完善我國礦業(yè)產(chǎn)權制度探討

鮑榮華，陳龍桂，周進生

(1.國土資源部信息中心，北京 100812；2.國家發(fā)展改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所，北京 100038；3.中國地質(zhì)大學(北京)，北京 100083)

1 我國礦業(yè)產(chǎn)權制度的構成

西方學者關于產(chǎn)權的共同認識是：①產(chǎn)權是一種權利，而且是排他性權利，它是能夠平等交易的法權，而不是不能進入市場的特權。產(chǎn)權構成市場機制的基礎和運動內(nèi)容，否則便沒有市場經(jīng)濟。②產(chǎn)權也是規(guī)定人們相互行為關系的一種規(guī)則，并且是市場經(jīng)濟社會最基本的規(guī)則。③產(chǎn)權是一組權利束，它可以分解為多種具體權利，并統(tǒng)一呈現(xiàn)一種結構狀態(tài)。

中國學術界的觀點認為：廣義產(chǎn)權包括所有權、支配權，狹義產(chǎn)權是在市場交易中對財產(chǎn)的具體支配權，本質(zhì)是與生產(chǎn)相關聯(lián)的對資產(chǎn)的支配權及相應的責任限制。產(chǎn)權制度是規(guī)定財產(chǎn)在市場經(jīng)濟中的運動規(guī)則，基本功能在于明晰產(chǎn)權，明確排他性，即明確與風險責任相對應的市場交易權利。

礦業(yè)產(chǎn)權是指礦產(chǎn)資源的所有權及礦業(yè)權，是在礦產(chǎn)資源所有權基礎上，派生出的礦業(yè)權能的集合，礦業(yè)權乃礦產(chǎn)資源所有者保留部分收益權和處置權后授讓出去的權利，是對礦產(chǎn)資源進行具體勘探、開采以及經(jīng)營的權利，是在一定時期、一定范圍的礦產(chǎn)資源的占有、使用、收益和處置權利，區(qū)調(diào)等基礎地質(zhì)工作權應屬于國外的非排他性勘測權，理論上不可以交易，而探礦權和采礦權則是排他性的，可以平等交易，而所有權是不能進入市場的特權，所有權通過一定方式授讓出去的探礦權和采礦權構成礦業(yè)權。

可見，礦業(yè)權是有限制條件的權利：第一，礦產(chǎn)資源所有者只是將其擁有的部分礦產(chǎn)資源讓渡給某個受讓主體，即只讓渡一定范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源；第二，讓渡的是一定時期內(nèi)對這些礦產(chǎn)資源的占有、使用、收益和處置權，期限到了所有者將會給與辦理延期或收回礦業(yè)權；第三，礦產(chǎn)資源所有者讓渡的只是一定時期、一定范圍的礦產(chǎn)資源的部分收益權及部分處置權利，所有者要保留向礦業(yè)權授讓者征收各種租、稅、費的權利，還要保留最終處置權。

礦業(yè)產(chǎn)權制度包括：礦產(chǎn)資源所有者登記勘測權、設置出讓探礦權和采礦權的方式及礦業(yè)權出讓、轉(zhuǎn)讓、維持、取消等一系列管理法規(guī)制度。由《憲法》、《礦產(chǎn)資源法》、《物權法》、相應的配套法規(guī)及臨時性的政策文件構成了我國礦業(yè)產(chǎn)權制度體系。

2 我國探礦權、采礦權數(shù)量及其變化

近年,我國有效采礦權數(shù)量呈下降趨勢。改革開放初期，受“大礦大開，小礦放開，有水快流”的政策指導下，礦業(yè)權出讓過多過濫，1998年3個配套法規(guī)出臺之后，各省(市、區(qū))通過建章立制，整頓規(guī)范了礦業(yè)權，使采礦權數(shù)從最高的1994年的28.88萬宗減少至2006年的11.07萬宗，以至 2011年的10.6萬宗，而礦業(yè)總產(chǎn)能卻增加了2倍多。

我國新立采礦權也呈下降趨勢，從2006年的16745宗下降至2011年的5951宗；有償出讓采礦權也呈下降趨勢，從2006年的14636宗降至2011年的5474宗，探轉(zhuǎn)采為476宗，協(xié)議出讓595宗，招、拍、掛出讓4879宗。

探礦許可總數(shù)呈上升趨勢。截至2011年底，全國勘查許可證總數(shù)3.58萬個，比2006年增長27.52％，新立勘查許可證1344個，申請審批為806宗，協(xié)議出讓108宗，招、拍、掛出讓430宗。

非油氣礦業(yè)權出讓總數(shù)。截至2011年底，全國共有探礦權35152個，勘查面積75.91萬km2，其中，34個重要礦種30782個，占全國的87.6％，前5位分別是金、銅、鉛、鋅、鐵、煤。全國非油氣采礦權共有106632個，設計生產(chǎn)規(guī)模147.18億t，其中，34個重要礦種24893個，占全國的23.3％，前5位分別是煤、鐵、金、鉛鋅、礦泉水。煤炭探礦權共有2000多個；煤炭采礦權1.3萬個左右。

