公共物品問(wèn)題：文獻(xiàn)述評(píng)

馬 珺

一、引言

可以說(shuō)，過(guò)去30余年里中國(guó)體制改革的成就主要得益于經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化。社會(huì)資源的市場(chǎng)化配置機(jī)制，激發(fā)了私人物品與服務(wù)供給的長(zhǎng)足發(fā)展，及時(shí)填補(bǔ)了改革開放之初由于全社會(huì)私人物品和公共物品供給雙不足導(dǎo)致的政權(quán)合法性缺失，為治國(guó)者挽回了政治聲譽(yù)與社會(huì)信任。但眾所周知，在這30多年里，財(cái)政公共化的進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的腳步。隨著私人物品與服務(wù)得到相對(duì)滿足，人們對(duì)公共物品與服務(wù)的需求強(qiáng)勁增長(zhǎng)，公共物品與服務(wù)供給不足、結(jié)構(gòu)不合理的矛盾越發(fā)突出。近年來(lái)頻繁發(fā)生的社會(huì)沖突和群體性事件在很大程度上與此有關(guān)。因此，能否構(gòu)建一個(gè)供給主體多元化、有效率而又不失公平的公共物品供給機(jī)制，事關(guān)改革的前途命運(yùn)與國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

然而，“公共物品問(wèn)題”又從來(lái)都不是一個(gè)純粹的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。不僅如此，它的內(nèi)涵還遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一般的物品生產(chǎn)與提供領(lǐng)域?！肮参锲穯?wèn)題”的解決方案無(wú)不關(guān)系到整個(gè)社會(huì)政治的結(jié)構(gòu)，乃至社會(huì)秩序構(gòu)成的原則。在這個(gè)意義上，規(guī)范公共物品理論盡管內(nèi)在邏輯清晰、表現(xiàn)形式精致，卻因其忽視了公共物品問(wèn)題在現(xiàn)實(shí)中的政治性與復(fù)雜性，故而與公共政策的目標(biāo)總是存在幾分隔膜。

筆者旨在通過(guò)分析兩種主要的思想流派在公共物品問(wèn)題上存在的理論分歧，及其在實(shí)際公共物品供給方面的組織—制度含義，呼吁研究者重視實(shí)證公共物品理論，把公共物品問(wèn)題當(dāng)作特定制度背景下利益相關(guān)者的決策過(guò)程來(lái)理解，以求解現(xiàn)實(shí)情境中的公共物品（服務(wù)）的需求揭示、資金供給、生產(chǎn)與配送、利益分享等問(wèn)題。

文章分為八個(gè)部分。首先是引言。第二部分提出“公共物品問(wèn)題”這一核心概念。第三部分回顧了歷史上具有代表性的三種公共物品定義，旨在回答什么是公共物品，其中特別強(qiáng)調(diào)了一直為學(xué)界所忽視的詹姆斯·布坎南給出的定義。旨在說(shuō)明，任何政府提供的公共物品籃子中應(yīng)包含哪些物品，不是由某種客觀標(biāo)準(zhǔn)決定，而是由政治程序決定的。第四部分則討論了三種定義各自蘊(yùn)含著怎樣的關(guān)于“公共物品供給”的組織—制度含義，旨在回答誰(shuí)來(lái)供給公共物品、如何供給公共物品的問(wèn)題。有了上述準(zhǔn)備，在第五部分里，文章對(duì)財(cái)政思想史上解決“公共物品問(wèn)題”的兩條主要思路進(jìn)行比較。指出，公共物品問(wèn)題在根本上是一個(gè)政治“決策”問(wèn)題，而不是傳統(tǒng)（或主流）財(cái)政學(xué)所認(rèn)定的最優(yōu)計(jì)算問(wèn)題。第六部分引入布坎南—圖洛克提出的“人類活動(dòng)的組織”分析框架，將市場(chǎng)組織、非營(yíng)利自愿組織和帶有強(qiáng)制性的政府組織作為三種平等的組織形式，納入以個(gè)人理性選擇為核心的“公共物品問(wèn)題”的視野之中。這樣，公共物品的實(shí)際供給機(jī)制將作為社會(huì)成員理性選擇的結(jié)果而呈現(xiàn)，傳統(tǒng)理論強(qiáng)調(diào)的那些滿足社會(huì)資源最優(yōu)配置的條件不再重要。第七部分著重介紹公共物品生產(chǎn)的幾種比較制度分析方法。最后，在小結(jié)中給出本文的政策含義。文章雖然沒有專門討論當(dāng)前中國(guó)公共物品供給的具體問(wèn)題，但是由于它厘清了“公共物品問(wèn)題”的一般分析框架，對(duì)于其他研究者以及政策界人士思考公共物品供給的具體問(wèn)題將會(huì)有所啟發(fā)。

二、公共物品問(wèn)題

受Public Goods這一英文稱謂的影響，“公共物品”、“公共產(chǎn)品”、“公共品”、“公共財(cái)”等譯法都有一定的誤導(dǎo)性（包括“共用品”這一筆者看來(lái)最為貼切的譯法，也是如此），使人容易對(duì)這個(gè)概念產(chǎn)生狹義的理解。事實(shí)上，“公共物品”這一術(shù)語(yǔ)的內(nèi)涵遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了“物品”或“財(cái)富”本身，它可以容納一切以共同利益為基礎(chǔ)的、包含“物品（服務(wù)）的共同消費(fèi)”的強(qiáng)制性集體活動(dòng)，本文擬以“公共物品問(wèn)題”來(lái)概括它所包含的豐富含義。

通俗地說(shuō)，個(gè)體為了某種共同利益而決定共同實(shí)施某項(xiàng)集體活動(dòng)，按約定分享活動(dòng)的收益、分擔(dān)其成本、強(qiáng)制實(shí)施的過(guò)程，即包含著“公共物品問(wèn)題”的全部要素。如此看來(lái)，自人類結(jié)成社會(huì)那天起，就已經(jīng)開始面對(duì)各種各樣的公共物品問(wèn)題。今天，即使是在物質(zhì)財(cái)富已極大豐富的發(fā)達(dá)國(guó)家，為了規(guī)避人生中的各種風(fēng)險(xiǎn)，公立教育、公共醫(yī)療、公共養(yǎng)老金體系等仍然在不同程度上通過(guò)公共收入—支出系統(tǒng)而強(qiáng)制性地提供。

筆者認(rèn)為，任一“公共物品問(wèn)題”都可以分解為以下六大方面來(lái)理解（參見圖1）：

問(wèn)題1,將多少資源配置到公共物品上是合適的？——公共資源配置的總體效率(Allocative Efficiency)；

問(wèn)題2，如何分擔(dān)公共物品的成本？——公共物品的融資（Financing or Cost-sharing ）；

問(wèn)題3，如何分享公共物品的利益？——公共物品的利益分配(Benefit Distribution)或公共支出的總量與結(jié)構(gòu)；

問(wèn)題4，以何種方式具體地實(shí)施公共物品的供給？——公共物品的生產(chǎn)或公共服務(wù)的遞送(Public Goods Production or Delivery of Public Service)；

問(wèn)題5，誰(shuí)就以上問(wèn)題作出決策？——公共物品的決策機(jī)制(Decision-making System)；

問(wèn)題6，政府在其中扮演何種角色？——政府在公共物品供給中的作用(the Role of Government in Public Goods Supply)。

圖1 公共物品問(wèn)題示意

上圖概括地揭示了“公共物品問(wèn)題”的若干重要方面，它不僅事關(guān)社會(huì)資源的利用是否有效率，而且事關(guān)社會(huì)產(chǎn)品的分配秩序是否公正，事關(guān)個(gè)人、國(guó)家和社會(huì)的邊界劃分，事關(guān)一個(gè)和諧而又充滿活力的社會(huì)中政府的責(zé)任及其限度。歷史上有關(guān)公共物品問(wèn)題的思想與理論，雖然觀點(diǎn)未必相同，關(guān)注的焦點(diǎn)各有側(cè)重，但基本上都必須回答上述六大方面的問(wèn)題。

其中，問(wèn)題6是一切“公共物品問(wèn)題”所追問(wèn)的核心。任何社會(huì)（群體）在解決所面臨的“公共物品問(wèn)題”時(shí)，都會(huì)設(shè)定一個(gè)潛在的有關(guān)問(wèn)題6的答案。社會(huì)的主流價(jià)值觀對(duì)于政府角色的理解，決定了這個(gè)社會(huì)如何回答余下的五個(gè)問(wèn)題。反之，通過(guò)社會(huì)成員面對(duì)其他五個(gè)問(wèn)題所作出的選擇，亦可合成這個(gè)社會(huì)對(duì)于政府角色的態(tài)度。①?gòu)牧硪环矫婵?，?duì)于政府角色的理解，又折射出這個(gè)社會(huì)里市場(chǎng)組織以及其他組織（包括近年來(lái)討論得比較多的非營(yíng)利組織）所處的地位及發(fā)揮作用的空間。

近年來(lái)，公共物品問(wèn)題在中國(guó)的重要性又因經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)展而更顯突出。轉(zhuǎn)軌社會(huì)中的公共政策問(wèn)題形形色色，幾乎每一項(xiàng)都與政府的職能定位有關(guān)。政府該不該介入，以什么方式介入，每天都有這樣的問(wèn)題以各種形式產(chǎn)生出來(lái)。中國(guó)政府明確提出要建立新的“公共財(cái)政”體制已十年有余，關(guān)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府的責(zé)任，卻始終模糊不清，“政府的責(zé)任及其限度”這個(gè)問(wèn)題并未得到滿意的解決。這是公共物品理論在我國(guó)始終受到高度關(guān)注的現(xiàn)實(shí)背景。

