是必要的惡”。權(quán)力容易膨脹并導致腐敗，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人們行使權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止”。鑒于權(quán)力的擴張性，因此必須馴服、約束權(quán)力并把權(quán)力“關(guān)進籠子里”。

在我國警察執(zhí)法具體實踐中，雖然通過近些年的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，警察執(zhí)法質(zhì)量有了顯著的改善和提升，但是執(zhí)法不作為、執(zhí)法亂作為、執(zhí)法枉法等濫用權(quán)力的痼疾仍然相當突出，不容忽視。究其實質(zhì)，是少數(shù)單位和民警的權(quán)力觀念嚴重扭曲錯位，不能正確認知權(quán)從何來、權(quán)為何物及為誰掌權(quán)、為誰執(zhí)法的問題，殊不愿承認權(quán)力乃是來自人民、必須堅持執(zhí)法為民、做到權(quán)為民所用，往往以管人者自居，特權(quán)意識滋生膨脹，少了些清醒和正氣，多了些霸氣和邪氣，因而，擺不正自身的位置，不能正確對待和妥善行使權(quán)力，因此而出現(xiàn)跨省追捕發(fā)帖批評者這樣的荒唐鬧劇也就不足為奇了。針對權(quán)力被濫用的可能和現(xiàn)狀，有識之士提出諸多主張，大意集中于通過建立健全內(nèi)外監(jiān)督機制來限制和規(guī)范警察權(quán)力的行使。通過設(shè)立這種“有形的籠子”來約束警察權(quán)力，這固然很重要，但就警察執(zhí)法主體而言，在執(zhí)法理念上進行改弦易轍，樹立權(quán)力謙抑理念，實現(xiàn)對權(quán)力的主動約束限制，從思想上筑牢防止濫用權(quán)力的防線，顯得尤為重要。

樹立權(quán)力謙抑理念，首先要著力破除權(quán)力本位觀念，正確認識權(quán)力“姓公為民”的本質(zhì)，將對權(quán)力的敬畏之情內(nèi)化于心、外踐于行，妥善對待并謹慎行使權(quán)力，主動接受對權(quán)力行使的監(jiān)督，做到不濫權(quán)、不弄權(quán)，切實管好權(quán)、用好權(quán)，真心實意地執(zhí)法為民。其次要準確把握權(quán)力的邊界，妥善處理權(quán)力和權(quán)利的關(guān)系。權(quán)力和權(quán)利是一組矛盾的對立統(tǒng)一體，兩者既相互依存又相互制約，甚至此消彼長。在兩者關(guān)系上，權(quán)利是第一性的，權(quán)力是從屬的、派生的、第二性的。傳統(tǒng)的管治型治理模式，其特征表現(xiàn)為：以權(quán)力為中心，以權(quán)利為客體，而相對忽視公民的獨立人格、自由、尊嚴和利益，乃至造成公權(quán)力的膨脹濫用和對私權(quán)的侵害。在人權(quán)入憲、崇尚法治的現(xiàn)代社會，必須秉持對權(quán)力的謙抑精神和態(tài)度，找準權(quán)力與權(quán)利的平衡點，加快實現(xiàn)由權(quán)力本位向權(quán)利本位的轉(zhuǎn)變。具體到公安執(zhí)法工作中，就是必須以權(quán)利為界限，正確行使執(zhí)法權(quán)，妥善處理公安執(zhí)法與公民權(quán)利的關(guān)系，加大公權(quán)力對私權(quán)利的保護力度，尤其需要避免權(quán)力的不當行使對公民合法權(quán)利造成損害。

（五）堅持法、理、情相統(tǒng)一，樹立人性化執(zhí)法理念。人性化執(zhí)法是指公安機關(guān)在執(zhí)法過程中，嚴格遵循法律的規(guī)定，依照法定職權(quán)和程序，在尊重當事人合法權(quán)利的前提下，以人道的方式進行非歧視的、理性化的執(zhí)法活動。那種片面地把人性化執(zhí)法等同于不講是非原則甚至破壞法律嚴肅性的庸俗的人情化執(zhí)法，非但不會產(chǎn)生良好的法律效果，反而會對法律統(tǒng)一和權(quán)威起到破壞作用。人性化執(zhí)法的前提是必須嚴格遵循法律規(guī)定。執(zhí)法工作具有權(quán)威性、嚴肅性、強制性等特征，是一種剛性的社會活動，即所謂“執(zhí)法如山”。警察執(zhí)法首先必須做到嚴格公正、不偏不倚、不枉不縱，不能無視法律規(guī)定任意曲解、誤讀和泛化人性化執(zhí)法，把人性化執(zhí)法錯誤地理解為人情化、關(guān)系化，在法律之外另搞一套，法外執(zhí)法，隨意執(zhí)法，造成情大于法的局面，更需要防止把人性化執(zhí)法異化為包庇、放縱違法犯罪的執(zhí)法不作為、亂作為的借口。

人性化執(zhí)法的核心是體現(xiàn)人文關(guān)懷。人性化執(zhí)法堅持法、理、情相統(tǒng)一，堅持因人、因地、因時、因情制宜，堅持尊重人、關(guān)心人、保護人，充分體現(xiàn)人文關(guān)懷，是一種柔性的執(zhí)法方式和藝術(shù)，即所謂“執(zhí)法如水”。人性化執(zhí)法寓情于法，既講原則、又講靈活，既講規(guī)范、更講人情，既尊重相對人的人格、顧及其感受，又體恤其要求、維護其權(quán)利，以柔性的執(zhí)法方式達到剛性執(zhí)法、守法之目的，使無情的法律原則條文得以實現(xiàn)有情操作，使單向度的執(zhí)法行為增強了說服力、感染力和親和力，易喚醒人性向善的一面，起到良好的警示教育作用。同時，通過剛?cè)嵯酀膱?zhí)法活動，有助于樹立起警察機關(guān)的良好執(zhí)法形象，增進并密切警民和諧關(guān)系?？傊诵曰瘓?zhí)法強調(diào)克服粗暴執(zhí)法的野蠻暴戾和機械執(zhí)法的冰冷無情的缺陷，著重突出愛民、敬民、為民的價值取向，從而綻放出人性人情的光芒。

四、結(jié)語

現(xiàn)代警察執(zhí)法理念的確立是一個艱巨的系統(tǒng)工程，必將是一個長期的漸進過程，非一朝一夕能迅速突變達成，其中既需要執(zhí)法主體積極投身于公安機關(guān)法治文化建設(shè)實踐，須臾不斷地進行主觀世界的改造，如加強社會主義法治理念教育，培育形成自覺的現(xiàn)代法治觀念，善于通過日常執(zhí)法實踐發(fā)現(xiàn)執(zhí)法理念的不適應之處并進行歸納總結(jié)、改進提升，勤于學習他人先進執(zhí)法經(jīng)驗、理念并及時進行吸收融合、調(diào)適創(chuàng)新，等等。此外，從組織的角度而言，相應的警務工作制度、機制層面的改革再造也不可或缺，如完善執(zhí)法權(quán)力的監(jiān)督制約機制、規(guī)范細化執(zhí)法標準流程、調(diào)整警務考核制度等等。唯此，現(xiàn)代警察執(zhí)法理念方能內(nèi)化為公安民警的價值追求，并成為其執(zhí)法實踐之自覺行動。

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A

1674-3040（2012）03-0025-04

2012-05-12

張強，浙江省杭州市警察協(xié)會主席。

*該文榮獲2012年杭州市公安機關(guān)法治文化論壇特別獎。

（責任編輯：莊 稼）