油氣礦業(yè)權審批。2011年共受理油氣(含煤層氣)探礦權申請438個，批準481個(含2011年以前受理的申請)，面積201.8萬km2；受理采礦權申請15個，批準10個，面積2769 km2。截至2011年12月31日，全國共有油氣礦業(yè)權1740個，面積435萬km2，其中探礦權1085個，面積423.3萬km2(含煤層氣98個，面積5.3萬km2)；采礦權655個，面積11.7萬km2(含煤層氣9個，面積1292km2)。

“十一五”期間，共轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權12267宗，合同金額637.9億元，較“十五”末，轉(zhuǎn)讓宗數(shù)增加34％，合同金額增加1.75倍。

3 目前我國礦業(yè)產(chǎn)權制度存在的問題

3.1 缺乏穩(wěn)定的管理思想和長效調(diào)控機制

我國礦業(yè)權出讓管理忽緊忽松，一會放一會收，管理思想不穩(wěn)定。前些年盲目鼓勵大開發(fā)，大量中小規(guī)模出讓采礦權，導致了礦業(yè)開發(fā)秩序的混亂，近些年又進行煤炭、鎢礦、稀土開發(fā)的治理整頓、整合工作，臨時組織力量進行聯(lián)合監(jiān)管，缺乏穩(wěn)定的延續(xù)性的管理思想、長期有效的調(diào)控機制。

3.2 采礦權出讓和已有探礦權結合不夠緊密

我國《礦產(chǎn)資源法》(1996年)第三條規(guī)定：“勘查、開采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請，經(jīng)批準取得探礦權、采礦權，并辦理登記?！边@種規(guī)定是過去計劃經(jīng)濟體制下探采分離制度造成的延續(xù)，它給礦業(yè)權出讓和管理帶來了一系列問題。

目前，我國的由探礦權轉(zhuǎn)成采礦權的比例較少，大部分要通過協(xié)議出讓、招拍掛形式有償出讓。好多礦產(chǎn)地的一個探礦權勘探的一個礦產(chǎn)地后來設定了多個采礦權。

一些采礦權出讓和探礦權脫離，導致礦山數(shù)量過多、規(guī)模過小。

探礦權人找到和探明的礦的礦業(yè)權具有整體性，應作為一個整體或按科學方式分成2～3個礦山進行開發(fā)，同時應該保證探礦權向采礦權的自然轉(zhuǎn)化，即探勘權持有人將擁有采礦權的優(yōu)先權、保留權，除非其放棄權利，否則不應將采礦權授予他人。

設立采礦權太多，導致了某些資源的過度開發(fā)。2007年，全國有煤炭礦產(chǎn)地2700多個，而小型以下礦山就有23141個，平均一個礦產(chǎn)地開8個以上的小礦；一個礦產(chǎn)地多證開發(fā)，既使開發(fā)速度過快，又浪費資源，因為不同的許可證之間還要留有隔離帶。我國煤礦產(chǎn)地以大型為主，但開采規(guī)模偏小。我國煤炭大型礦山儲量占63％，而過去大型以上礦山產(chǎn)量只有48％，小型礦山儲量所占比例為28％，而過去小煤礦產(chǎn)量所占比例卻高達36％。導致了某些煤炭資源的過度開發(fā)。由于礦山企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小，管理困難，造成一系列的資源、環(huán)境、安全問題。我國目前大中型礦山數(shù)量占全國礦山總數(shù)的10％以下，大部分都是小型礦山，小礦山太多，造成了資源的分割散和過度開發(fā)，同時在建礦山時投資也比較低，很難達到技術、環(huán)境、安全標準，給以后的開發(fā)、監(jiān)督管理帶來了很多隱患。

3.3 探礦權和采礦權出讓定位成市場行為對合理開發(fā)利用不利

前些年一些專家學者撰文，把國家“出讓”探礦權、采礦權列入礦業(yè)權一級市場，將礦業(yè)權“轉(zhuǎn)讓”列入礦業(yè)權二級市場，后來成為人們的習慣認識。其實，礦業(yè)權出讓是國家依法行政管理的重要方面，主要應強調(diào)國家通過行政審批出讓礦業(yè)權，而不應認為是出賣礦業(yè)權，在礦業(yè)權出讓時，既要考慮權利主體利益，也要考慮國家利益和社會公共利益。因為礦產(chǎn)資源是有限性的、不可再生的，具有戰(zhàn)略性和政治性，關乎國家的整體和長遠利益，礦業(yè)權的立法宗旨是，不僅需要保護礦業(yè)權人的利益，同時要考慮國家整體和長遠利益及社會公共利益，必須通過統(tǒng)一規(guī)劃、嚴格控制、限制性許可使用、嚴格監(jiān)督管理，在不影響或少影響環(huán)境基礎上，節(jié)約可持續(xù)科學合理開發(fā)利用，而不是誰給錢、誰出錢多就賣給誰，無限度地出讓礦業(yè)權。實際上，主要以市場方式出讓采礦權，容易導致采礦權過多、過小、過濫，出讓失控等問題。