從總體來(lái)看，現(xiàn)有文獻(xiàn)的關(guān)注點(diǎn)主要集中在兩個(gè)方向上。一是主流的規(guī)范公共物品理論，它更關(guān)心公共物品的最優(yōu)配置問(wèn)題，即社會(huì)資源如何運(yùn)用于公共物品的供給才是最理想的。通俗地說(shuō)，若要最大限度地滿足全體社會(huì)成員不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求，在社會(huì)成員對(duì)物質(zhì)文化產(chǎn)品的既定需求（偏好）結(jié)構(gòu)下，必須做到以現(xiàn)有生產(chǎn)技術(shù)條件使現(xiàn)有的社會(huì)資源得到最有效率的利用。因此，這方面的文獻(xiàn)尤其關(guān)注為了達(dá)到有效率的總體結(jié)果，社會(huì)資源的配置必須滿足哪些條件，以及當(dāng)這些條件不能滿足時(shí)，那些足以保證實(shí)現(xiàn)次優(yōu)結(jié)果的條件又是什么。

自保羅·薩繆爾森發(fā)表其開創(chuàng)性論文[1]之后的半個(gè)多世紀(jì)里，在此基礎(chǔ)上已經(jīng)發(fā)展出各種（薩繆爾森—阿羅理論傳統(tǒng)內(nèi)的）公共物品最優(yōu)配置條件的變體。這一精巧的理論長(zhǎng)期以來(lái)占據(jù)了理論家們過(guò)多的注意力，他們執(zhí)著于規(guī)范的配置標(biāo)準(zhǔn)的探求，相比之下對(duì)公共物品的實(shí)際供求機(jī)制顯得有點(diǎn)漠不關(guān)心，使得公共部門的實(shí)際從業(yè)者很難通過(guò)理論對(duì)“哪些物品屬于公共物品”、“如何發(fā)現(xiàn)公共物品的需求結(jié)構(gòu)”、“如何為公共物品融資”、“如何生產(chǎn)公共物品”等最基本的問(wèn)題有所了解。

二是非主流的實(shí)證公共物品理論，它更關(guān)心公共物品決策的實(shí)際過(guò)程與供給機(jī)制。盡管與主流財(cái)政學(xué)并存，但它一直處于邊緣，至今還只是以公共選擇的名義存在著。與主流公共物品理論不同，它主要致力于解釋和預(yù)測(cè)多人參與的集體決策過(guò)程的結(jié)果及其規(guī)則。它不僅研究公共物品融資的制度結(jié)構(gòu)，最近50年以來(lái)，更深入到對(duì)公共物品生產(chǎn)的治理結(jié)構(gòu)展開研究。所謂公共物品的生產(chǎn)機(jī)制，即在解決了公共物品供給所需的最佳資源投入量之后，如何使這些投入的產(chǎn)出最大化。20世紀(jì)70年代末、80年代初，由于那些關(guān)注現(xiàn)實(shí)的學(xué)者的重視，已經(jīng)發(fā)展出一系列（交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)和不完全合同理論傳統(tǒng)內(nèi)的）組織間生產(chǎn)效率的比較制度分析。

筆者以為，公共物品理論盡管十分豐富，但在現(xiàn)實(shí)政策領(lǐng)域中的運(yùn)用未必中肯。一些方面可能得到了實(shí)用主義的、簡(jiǎn)單化的運(yùn)用，而另一些方面卻未受到應(yīng)有的重視。導(dǎo)致這一后果的原因之一，是由于各種歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，導(dǎo)致兩種競(jìng)爭(zhēng)性理論體系的不對(duì)等。本文將討論的重心放在公共物品的實(shí)際供給機(jī)制上，通過(guò)提出具有一般性的“公共物品問(wèn)題”(Public Goods Issues)的分析框架，對(duì)公共物品及其供給機(jī)制的若干重大理論問(wèn)題作一澄清。

三、什么是公共物品？

要講公共物品問(wèn)題，先得說(shuō)清楚什么是公共物品。對(duì)現(xiàn)有的眾多定義略加歸納整理即可發(fā)現(xiàn)，它們大多由以下最具有代表性的三位經(jīng)濟(jì)學(xué)家的觀點(diǎn)引申發(fā)展而來(lái)。①關(guān)于公共物品概念的演化，參見Pickhardt,M.Fifty Years after Samuelson’s“The Pure Theory of Public Expenditure”:What are We Left with,Journal of the History of Economic Thought,28(4),PP.439-460，2006.

首先要提到的人物是保羅·薩繆爾森。他認(rèn)為：

定義1，公共物品(他稱之為“集體消費(fèi)物品”)是指增加一個(gè)人對(duì)該物品的消費(fèi)，并不同時(shí)減少其他人對(duì)該物消費(fèi)的那類物品。[1]

這一定義是在與私人物品的對(duì)比中得出的。每個(gè)人對(duì)該種物品的消費(fèi)并不同時(shí)減少他人的消費(fèi)量，這被稱之為“消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性”(Non-rivalry in Consumption)。②也有人將之稱為“消費(fèi)上的不可分性(Indivisibility in Consumption)”、“消費(fèi)外部性（Externality in Consumption）”、“消費(fèi)外部經(jīng)濟(jì)（External Economy in Consumption）”、“共同消費(fèi)性(Common Consumption)”、“聯(lián)合消費(fèi)性（Joint Consumption）”等等，但含義大體相同。

薩繆爾森假定存在兩類可供社會(huì)成員(1,2,…,i,…s)進(jìn)行消費(fèi)的物品。一類是通常的私人消費(fèi)物品(X1,…,Xn)，其社會(huì)總消費(fèi)量等于每位社會(huì)成員的個(gè)人消費(fèi)量之和，這一描述非常直觀。其數(shù)學(xué)表達(dá)為Xj= Xij，也就是說(shuō)這類物品的消費(fèi)在不同的消費(fèi)者之間是可分的，一個(gè)人對(duì)私人物品的消費(fèi)，將會(huì)同時(shí)、等量地減少其他人可得的消費(fèi)量。另一類是所有人共時(shí)消費(fèi)的集體消費(fèi)物品（即今天所稱的“公共物品”）（Xn+1，…，Xn+m），其社會(huì)總消費(fèi)量與每位社會(huì)成員的消費(fèi)量相等（同樣的，設(shè)想一下政府國(guó)防投入帶來(lái)的對(duì)外威懾力的增強(qiáng)，給每個(gè)社會(huì)成員提供的國(guó)防安全服務(wù)這種情況），即Xn+j=。也就是說(shuō)，公共物品是不可拆分開來(lái)供社會(huì)成員排他地進(jìn)行消費(fèi)的。

此前，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)中缺乏關(guān)于公共物品的正式分析，它只處理私人所有—私人消費(fèi)的那些物品的配置和生產(chǎn)問(wèn)題。而在20世紀(jì)50年代，至少發(fā)達(dá)國(guó)家中由政府部門配置的資源已經(jīng)達(dá)到國(guó)民總產(chǎn)出的1/3至1/2，但整部主流經(jīng)濟(jì)學(xué)中尚沒有公共支出的一席之地，最多只有關(guān)于外部性的一些初步分析。因此，薩繆爾森的貢獻(xiàn)是巨大的。公共物品概念的引入，刻畫了公共物品的描述性特征，豐富了經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析對(duì)象。更重要的是，他還同時(shí)給出了存在公共物品的條件下社會(huì)資源配置的（帕累托）最優(yōu)條件。從財(cái)政學(xué)的角度來(lái)看，將財(cái)政支出納入研究視野，促進(jìn)了現(xiàn)代財(cái)政學(xué)分析框架的完善。其中，數(shù)學(xué)的運(yùn)用又為財(cái)政學(xué)的科學(xué)化奠定了基礎(chǔ)。①必須提及，財(cái)政學(xué)科學(xué)化的進(jìn)程，也給財(cái)政學(xué)的發(fā)展帶來(lái)了始料未及的負(fù)面后果，筆者將另文解釋。

第二位必須提到的人物是理查德·馬斯格雷夫。他認(rèn)為：

定義2，公共物品（他稱之為“社會(huì)物品”）是非競(jìng)爭(zhēng)性消費(fèi)的物品。它通常還具有消費(fèi)上的非排他性。[2]10[3]124-144

其實(shí)，這個(gè)定義只是對(duì)定義1作了一個(gè)補(bǔ)充。如果忽略后一句話，兩個(gè)定義并沒有分別。

所謂“消費(fèi)上的非排他性”(Non—excludability from Consumption)，是指即使不付費(fèi)，亦能同等地享受到公共物品的消費(fèi)。假設(shè)公共物品已經(jīng)被生產(chǎn)出來(lái)了。既然多一個(gè)人消費(fèi)，并不同時(shí)減少其他人的消費(fèi)（消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性），從整個(gè)社會(huì)來(lái)看，如果排除潛在的消費(fèi)者使用這種物品——即使他并沒有為此付費(fèi)——?jiǎng)t表明社會(huì)資源未能得到帕累托意義上的有效利用。因此，在這兩個(gè)特征中，“消費(fèi)上的非排他性”是“消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性”的邏輯延伸，并不必然意味著，對(duì)此物品的消費(fèi)在實(shí)踐中是不可排他的。馬斯格雷夫亦承認(rèn)，在這兩大特征中，消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性特征是主要的，而非排他性特征是派生的，它不一定要與非競(jìng)爭(zhēng)性特征同時(shí)出現(xiàn)。[3]124-144

定義2是至今為止教科書所采用的主流定義的原型。主流教科書中，純公共物品是指那些同時(shí)具備消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的物品。也正因?yàn)槿绱?，?cái)政史學(xué)家通常將主流財(cái)政學(xué)傳統(tǒng)（英美財(cái)政學(xué)傳統(tǒng)）稱為“薩繆爾森—馬斯格雷夫傳統(tǒng)”。

主流定義根據(jù)物品的“描述性特征”為其分類，這一方法自定義誕生以來(lái)就備受爭(zhēng)議。其面臨的爭(zhēng)議主要有：（1）是否存在某種客觀的物理特征，使人們能夠?qū)⑺饺宋锲放c公共物品截然分開？（2）某種物品是否因?yàn)榫邆溥@些物理特征，而被期望應(yīng)由政府提供？（3）公共物品—私人物品之分，究竟是物理上的，還是僅僅代表人們看待同一物品的視角發(fā)生了變化？②Richard Kimber以國(guó)防和燈塔這兩種最為經(jīng)濟(jì)學(xué)家所公認(rèn)的“公共物品”為例，形象地表達(dá)了他的觀點(diǎn)。國(guó)防僅是表示一組私人物品（槍支、炮彈等）的潛力和能力的概念，是人們?cè)谔囟ㄇ樾蜗拢ū热缟艿綕撛谕{時(shí)）看待一組特定私人物品的方式。同樣是這組私人物品，由某個(gè)私人愛好者珍藏在家庭博物館里，就不會(huì)被看作是公共物品。燈塔從一個(gè)角度看，通常也由一組私人物品（一個(gè)高高的框架結(jié)構(gòu)、磚、石塊或金屬等，以及安放在頂部的燈）構(gòu)成，而從燈塔作為領(lǐng)航設(shè)施發(fā)揮的功能看，它才具備公共物品的特點(diǎn)。參見Kimber Richard.Public Goods as A Category Mistake:How Economists Misunderstand the Concept of Public Goods.http://www.psr.keele.ac.uk/docs/pubgood.htm，2003.（4）如果嚴(yán)格按定義的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，現(xiàn)實(shí)世界中幾乎沒有什么能稱得上是純粹公共物品，而主流財(cái)政學(xué)又以物品本身具有公共性與否，為現(xiàn)實(shí)中的政府與市場(chǎng)劃定邊界，這在邏輯上是成問(wèn)題的。盡管俱樂(lè)部物品和非純公共物品等概念的提出[4]，在一定程度上彌補(bǔ)了公共物品概念缺乏現(xiàn)實(shí)對(duì)應(yīng)物的缺陷，但仍難以解決上述邏輯矛盾。

為此必須提到的第三位人物就是公共選擇范式的創(chuàng)始人之一——詹姆斯·布坎南。他說(shuō)：

定義3，人們觀察到有些物品和服務(wù)通過(guò)市場(chǎng)制度實(shí)現(xiàn)需求與供給，而另一些物品與服務(wù)則通過(guò)政治制度實(shí)現(xiàn)需求與供給，前者被稱為私人物品，后者則稱為公共物品。[5]3

布坎南對(duì)定義1和定義2賦予非競(jìng)爭(zhēng)性消費(fèi)特征以如此重要的地位，一直是存有疑問(wèn)的。[5]33在定義3中，布坎南拋棄了主流定義的思路，他沒有考慮物品的描述性特征，而是另辟蹊徑，從物品的供求機(jī)制來(lái)下定義。也就是說(shuō)，公共物品的供求是在政治過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的，而私人物品的供求通過(guò)日常的市場(chǎng)交易來(lái)實(shí)現(xiàn)。定義3雖然簡(jiǎn)單，卻對(duì)公共物品的實(shí)際供求具有獨(dú)到的洞察。他的這一發(fā)現(xiàn)源于其對(duì)于歐洲大陸財(cái)政學(xué)傳統(tǒng)的繼承，遺憾的是，長(zhǎng)期以來(lái)卻并未能得到應(yīng)有的重視。

布坎南提出定義3并非是處心積慮，故意顯示與眾不同。我們知道，布坎南在20世紀(jì)50至60年代期間所做的工作，包括在俱樂(lè)部物品與外部性方面的理論推進(jìn)，對(duì)主流財(cái)政理論的發(fā)展作出過(guò)重大貢獻(xiàn)。他還在《公共物品的需求與供給》一書中獨(dú)辟一章，專門分析主流的公共物品定義及其運(yùn)用（盡管他對(duì)這一章能否融入全書的分析思路不夠確信）。[5]正是在這些嚴(yán)肅理論研究的基礎(chǔ)上，布坎南認(rèn)為，即使物品的非競(jìng)爭(zhēng)性消費(fèi)程度是可辨別的，隨著消費(fèi)這一物品的集團(tuán)規(guī)模以及產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變化，物品的非競(jìng)爭(zhēng)性消費(fèi)特征也不可能保持穩(wěn)定。這大概是他研究俱樂(lè)部物品理論的動(dòng)因之一。

考慮到特定的集團(tuán)規(guī)模和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，物品的描述性特征對(duì)于社會(huì)成員決定通過(guò)何種機(jī)制實(shí)現(xiàn)需求是有影響的，布坎南也曾試圖吸收主流定義的思路，他曾這樣說(shuō)過(guò)：

公共物品，是指對(duì)單個(gè)的人來(lái)說(shuō)，作為受益人其利益不可排他，但聯(lián)合生產(chǎn)比單個(gè)生產(chǎn)更便宜的物品。[6]

這段話透露了布坎南對(duì)于定義1和2的看法，即，如果非要運(yùn)用描述性特征來(lái)定義公共物品的話，那么，公共物品除了具有“消費(fèi)上的外部性”這一消費(fèi)技術(shù)特征之外，更重要的是，在實(shí)際供給環(huán)節(jié)，它是被“聯(lián)合供給”的。

我們知道，私人物品的聯(lián)合供給是由生產(chǎn)的技術(shù)條件決定的，與之不同的是，公共物品的聯(lián)合供給則是由消費(fèi)的技術(shù)條件所決定。但并非所有具有消費(fèi)外部經(jīng)濟(jì)的物品都需要聯(lián)合供給，需視克服外部性的成本情況而定（見本文第六部分）。從這個(gè)意義上，我們說(shuō)，布坎南認(rèn)為“聯(lián)合供給”比其他描述性特征對(duì)于界定公共物品更為重要。因此，公共物品首先是一種聯(lián)合供給物品，社會(huì)成員之所以決定聯(lián)合供給，如定義1和2所給出的說(shuō)法，是考慮到其消費(fèi)的技術(shù)條件，即消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性來(lái)決定的，但政治過(guò)程的復(fù)雜性決定了何種物品被作為公共物品而供給，并不局限于其是否具備消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性，更不會(huì)由這一特征唯一地決定。因此，公共物品的供求決定政治過(guò)程起作用的那些因素。

既然如此，主流公共物品概念是否失去了意義？并非如此。誠(chéng)如Ver Eecke所認(rèn)為的，作為精神建構(gòu)的一種理想型，它捕捉到了隱藏于客觀世界必然呈現(xiàn)的兩類不同特征中的觀念：由于消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性，存在著來(lái)源于集體行動(dòng)的收益機(jī)會(huì)，然而非排他性的存在，又使得實(shí)現(xiàn)這一收益機(jī)會(huì)的融資過(guò)程十分艱難。[7]總之，這一概念對(duì)于集體行動(dòng)之潛在收益的顯示，依然是一個(gè)必要的分析工具。

四、如何供給公共物品：公共物品概念的組織—制度含義

無(wú)論多么純粹的社會(huì)科學(xué)理論都擺脫不了現(xiàn)實(shí)關(guān)懷，公共物品的定義也不例外。盡管理論家們最初無(wú)意使它成為指導(dǎo)實(shí)踐的關(guān)于公共品供給組織的理論，但事實(shí)上，從一開始它就被賦予了組織含義。[5]

定義1是薩繆爾森《公共支出純理論》一文的主要貢獻(xiàn)之一，盡管文章并未涉及任何實(shí)際的公共支出問(wèn)題，但作者承認(rèn)，它是對(duì)于歐洲大陸財(cái)政學(xué)家有關(guān)公共支出決定之觀點(diǎn)的理論回應(yīng)。具體地說(shuō)，歐陸財(cái)政學(xué)者普遍認(rèn)為公共物品支出的決定是一個(gè)政治過(guò)程，是民主政治下個(gè)人參與政治過(guò)程的總和結(jié)果。薩繆爾森寫作這篇文章時(shí)設(shè)定的潛在對(duì)話者，則是歐陸學(xué)派的代表人物之一、瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家艾瑞克·林達(dá)爾。林達(dá)爾（Lindhal）通過(guò)一個(gè)簡(jiǎn)單的兩人—兩種物品模型，闡述了小規(guī)模人群的背景下，社會(huì)成員間就公共支出—稅收方案進(jìn)行自愿交易并達(dá)成政治均衡的過(guò)程。[8]

薩繆爾森對(duì)林達(dá)爾的見解持有不同看法，他認(rèn)為，最優(yōu)的公共支出—稅收組合，既無(wú)法經(jīng)由通常的市場(chǎng)交易達(dá)成，也無(wú)法經(jīng)由自愿的政治交易達(dá)成。要在眾多的帕累托最優(yōu)結(jié)果中挑選出對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)最好的那一個(gè)，關(guān)鍵的一步在于如何將社會(huì)成員各不相同的喜好合成為“社會(huì)的”喜好。用今天的話來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)如何平衡沖突與分歧、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的問(wèn)題。

誰(shuí)都知道，在一個(gè)充分尊重個(gè)人訴求的民主社會(huì)中，要真正地達(dá)到完全統(tǒng)一認(rèn)識(shí)到底有多難。首先，社會(huì)成員的意見多種多樣，有的相互之間甚至完全沖突，如何將他們協(xié)調(diào)成所有人都贊同的某一方案呢？第二，即便這個(gè)方案確實(shí)存在，又有什么辦法保證每個(gè)人把心中真實(shí)所想表達(dá)出來(lái)，以便有利于該意見的呈現(xiàn)？在集體行動(dòng)中，出于自我利益的考慮，普通人通常理性地選擇“說(shuō)謊”，即隱藏他們對(duì)這一公共支出—稅收組合的真實(shí)看法。

薩繆爾森在文中提出的解決辦法擱置了問(wèn)題政治性的一面，他寄希望于運(yùn)用數(shù)學(xué)工具，通過(guò)構(gòu)造一個(gè)反映全體成員利益的社會(huì)福利函數(shù)，以求解全社會(huì)在公共物品配置上的最大利益之所在。因此，定義1所隱喻的公共物品供給的組織—制度含義是：（1）市場(chǎng)機(jī)制和政治機(jī)制都不能完美地解決公共物品的需求揭示和最優(yōu)供給問(wèn)題；（2）應(yīng)將公共物品的最優(yōu)供給交給社會(huì)福利函數(shù)去解決，通過(guò)它去發(fā)現(xiàn)全社會(huì)的最大利益在哪里；（3）在構(gòu)造這樣的社會(huì)福利函數(shù)的過(guò)程中，數(shù)學(xué)將發(fā)揮至關(guān)重要的作用。

前文已有所提及，如果僅僅為了給公共物品下定義的話，可以說(shuō)，定義1是完全自足的，在此基礎(chǔ)上發(fā)展的公共支出純理論的全部邏輯也能夠自洽。定義2所引入的“消費(fèi)上的非排他性”特征只是前一個(gè)特征的邏輯延伸，并非界定公共物品和刻畫公共物品供給的帕累托最優(yōu)條件所必須。那么，為什么馬斯格雷夫還要在定義2中引入這一特征呢？稍作對(duì)比不難發(fā)現(xiàn)，通過(guò)引入“消費(fèi)上的非排他性特征”，定義2將政府的積極作用向前推進(jìn)了一大步。

根據(jù)上文的邏輯，對(duì)于一種滿足非競(jìng)爭(zhēng)性消費(fèi)特征的物品，雖然新增加消費(fèi)者的邊際費(fèi)用等于零，但是提供公共物品服務(wù)本身卻需要耗費(fèi)成本。如果沒有排他性的市場(chǎng)安排，即無(wú)需付費(fèi)便可享用該種物品的話，我們唯一可以作出準(zhǔn)確判斷的事實(shí)必將是，在市場(chǎng)上這種物品不會(huì)被生產(chǎn)出來(lái)，或者即使有人愿意提供，其數(shù)量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了需求。事實(shí)上，強(qiáng)調(diào)“消費(fèi)上的非排他性”與合適的供給機(jī)制有關(guān)，如果不強(qiáng)調(diào)這一特點(diǎn)，就不能順理成章地引申出作者所主張的公共物品供給的組織—制度含義。這正是馬斯格雷夫給出二元特征定義的旨趣所在。

一種消費(fèi)上不可排他的物品，不可能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)有效率的供給。馬斯格雷夫以這一市場(chǎng)失靈作為起點(diǎn)，認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)、也有能力通過(guò)強(qiáng)制性的政治手段供給公共物品，達(dá)到“薩繆爾森條件”所代表的社會(huì)資源配置的總體效率，從而彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。這個(gè)強(qiáng)制性的政治交易機(jī)制，就是政府通過(guò)征稅為公共物品融資，并在隨后階段通過(guò)官僚機(jī)構(gòu)（公共部門）生產(chǎn)并分配公共物品。

定義1和2的主要問(wèn)題在于，這些在教科書中看似沒有懸念的定義，一旦拿到公共政策的實(shí)踐中，卻變得令人吃驚的復(fù)雜起來(lái)。以書本上的定義來(lái)衡量，我們今天稱之為公共物品（服務(wù)）的那些東西——教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等服務(wù)——根本算不上是名副其實(shí)的“公共的”。以教育為例，盡管教育服務(wù)具有正的消費(fèi)外部性，但它主要還是一種使私人受益的物品（服務(wù)）。因此，即使政府不提供免費(fèi)的公立教育，家長(zhǎng)也甘愿承擔(dān)這一責(zé)任。醫(yī)療服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)等無(wú)不如此。既然政府所提供的不過(guò)是具有外部性的私人物品（服務(wù)），我們又為何要聲稱它們是“公共物品（服務(wù)）”呢？在主流公共物品定義的思路下，這個(gè)疑問(wèn)注定是不可解的。然而，在迄今為止的所有主流財(cái)政學(xué)教科書中，這一根本性的理論漏洞幾乎被視而不見。

在這一點(diǎn)上，布坎南的定義3發(fā)人深省。這一定義具有強(qiáng)烈的實(shí)證取向，它使公共物品理論一改灰沉沉的面孔，恢復(fù)了現(xiàn)實(shí)的氣息與活力。它關(guān)注現(xiàn)實(shí)生活中人們?yōu)榱藵M足個(gè)人的需要，實(shí)際上是如何表達(dá)公共物品需求和組織公共物品供給的，這一切與物品本身的描述性特征可能有關(guān)，但是對(duì)一個(gè)社會(huì)中公共物品的實(shí)際供求起決定作用的，并不是物品的描述性特征和理論上的最優(yōu)配置條件。布坎南直截了當(dāng)?shù)卣f(shuō)：

任何物品或服務(wù)均可被視為純公共物品，只要它是通過(guò)某種具有極端公共性特征的組織結(jié)構(gòu)而實(shí)現(xiàn)供給的。要使理論分析貼近現(xiàn)實(shí)世界中財(cái)政制度運(yùn)轉(zhuǎn)的真實(shí)狀況，不一定非得要求公共物品的生產(chǎn)或消費(fèi)具備上述技術(shù)特征。[5]35

通過(guò)對(duì)以上三種具有代表性的定義的解讀，我們大體上可以梳理出關(guān)于誰(shuí)來(lái)供給公共物品的兩條思路。

一條是主流財(cái)政學(xué)的思路。它建立在定義1和定義2的基礎(chǔ)之上，代表著傳統(tǒng)公共政策的分析方式，也是被大多數(shù)政策界人士所模式化的一種思路。那就是，在決定政府是否參與某項(xiàng)活動(dòng)之前，首先，判斷其有無(wú)公共性（Publicness），據(jù)此為政府和市場(chǎng)劃界。那些被認(rèn)為具有公共性的物品或服務(wù)，其供給責(zé)任由政府承擔(dān)。其次，根據(jù)其公共性的范圍（the Range ofPublicness），決定由哪一級(jí)政府實(shí)施該項(xiàng)職能。公共性的范圍越小，對(duì)應(yīng)的責(zé)任越應(yīng)賦予較低層級(jí)的政府。第三，根據(jù)其公共性的程度（the Extent of Publicness），決定政府參與的具體形式，例如，融資（全額支付或部分支付、補(bǔ)助生產(chǎn)者或補(bǔ)助消費(fèi)者）、生產(chǎn)（政府生產(chǎn)、合作生產(chǎn)）、管制等。世界銀行及其經(jīng)濟(jì)學(xué)家為中國(guó)的公共部門改革所提的建議，即是在這一思路下給出的。[9][10][11]

這一分析方式隱含著將物品（服務(wù)）的公共性作為政府行動(dòng)的合法性基礎(chǔ)的先入為主之見。其中的關(guān)鍵一環(huán)在于“決定”何種物品應(yīng)當(dāng)是公共的。主流思路為這一最重要的決策環(huán)節(jié)設(shè)定了客觀標(biāo)準(zhǔn)——消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性（更精細(xì)的分析還加入了其他市場(chǎng)失靈），政治的決策過(guò)程因而轉(zhuǎn)化為消極的判斷，參與者之間的沖突、妥協(xié)、合作等等復(fù)雜關(guān)系消失了。這樣，一種本應(yīng)基于方法論個(gè)人主義的、集體參與的政治行為，完全可以由某位仁慈的主政者來(lái)代勞，甚至由某位哲學(xué)家設(shè)計(jì)的社會(huì)福利函數(shù)來(lái)解決。今天大多數(shù)國(guó)際知名學(xué)報(bào)上發(fā)表的主流財(cái)政學(xué)論文，幾乎都沿襲著這一思路。

另一條是非主流財(cái)政學(xué)的思路。它建立在定義3的基礎(chǔ)之上，代表著公共政策的實(shí)證思維。公共物品的供給，首先被當(dāng)作一個(gè)公眾參與的“決策”問(wèn)題?！皼_突”與“政治”在這里還原了它們應(yīng)有的位置。這一決策對(duì)公共物品并不設(shè)定客觀的判別標(biāo)準(zhǔn)。理性的參與者為了滿足個(gè)體的需求，根據(jù)對(duì)不同組織形式的成本比較，確認(rèn)自我最大利益所在，在此基礎(chǔ)上決定何種物品由政府供給，此種物品即為公共物品。至于其供給量，政治決策的結(jié)果是多均衡的，不一定有唯一的、穩(wěn)定的最優(yōu)結(jié)果。無(wú)論這一“公共”決策的結(jié)果是什么，它可能無(wú)法滿足每一個(gè)社會(huì)成員心中的最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)，但卻一定是每個(gè)人都能接受的“底線”方案。

非主流思路淵源于歐洲大陸財(cái)政傳統(tǒng)，在兩次世界大戰(zhàn)期間走向衰落，其原因是多方面的。第一，戰(zhàn)爭(zhēng)期間尤其是“二戰(zhàn)”中納粹政權(quán)對(duì)知識(shí)分子的迫害，導(dǎo)致大批歐陸學(xué)者或死、或殘、或被迫流亡，歐陸財(cái)政傳統(tǒng)因而發(fā)生了歷史性的斷裂。第二，自19世紀(jì)末美國(guó)經(jīng)濟(jì)崛起，戰(zhàn)后全球經(jīng)濟(jì)重心轉(zhuǎn)移，推動(dòng)了學(xué)術(shù)重心由歐洲向美國(guó)轉(zhuǎn)移。第三，英語(yǔ)成為世界學(xué)術(shù)研究的通用語(yǔ)言，以德語(yǔ)、意大利語(yǔ)等寫作的歐陸財(cái)政學(xué)經(jīng)典文獻(xiàn)受到冷落。第四，20世紀(jì)50年代以后，隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)形式化的大潮，英美主流財(cái)政學(xué)也走上了形式化的道路，關(guān)注制度和規(guī)則的財(cái)政學(xué)研究淪為“異端”。第五，移民英美的歐陸經(jīng)濟(jì)學(xué)家為了適應(yīng)新的學(xué)術(shù)環(huán)境，接受了英美財(cái)政傳統(tǒng)，歐陸財(cái)政傳統(tǒng)被選擇性地改寫、繼承，有些方面甚至被拋棄、遺忘。僅僅在“二戰(zhàn)”之后，歐陸財(cái)政傳統(tǒng)才在少數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的堅(jiān)持下得以恢復(fù)。不過(guò)，這種恢復(fù)以公共選擇這一新研究范式的面目出現(xiàn)，作為一種財(cái)政學(xué)傳統(tǒng)，其學(xué)術(shù)位置仍未復(fù)歸至與主流財(cái)政學(xué)并駕齊驅(qū)的地位。

五、公共物品問(wèn)題：兩種思路下的不同解法

“公共物品問(wèn)題”在本質(zhì)上是一個(gè)決策問(wèn)題（問(wèn)題5），涉及誰(shuí)來(lái)決策、如何決策（即決策規(guī)則，本文略）和就哪些方面作出決策（問(wèn)題1、2、3和4）。上文提到了解決“公共物品問(wèn)題”的兩條思路，它們?cè)谝陨狭蠓矫娑即嬖谥潭炔煌姆制?，在此可以略作?duì)比。

主流思路是規(guī)范性的，它關(guān)注的重心在于問(wèn)題1，即公共物品問(wèn)題的配置含義。其目標(biāo)是要找出一個(gè)倫理上可接受的社會(huì)資源配置的理想狀態(tài)，使得在特定的生產(chǎn)技術(shù)條件下和社會(huì)成員的偏好結(jié)構(gòu)下，特定數(shù)量的社會(huì)資源被分別用于公共物品和私人物品的生產(chǎn)，最好地滿足社會(huì)成員的不同消費(fèi)需求，同時(shí)，社會(huì)成員按公平的方式分擔(dān)公共物品的成本。

事實(shí)上，如果我們不考慮分配倫理，要達(dá)到所謂“最好的”結(jié)果是相對(duì)容易的。從社會(huì)資源在社會(huì)成員間分配的任一初始狀態(tài)出發(fā)，都能找到相應(yīng)的帕累托效率點(diǎn)。該點(diǎn)所代表的社會(huì)資源配置狀態(tài)至少是具有經(jīng)濟(jì)效率的，并且滿足最低的分配倫理，即，社會(huì)資源配置狀態(tài)的任何改變，必須保證在其他成員處境不變的前提下，至少使一個(gè)社會(huì)成員的處境有所改善，才是可行的。

然而，社會(huì)構(gòu)成有其自身的復(fù)雜之處。一種穩(wěn)定的社會(huì)資源配置不僅要滿足效率條件，更重要的是，它必須是公正的。這就要求社會(huì)作出選擇：在眾多可能的帕累托最優(yōu)選項(xiàng)中，哪個(gè)選項(xiàng)將是社會(huì)作為整體最偏好的？而要解決這個(gè)問(wèn)題，不能不首先知道每個(gè)社會(huì)成員的偏好結(jié)構(gòu)是什么。薩繆爾森通過(guò)一個(gè)事先給定的社會(huì)福利函數(shù)來(lái)解決這一問(wèn)題。社會(huì)福利函數(shù)代表著集結(jié)個(gè)人偏好的方法，依其特定規(guī)則，不同個(gè)人的偏好能夠被集合成為社會(huì)的單一偏好。

因此，在由眾多帕累托效率點(diǎn)構(gòu)成的效率邊界上，究竟其中哪一點(diǎn)是最理想的，關(guān)鍵取決于社會(huì)福利函數(shù)的形式是怎樣的。至于怎樣的社會(huì)福利函數(shù)才能滿足倫理上的要求，薩繆爾森認(rèn)為那是社會(huì)學(xué)和福利政治學(xué)的事。而且他強(qiáng)調(diào)，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的研究，學(xué)者們應(yīng)當(dāng)知道數(shù)學(xué)是有用的。薩繆爾森之后主流財(cái)政理論的發(fā)展，一方面以阿羅為典型代表，在理論上為社會(huì)福利函數(shù)的尋找付出了大量精力；另一方面以馬斯格雷夫?yàn)榇?，則用無(wú)所不知且仁慈的“中央計(jì)劃者”假設(shè)，取代了社會(huì)福利函數(shù)，走上了政府干預(yù)的學(xué)術(shù)立場(chǎng)。雖然帕累托效率標(biāo)準(zhǔn)符合方法論個(gè)人主義，而社會(huì)福利函數(shù)卻不盡然。訴諸社會(huì)福利函數(shù)來(lái)決定公共物品配置的最優(yōu)狀態(tài)這一做法本身，在方法論上是前后矛盾的，在政策中則意味著忽視公共物品供求決定的實(shí)際政治過(guò)程。歐陸財(cái)政學(xué)派早在一百多年以前就對(duì)正統(tǒng)財(cái)政學(xué)的類似做法提出了批評(píng)[12]，但這一思路依然在20世紀(jì)50年代以來(lái)主流經(jīng)濟(jì)學(xué)形式化革命的過(guò)程中被固化，并沿襲至今。

而以布坎南等人為代表的非主流思路（布坎南自稱為“實(shí)證財(cái)政學(xué)”）關(guān)注公共物品供給的組織—制度含義勝過(guò)其配置含義，他認(rèn)為配置含義是重要的，但是配置理論的進(jìn)展只應(yīng)到達(dá)給出公共資源配置的帕累托效率條件為止，不應(yīng)再向前推進(jìn)到關(guān)于供給組織的規(guī)范建議。布坎南認(rèn)為，主流思路陷入了泥潭，它注定找不到均衡，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向民主政治的實(shí)踐，回歸到現(xiàn)實(shí)的民主決策過(guò)程中去發(fā)現(xiàn)均衡。政治過(guò)程中的一致同意規(guī)則，可以看作是帕累托標(biāo)準(zhǔn)在政治過(guò)程中的對(duì)應(yīng)物。

事實(shí)上，無(wú)論在哪種思路下，問(wèn)題2、3和4都是客觀存在的。只是，在主流思路下，這些問(wèn)題的重要性和實(shí)際意義被淡化了。其中，公共物品融資問(wèn)題（問(wèn)題2）轉(zhuǎn)化為最優(yōu)稅制的求解。由于設(shè)計(jì)良好的社會(huì)福利函數(shù)被假定為能夠顧及分配倫理的前提下整合社會(huì)成員的訴求，因此公共物品利益分配（問(wèn)題3）的重要性也受到了削弱，各種最優(yōu)公共支出研究與現(xiàn)實(shí)公共政策關(guān)心的問(wèn)題差距甚遠(yuǎn)。全知全能和仁慈政府的前提假設(shè)，掩蓋了由公共機(jī)構(gòu)從事公共物品生產(chǎn)過(guò)程中的效率損失。對(duì)于政治過(guò)程中各種缺陷（廣義的政府失靈）的視而不見，使得主流財(cái)政理論在公共物品的實(shí)際供給方面貢獻(xiàn)寥寥。不同的是，實(shí)證思路對(duì)于以上三個(gè)問(wèn)題給予了特別的重視。我們知道，實(shí)證財(cái)政理論的前身是歐陸財(cái)政思潮，戰(zhàn)后它以公共選擇的名義而得以復(fù)興。[13]和主流財(cái)政學(xué)一樣，公共選擇分析的起點(diǎn)也是市場(chǎng)失靈，但是，由于它將市場(chǎng)分析中的方法論個(gè)人主義和理性選擇方法運(yùn)用到政治選擇領(lǐng)域，政府失靈的問(wèn)題就浮現(xiàn)了出來(lái)。首先，與市場(chǎng)上普通交易的雙贏結(jié)局不同的是，在社會(huì)成員的政治交易中，總會(huì)有贏有輸。這是由于當(dāng)代各國(guó)的民主政治實(shí)踐，基本上都以“多數(shù)決（the Majority Rule）”原則為主導(dǎo),它所要求的“少數(shù)服從多數(shù)”，不可避免地隱含著“多數(shù)人剝削少數(shù)人”的可能性。為了克服民主政治這一弱點(diǎn)，就要求在公共物品的融資（問(wèn)題2）和利益分配（問(wèn)題3）上，遵循“受益原則”，即，合理的稅制結(jié)構(gòu)與稅收水平應(yīng)結(jié)合公共支出的結(jié)構(gòu)與數(shù)量來(lái)確定；征稅權(quán)應(yīng)受到憲法的一般限制；憲法則應(yīng)保持相對(duì)的穩(wěn)定性；合理的變革（包括公共支出與稅收）應(yīng)當(dāng)在憲法允許的框架內(nèi)進(jìn)行；當(dāng)社會(huì)的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了問(wèn)題，僅靠修修補(bǔ)補(bǔ)的方式已不足以改變現(xiàn)狀并重建政治行動(dòng)的合法性基礎(chǔ)時(shí)，社會(huì)成員出于自身的利益，有權(quán)尋求基于合法行動(dòng)的立憲變革。其次，從事公共物品生產(chǎn)的是行政集團(tuán)，它們出于對(duì)自身利益的追逐，存在著最大化預(yù)算的傾向，于是問(wèn)題4就被重新提到了重要的位置。不過(guò)，從交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)和不完全合同理論的角度看，各類組織（包括政府機(jī)關(guān)）在最小化交易費(fèi)用方面具有不同的優(yōu)勢(shì)。[14][15][16][17][18][19]實(shí)證思路因而主張應(yīng)當(dāng)通過(guò)不同組織結(jié)構(gòu)間的比較制度分析，來(lái)確定何種組織結(jié)構(gòu)在何種公共物品的生產(chǎn)上具有相對(duì)效率。

六、人類活動(dòng)的組織理論：公共物品問(wèn)題的有益擴(kuò)展

既然“公共物品問(wèn)題”的實(shí)質(zhì)被歸結(jié)為“決策”問(wèn)題，那么，由自由的、理性的、效用最大化的個(gè)人組成的社會(huì)，什么條件下才決定集體的、而不是私人化的行動(dòng)，以滿足個(gè)人對(duì)某種物品和服務(wù)的消費(fèi)需求？布坎南和圖洛克提出了“人類活動(dòng)的組織”（the Organization ofHuman Activity）的分析框架，作為對(duì)于這一問(wèn)題的回答。[20]

純粹私人物品與純粹公共物品之間存在著一個(gè)物品譜系，假定存在著一個(gè)純粹私人行動(dòng)與純粹集體行動(dòng)之間的人類活動(dòng)組織譜系（參見圖2）。這個(gè)譜系的一端，是自愿的私人獨(dú)立行動(dòng)（a），另一端是帶有強(qiáng)制性的集體行動(dòng)（g），其他的組織形式則依其自愿性（或強(qiáng)制性）程度的高低而排列其間。①布坎南—塔洛克關(guān)于人類活動(dòng)的組織理論中，并沒有出現(xiàn)“非營(yíng)利自愿部門”、“非營(yíng)利組織”、“第三部門”、“市民社會(huì)”以及其他同類術(shù)語(yǔ)，但是這不妨礙它成為針對(duì)非營(yíng)利志愿部門的深刻分析。如果按剩余法來(lái)定義的話，根據(jù)圖2，非營(yíng)利志愿部門指的是市場(chǎng)和政府部門之外的全部領(lǐng)域。這一領(lǐng)域內(nèi)的人類活動(dòng)具有自愿性集體行動(dòng)（b）的特征。憑借人類活動(dòng)組織理論的方法論價(jià)值，布坎南和塔洛克足以躋身非營(yíng)利志愿部門研究的先驅(qū)人物之列。不知道出于什么具體原因，今天從事非營(yíng)利志愿部門研究的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家們，幾乎從未有人提及這一事實(shí)。在一個(gè)非魯濱遜世界的現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，任何行動(dòng)都可能帶來(lái)外部性。理性的個(gè)人將在立憲階段作出計(jì)算，決定以何種組織形式（私人地、自愿合作地還是集體地）從事某種活動(dòng)，以最小化外部性的影響。

圖2 人類活動(dòng)的組織譜系

不過(guò)，無(wú)論采取哪種組織形式，都需要耗費(fèi)組織成本。組織成本由決策成本和外部成本構(gòu)成（參見圖3）。所謂決策成本（曲線D）是指?jìng)€(gè)人在決定行動(dòng)之前為搜尋、處理信息以及在團(tuán)體中與其他成員相互協(xié)調(diào)所需的資源。包括純粹的私人行動(dòng)在內(nèi)，任何行動(dòng)都有決策成本。外部成本（曲線C）是指當(dāng)個(gè)人未同意的方案被集體采納時(shí)，個(gè)人在集體決策及其實(shí)施中感受到的被強(qiáng)制。假設(shè)N表示全部集體成員的人數(shù)，K為決策規(guī)則中方案被通過(guò)所需的人數(shù)，K/N表示方案獲得通過(guò)所需的成員比例。K=1時(shí)，意味著一人即可為全體作出決策，為獨(dú)裁；K=N時(shí)意味著實(shí)行一致同意決策規(guī)則。外部成本曲線C向下傾斜表明，決策規(guī)則越接近于一致同意，個(gè)人因集體決策而感受的被強(qiáng)制程度越小，外部成本也越小。相反，此時(shí)決策成本趨向越來(lái)越大（曲線D向上傾斜）。而決策規(guī)則越接近于獨(dú)裁，外部成本越大，決策成本則趨于縮小。給定集體規(guī)模（N），總能找到一個(gè)K點(diǎn)，此時(shí)決策規(guī)則為K/N，使得集體行動(dòng)的組織成本最小。

圖3 人類活動(dòng)的組織成本

我們的起點(diǎn)是完全沒有集體行動(dòng)（0），所有的行動(dòng)都是個(gè)人性的。個(gè)人行動(dòng)具有外部性，理性的個(gè)人為克服外部性，就要超越純粹私人行動(dòng)，并最小化其組織成本。為完成同一項(xiàng)活動(dòng)，可以分別采取三種組織形式：個(gè)人的獨(dú)立行動(dòng)（a），個(gè)人間自愿的協(xié)作行動(dòng)（b），強(qiáng)制性的政治行動(dòng)（g）。同一項(xiàng)行動(dòng)以不同的組織形式來(lái)實(shí)施，其組織成本各不相同，不同組織形式的組織成本之間存在如下幾種關(guān)系（見表 1）：

表1 不同組織形式的成本比較

由于以集體行動(dòng)來(lái)克服私人行動(dòng)的外部性，將對(duì)部分成員產(chǎn)生外部成本（或強(qiáng)制成本），因此并非所有的外部性都需要通過(guò)集體行動(dòng)來(lái)克服。有些活動(dòng)，其純粹個(gè)人行為的外部成本很?。ㄈ绲?和第2類活動(dòng)），這類活動(dòng)就應(yīng)當(dāng)由個(gè)人獨(dú)立的行為借用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)完成。

隨著個(gè)人行動(dòng)外部影響的增加（如第3類和第4類活動(dòng)），人們會(huì)自發(fā)地相互協(xié)調(diào)以解決外部性問(wèn)題,即通過(guò)自愿的合作行為內(nèi)部化外部性。因其自愿性，這種合作行為的外部成本為0，但依然會(huì)產(chǎn)生決策成本。倘若沒有決策成本，一切活動(dòng)運(yùn)用自由放任模型將是最好的，所有的外部性都將作為個(gè)人自愿協(xié)議的結(jié)果而被消除。當(dāng)自愿協(xié)議的決策成本過(guò)大時(shí)（如第5類和第6類活動(dòng)），人們就有可能訴諸政府行為，然而這樣做雖然節(jié)省了決策成本，外部成本卻隨之增加，最終是要達(dá)到最小化組織成本的目的。

由此可見，私人行為的外部性既不是集體行動(dòng)的必要條件也非充分條件。外部性在多數(shù)情況下是必然存在的，只能被最小化，而不能被完全消除。[20]換言之，集體行動(dòng)既可以消除私人行動(dòng)的外部性，也可能因?yàn)橐肓苏涡袆?dòng)而導(dǎo)致外部成本。后者不同于集體行動(dòng)所要克服的私人行為的外部性，卻是個(gè)人就組織形式的選擇進(jìn)行決策的關(guān)鍵因素之一，這一點(diǎn)在現(xiàn)代對(duì)外部性的分析中，很少為人們所注意。在這個(gè)意義上，布坎南和圖洛克認(rèn)為，“現(xiàn)代對(duì)外部性的分析，只是混淆了問(wèn)題，而非推進(jìn)了討論”。

這樣，布坎南就把公共物品的最優(yōu)供給量的決策，以及它的融資和分配權(quán)力交給了個(gè)人，而不是社會(huì)福利函數(shù)或中央計(jì)劃者。社會(huì)成員根據(jù)他自己的利益決定何種物品個(gè)人地（或集體地）消費(fèi)。對(duì)于個(gè)人地消費(fèi)的物品和服務(wù)，市場(chǎng)價(jià)格扮演了排他性消費(fèi)的機(jī)制，出價(jià)者既從消費(fèi)中獲得利益，也同時(shí)承擔(dān)其成本。當(dāng)市場(chǎng)行為的外部性增大，個(gè)人可能決定分享某些可以非競(jìng)爭(zhēng)性地消費(fèi)的物品的利益，他們組織各種規(guī)模不等的自愿性組織以達(dá)到這一目的，由于利益的一致性，協(xié)商成本很?。挥钟捎诩尤耄ㄍ顺觯┚銟?lè)部是自愿的，其強(qiáng)制成本為零，因而這類活動(dòng)總的組織成本能夠得到很好的控制。只有在那些個(gè)人間利益極不一致并且對(duì)每個(gè)人都極其重要的物品和服務(wù)的消費(fèi)上，通過(guò)強(qiáng)制性的稅收—公共支出系統(tǒng)來(lái)提供才是合理的。這是人們?yōu)榱藴p少?zèng)Q策成本而在外部成本上付出的代價(jià)。在這個(gè)意義上，布坎南給公共物品一個(gè)全新的定義（即定義2），讓我們?cè)僦厥鲆槐椋?/p>

人們觀察到有些商品和服務(wù)通過(guò)市場(chǎng)制度實(shí)現(xiàn)需求與供給，而另一些商品與服務(wù)則通過(guò)政治制度實(shí)現(xiàn)需求與供給，前者被稱為私人物品，后者則稱為公共物品。

這一定義簡(jiǎn)單明了卻又耐人尋味，它透露了“公共物品問(wèn)題”的真正本質(zhì)。一個(gè)社會(huì)所提供的公共物品的數(shù)量和結(jié)構(gòu)、它的利益分配、它的成本分擔(dān)，乃是政治的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，取決于經(jīng)濟(jì)表象之后的權(quán)力結(jié)構(gòu)，取決于個(gè)人、國(guó)家和社會(huì)在這一權(quán)力結(jié)構(gòu)中的布局。

但是，布坎南—圖洛克框架還沒有真正地涉及問(wèn)題4，當(dāng)公共物品供給所需的資金問(wèn)題已經(jīng)解決，社會(huì)成員還需決定通過(guò)什么方式完成公共物品的生產(chǎn)或公共服務(wù)的遞送，近年來(lái)理論界已經(jīng)積累了越來(lái)越豐富的文獻(xiàn)，也出現(xiàn)了一些對(duì)不同治理方式的生產(chǎn)效率從實(shí)證意義上進(jìn)行比較制度分析的研究。第七部分中將對(duì)此作一簡(jiǎn)單交代。

七、公共物品的生產(chǎn)

假定融資問(wèn)題已經(jīng)解決，公共物品應(yīng)由何種組織進(jìn)行生產(chǎn)呢？官僚機(jī)構(gòu)、私人企業(yè)還是非政府非營(yíng)利組織？就同一公共服務(wù)來(lái)說(shuō)，不同組織的生產(chǎn)績(jī)效有何差異？人們依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)選擇合適的生產(chǎn)組織？傳統(tǒng)財(cái)政學(xué)假定官僚機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公共物品的生產(chǎn)，至于官僚機(jī)構(gòu)是如何運(yùn)行的，則作為一個(gè)理論“黑箱”而未加探討。

傳統(tǒng)財(cái)政學(xué)的這一缺陷在幾個(gè)方面激發(fā)了后來(lái)的研究。一是官僚理論，它打開了官僚機(jī)構(gòu)的黑箱，暴露了政府生產(chǎn)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)及其無(wú)效率的一面。二是各類組織間的比較制度研究，它為判斷不同治理結(jié)構(gòu)下公共物品生產(chǎn)的效率奠定了理論基礎(chǔ)。出于本文的研究目的，我們僅關(guān)注后一方面。此類文獻(xiàn)主要來(lái)自于不完全合同理論和交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)。

在現(xiàn)實(shí)中我們可以觀察到，一些服務(wù)由政府雇員來(lái)完成，所需資金由稅收來(lái)支付，而另一些服務(wù)，則通過(guò)政府簽約外包的方式由私人供給者生產(chǎn)。以上兩種生產(chǎn)方式分別被稱之為政府生產(chǎn)(In-house Provision)和合同外包(Contracting Provision)。[16]在合同外包中，私人簽約者可能是營(yíng)利性機(jī)構(gòu)（Profit Organizations），也可能是非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)(Nonprofit Organizations)，不論其性質(zhì)如何，合同外包都是公共服務(wù)提供私有化的表現(xiàn)。

無(wú)論采取何種生產(chǎn)方式的組織結(jié)構(gòu)，我們的目標(biāo)是要以最小的成本保質(zhì)保量地生產(chǎn)出所需的物品與服務(wù)。那么，不同的生產(chǎn)方式之間，是否存在重大的區(qū)別？理論上，選取不同生產(chǎn)方式的理由又是什么？

由于人的有限理性，不難理解，很多服務(wù)的質(zhì)量難以通過(guò)合同條款的形式來(lái)描述。而機(jī)會(huì)主義的普遍存在，使得無(wú)論私人生產(chǎn)還是公共生產(chǎn)，都將面臨道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問(wèn)題。外包合同一旦確立，生產(chǎn)者就有可能以損害（那些無(wú)法寫入合同的）質(zhì)量要求為代價(jià)，達(dá)到降低生產(chǎn)成本、最大化其利潤(rùn)空間之目的，這意味著合同處于潛在的“風(fēng)險(xiǎn)”之中。那么，成本的降低究竟是否會(huì)對(duì)未寫入合同的質(zhì)量造成損害呢？

讓—雅克·拉豐、讓·梯若爾在其《政府采購(gòu)與規(guī)制中的激勵(lì)理論》中認(rèn)為，（與私人所有權(quán)相關(guān)的）高激勵(lì)導(dǎo)致成本和質(zhì)量同時(shí)下降。[14]而Hart,O.,Shleifer,A.,Vishny,R.的模型表明，在大多數(shù)情況下，私人提供同時(shí)導(dǎo)致成本降低和質(zhì)量提高。[16]威廉姆森的交易費(fèi)用分析則表明，任何一種組織的優(yōu)勢(shì)都不是絕對(duì)的，與交易自身的特性密切相關(guān)。[15]

分析框架1：

讓—雅克·拉豐、讓·梯若爾的框架非常重視對(duì)事前風(fēng)險(xiǎn)的控制。他們將政府與運(yùn)營(yíng)商之間的信息不對(duì)稱作為公共服務(wù)供給的關(guān)鍵性因素，事先選擇的信息披露制度成為在多種治理模式中進(jìn)行權(quán)衡的核心。[14]其主要努力方向是，如何在事前設(shè)計(jì)有效的激勵(lì)機(jī)制，使代理人在面對(duì)合同風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，能夠?yàn)榱宋腥说哪繕?biāo)而行動(dòng)。與其他兩個(gè)模型不同,讓—雅克·拉豐、讓·梯若爾的框架是基于完全信息假定的，因此具有明顯的“計(jì)劃者”色彩，這限制了它的可應(yīng)用性。

分析框架2：

Hart,O.,Shleifer,A.,Vishny,R.從不完全合同理論出發(fā)，認(rèn)為除了事前激勵(lì)之外，還要重視以事后治理來(lái)減低合同風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)調(diào)對(duì)簽約后發(fā)生不確定情況的處置權(quán)，即剩余控制權(quán)的配置，通過(guò)對(duì)公共生產(chǎn)和私人生產(chǎn)公共服務(wù)的成本與質(zhì)量的衡量，來(lái)決定治理模式的選擇。[16]作者運(yùn)用這一模型解釋了監(jiān)獄私有化的問(wèn)題，還探討了垃圾收集、武器采購(gòu)、對(duì)外政策、學(xué)校、健康保健、警察與武裝部隊(duì)等服務(wù)由政府提供和私人提供的條件。在其他的文章中，作者還對(duì)非營(yíng)利組織的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行了理論分析。[18][19]但是，一直沒有權(quán)威的經(jīng)驗(yàn)研究來(lái)驗(yàn)證此一理論模型的解釋力。當(dāng)然，在“公共生產(chǎn)”與“私人生產(chǎn)”之間，實(shí)際上還存在著許多中間狀態(tài)的治理形式（例如公共管制），Hart,O.,Shleifer,A.,Vishny,R.的理論框架也沒有提及。[16]

分析框架3：

威廉姆森從交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)視角所作的“治理結(jié)構(gòu)”分析，彌補(bǔ)了以上兩種分析模式的不足。第一，交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)假定交易的參與人有能力預(yù)測(cè)到潛在的合同風(fēng)險(xiǎn)。并把這些因素考慮到組織（即治理結(jié)構(gòu)）的設(shè)計(jì)中去。威廉姆森的分析框架同時(shí)強(qiáng)調(diào)了事先激勵(lì)和事后調(diào)整機(jī)制的重要性。第二，該分析框架考慮到了治理結(jié)構(gòu)的多樣性，而不僅僅是公共生產(chǎn)與私人生產(chǎn)之間的選擇。

威廉姆森思考私有化問(wèn)題的方式是，面對(duì)合同執(zhí)行過(guò)程中的各種可能風(fēng)險(xiǎn)，人們需要合作作出調(diào)整以適應(yīng)各種風(fēng)險(xiǎn)，問(wèn)題在于，何種治理結(jié)構(gòu)最有利于保證適應(yīng)過(guò)程的順利進(jìn)行和效率的恢復(fù)？他將這個(gè)適應(yīng)過(guò)程分為八個(gè)步驟：

1．揭示需要作出適應(yīng)性調(diào)整的理由（合同風(fēng)險(xiǎn)）；

2．確認(rèn)適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的各種可能方式（治理結(jié)構(gòu)）；

3．明確各種適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)方式的后果；

4．決定何種適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的方式最佳；

5．協(xié)商討論并接受選定的方式；

6．實(shí)施選定的適應(yīng)方式；

7．對(duì)適應(yīng)過(guò)程作出評(píng)估；

8．繼續(xù)作出適應(yīng)性、持續(xù)的調(diào)整。

威廉姆森認(rèn)為，Hart,O.,Shleifer,A.,Vishny,R.只考慮了其中的第1、第4和第5步。[15]在揭示出合同風(fēng)險(xiǎn)后，決定選擇哪種治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)考慮到不同治理結(jié)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)并就即將發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)在當(dāng)事人之間進(jìn)行有效溝通的能力上的區(qū)別。因此，第2和第3步是不可或缺的。第5步需要說(shuō)服/再協(xié)商，是潛在的“敲竹杠”行為發(fā)生的領(lǐng)域。Hart,O.,Shleifer,A.,Vishny,R.的結(jié)論是，假如在這里合同外包(Contracting Out)使得政府陷入被敲竹杠的地步，以致不得不向私人供應(yīng)商支付更多才能得到所需的商品或服務(wù)，那么，政府就應(yīng)該自己雇人生產(chǎn)這項(xiàng)商品或服務(wù)(Provision In-house)，這樣，就在原則上作出了“購(gòu)買還是生產(chǎn)”（Make-or-Buy）的抉擇。[16]而根據(jù)威廉姆森的看法，上述八個(gè)步驟反映出，交易中體現(xiàn)著委托人與代理人之間實(shí)時(shí)的互動(dòng)關(guān)系，它使得交易風(fēng)險(xiǎn)處于不確定性之中。有效的治理結(jié)構(gòu)必須與交易所要求的資產(chǎn)專用性程度以及交易的不確定性程度相適應(yīng)。

作者以主權(quán)性交易為例，詳細(xì)解釋了該類交易由私人企業(yè)來(lái)實(shí)施的難度，以及由公共機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)施的原因，他之所以引用極端案例，主要是因?yàn)槠胀ǖ慕灰讓?shí)難體現(xiàn)出對(duì)公共科層組織提出需要的那些交易特征——特別是忠誠(chéng)風(fēng)險(xiǎn)，以及一定程度的資產(chǎn)（主要是人力資產(chǎn)）專用性風(fēng)險(xiǎn)。公共機(jī)關(guān)作為一種治理結(jié)構(gòu)，具有應(yīng)對(duì)此類交易的忠誠(chéng)風(fēng)險(xiǎn)的比較優(yōu)勢(shì)，因此，作者的詳細(xì)解釋，確實(shí)有利于擴(kuò)展人們對(duì)“交易”的理解。使得之前人們對(duì)公共機(jī)關(guān)大加抱怨的理由（如缺乏激勵(lì)、繁復(fù)的官僚程序、過(guò)度的就業(yè)保障），都可以在這一背景下重新加以解釋，反而成了服務(wù)于節(jié)約交易費(fèi)用目的的手段了。同樣，以往備受指責(zé)的公共機(jī)關(guān)的低效率，也將不被理解為絕對(duì)低效率，而具有了糾正性含義。

上述三種框架的共同優(yōu)點(diǎn)在于，它們都超越了傳統(tǒng)的公共政策分析思路，避免從斷定某項(xiàng)服務(wù)的公共性為起點(diǎn)來(lái)探討政府在其中的作用，而是從這項(xiàng)服務(wù)本身的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，以及環(huán)境因素的制約，來(lái)決定公共服務(wù)治理結(jié)構(gòu)的選擇?？寺宓隆っ芳{爾、斯特爾·索西耶以供水為例，運(yùn)用分析框架3，對(duì)法國(guó)供水服務(wù)的不同組織形式進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)，其結(jié)論表明，盡管公共服務(wù)治理方式的選擇不可避免地受到政治性因素的影響，但也不是隨機(jī)的，在不同治理形式選擇的背后，確實(shí)體現(xiàn)著經(jīng)濟(jì)原理。[21]相信更多類似的經(jīng)驗(yàn)研究，對(duì)公共物品生產(chǎn)的組織選擇是有益的。

我們還注意到奧斯特洛姆對(duì)大城市地區(qū)公共服務(wù)供給個(gè)案的長(zhǎng)期研究，限于篇幅，這里未作具體的介紹。但她對(duì)于公共池塘資源治理結(jié)構(gòu)的研究，以及由她發(fā)展的對(duì)人類社會(huì)各種“治理”問(wèn)題的制度分析與發(fā)展框架，與威廉姆森的交易成本分析以及布坎南—圖洛克的“人類活動(dòng)的組織理論”等在精神上是完全相通的，對(duì)于理解本文提出的“公共物品問(wèn)題”具有同等重要的意義。

八、小結(jié)：政策含義

1998年以來(lái)，中國(guó)的財(cái)政制度建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新階段，即，由對(duì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中財(cái)政壓力的消極應(yīng)對(duì)，轉(zhuǎn)向積極尋求兼顧效率與平等的新的財(cái)政制度架構(gòu)。公共服務(wù)供給責(zé)任的劃分，以及不同提供方式的創(chuàng)新，是新的財(cái)政制度所要解決的基本問(wèn)題之一。過(guò)去的公共政策實(shí)踐表明，政府的責(zé)任界定在很多方面仍然不夠明晰和恰當(dāng)，如何克服公共服務(wù)供給的這一制度缺陷，并推動(dòng)建立一個(gè)負(fù)責(zé)任的個(gè)人與負(fù)責(zé)任的政府良性互動(dòng)的公共物品與服務(wù)供給框架，是中國(guó)下一步將要面對(duì)的一大挑戰(zhàn)，也是需進(jìn)一步深入研究的課題。

本文提出的“公共物品問(wèn)題”和布坎南—圖洛克關(guān)于“人類活動(dòng)的組織”分析框架，為我們分析公共物品的供給機(jī)制提供了某些重要的政策含義：

第一，對(duì)“公共物品問(wèn)題”及其解決方案的理解，需要突破主流財(cái)政理論的視界。盡管公共物品的那些描述性特征，很多時(shí)候可以幫助人們?cè)诰唧w的場(chǎng)合作出選擇，但公共物品這一概念更深的內(nèi)涵，仍在于它指出了集體行動(dòng)的潛在收益，以及實(shí)現(xiàn)這一收益所面臨的困難。[7]它為建立在相容利益基礎(chǔ)上的集體行動(dòng)開拓了地盤，以免停留在政府失靈、市場(chǎng)失靈的兩極之中，賦予人類以積極進(jìn)取、改善自身福利的動(dòng)力和能力。[22]

已有的文獻(xiàn)和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)都表明，第三部門、政府及私人營(yíng)利性企業(yè)三者的充分合作，對(duì)于公共服務(wù)有效提供是至關(guān)重要的。政府的責(zé)任是，要為公民獲得基本公共服務(wù)提供制度保證，并作為基本公共服務(wù)的最后出資人。這不是說(shuō)所有的公共物品服務(wù)，都必須由政府出資或生產(chǎn)，通過(guò)建構(gòu)良好的公共治理機(jī)制，政府有可能靈活運(yùn)用監(jiān)管、融資和生產(chǎn)等多種角色，充分發(fā)掘社會(huì)其他主體的潛力，以最小的成本、最能發(fā)揮非政府主體積極性的方式達(dá)到這一目的。

第二，現(xiàn)實(shí)中的公共物品并非都具有消費(fèi)上的外部經(jīng)濟(jì)，何種物品（服務(wù)）為公共物品（服務(wù)），并實(shí)行強(qiáng)制性的公共供給，是政治因素決定的，這一決策通常反映出社會(huì)的歷史、文化和意識(shí)形態(tài)的影子，并具有路徑依賴的演化特征。務(wù)實(shí)的研究應(yīng)當(dāng)關(guān)注公共物品供求決定的制度結(jié)構(gòu)，以及影響公共物品實(shí)際供求的那些政治因素。

第三，所謂社會(huì)利益乃是以每個(gè)社會(huì)成員的基本利益獲得保障與實(shí)現(xiàn)為前提的。在政治生活中，它表現(xiàn)為個(gè)人選擇權(quán)有落實(shí)的渠道，個(gè)人對(duì)通過(guò)何種方式為公共物品融資，以及通過(guò)何種方式進(jìn)行公共物品的生產(chǎn)具有憲法意義上的決策權(quán)。因此，如何在實(shí)際的政治過(guò)程中，建立起充分反映全體民眾利益、而不僅是強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)利益偏好的意見集結(jié)機(jī)制，應(yīng)是政府在公共服務(wù)供給中的另一項(xiàng)重要職責(zé)。這一課題已經(jīng)超出了本文的研究范圍，暫且不作討論。

第四，盡管不同社會(huì)、不同歷史條件下各國(guó)政府所提供的公共物品“籃子”各異，但在當(dāng)今的民主體制下，各國(guó)提供的公共物品還是存在一定的交集，它們包括：保證基本生存所需的食物、基本教育與醫(yī)療、基本的住房條件、公共交通、適于生存的自然條件，等等。對(duì)于這些關(guān)系到民生大計(jì)的公共物品與服務(wù)，個(gè)人不僅應(yīng)當(dāng)享有權(quán)利，更應(yīng)享有實(shí)現(xiàn)這一權(quán)利的能力。一方面，政府應(yīng)積極改善公共治理，承擔(dān)起公民以納稅作為交換、政府理應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，確保公共財(cái)政真正為民生福祉服務(wù)；另一方面，若政府力所不逮，則應(yīng)允許個(gè)人及社會(huì)的自愿行動(dòng)。

本文對(duì)公共物品問(wèn)題的討論，僅限于國(guó)家級(jí)的公共物品（National Public Goods），事實(shí)上，在此基礎(chǔ)上確立起來(lái)的地方性公共物品（Local Public Goods）、地區(qū)性公共物品(Regional Public Goods)以及全球性公共物品（Global Public Goods）理論在近年來(lái)的發(fā)展也都十分值得重視。

總之，我們的目標(biāo)是要建立一個(gè)多元的、競(jìng)爭(zhēng)性的、均衡發(fā)展的公共物品供給機(jī)制和組織體系。在這個(gè)過(guò)程中，我們既期望“重建對(duì)政治的基本信任”[6]，亦期望重塑社會(huì)自治的基礎(chǔ)。因?yàn)?，社?huì)的后果乃是我們每個(gè)人參與選擇的結(jié)果。

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