國外對礦產(chǎn)開發(fā)方案、環(huán)境影響評估報告的評價、審查是非常嚴格的，很多時候管理人員要親自去做勘查、研究工作的，很多企業(yè)雖然取得了探礦權，投入了大量的資金做找礦勘探工作，找到及探明了大量經(jīng)濟可采資源，但當?shù)毓芾聿块T從環(huán)境等各個方面考慮，未必能批準采礦權，在探礦權人的權利有效期內(nèi)，也不會批給別人。很多資源大國是不主張快速開發(fā)本國資源的。而我國過去有些地區(qū)，為了增加財政收入，把中小礦采礦權都有償出讓了，把一些大礦也切成小塊有償出讓了采礦權，據(jù)統(tǒng)計，我國目前出讓的每個采礦權的平均價款只有300萬～500萬元/宗。導致采礦權過多、過小、過濫。過去我國山西小煤礦開采混亂，就是這方面的典型例子，現(xiàn)在內(nèi)蒙要步后塵，陜西管得比較好。今后新疆煤炭開發(fā)要防止這方面問題出現(xiàn)。

3.4 礦產(chǎn)資源法律規(guī)定遠遠落后于管理實際

礦產(chǎn)資源法規(guī)法律體系建設是我國礦業(yè)產(chǎn)權的核心部分。我國礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系自1986年《礦產(chǎn)資源法》頒發(fā)實施，1996年進行了第一次修正后，再未改動。自2001年加入WTO以來，我國經(jīng)濟形勢及礦產(chǎn)資源開發(fā)利用形勢都發(fā)生了很大變化，我國市場化程度提高，逐步融入世界經(jīng)濟一體化浪潮之中，實施的很多礦產(chǎn)資源管理政策、規(guī)定已超過現(xiàn)行法規(guī)，《礦產(chǎn)資源法》等法規(guī)遠遠落后于實際管理政策、規(guī)定。

4 完善我國礦業(yè)產(chǎn)權制度的對策建議

4.1 分成主要礦產(chǎn)、戰(zhàn)略礦產(chǎn)、普通礦產(chǎn)，制定不同的法律規(guī)定及礦業(yè)權管理辦法

將煤、鐵、錳、鉻、鋁、白銀、鈦、鎳、鉛、鋅、釩、錫、銻、鉑族、硫、磷、白云石、菱鎂礦、金剛石、高鋁黏土、石膏、石棉、水泥灰?guī)r等能源、金屬，以及價值大、儲量多有特別用途的礦產(chǎn)劃為重要礦產(chǎn)，由省級以上管理，要有限制的成較大規(guī)模出讓礦業(yè)權。

將石油、天然氣、銅、黃金、鎢、錫、銻、鉬、稀土、鉀鹽、銦、鋰、鈾、螢石、重晶石、石墨等列入戰(zhàn)略礦種，規(guī)定由國家級主管部門統(tǒng)一管理。

其余礦產(chǎn)，如砂石、石料等為普通礦產(chǎn)，可以由縣級管理，出賣開采權。

4.2 將勘測和探礦劃分成兩個階段，分別授予勘測證和探礦證；采礦權分為采礦保留權和采礦權，分別頒發(fā)許可證。規(guī)定只有排他性勘查許可證持有者才能取得采礦權

區(qū)調(diào)、大范圍普查找礦的許可證應該是非排他性的，應規(guī)定這種許可證持有者不能自由處置其勘探行為中開采的產(chǎn)品，其探礦權不允許轉(zhuǎn)讓。建議將勘測和探礦劃分成兩個階段，分別授予勘測許可證和探礦許可證；同時將采礦權分成采礦權保留權和采礦權，以保證探礦權持有者擁有優(yōu)先采礦權，為探礦權持有人留一個在勘探完畢申請開采權之前的準備時間，使其能有兩年左右的時間在資金、技術方面做準備。規(guī)定只有排它性勘查許可證持有者才能從礦產(chǎn)資源管理部門獲得采礦權，其他公司企業(yè)不能獲得采礦權(此條適用主要礦產(chǎn)、戰(zhàn)略礦產(chǎn))。

4.3 嚴格控制采礦權出讓，出讓前管理部門要做充分的調(diào)查評價，禁止出讓對環(huán)境、資源、市場影響大的采礦權

要求采礦權申請者提出開發(fā)利用方案、環(huán)境影響評估報告、勘查報告、環(huán)境恢復方案、抵押金等。采礦申請報上后，要進行公示，管理機關要有充分的人力、財力、物力，去進行實地調(diào)查、勘測，然后再做可行性評估、論證，并且要充分征求礦產(chǎn)資源所在地政府和居民的意見，經(jīng)過充分協(xié)調(diào)，確定有沒有大問題和障礙后，才能給予批準與否的答復，簽訂采礦租約，政府管理部門要嚴格控制采礦權出讓，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的節(jié)約、可持續(xù)開發(fā)利用(此條適用主要礦產(chǎn)、戰(zhàn)略礦產(chǎn))。

4.4 建立礦產(chǎn)資源勘探、開發(fā)日常監(jiān)督機制，監(jiān)督礦山企業(yè)健全采礦成本，依市場規(guī)律開發(fā)

近些年，我國社會資金大量涌人礦產(chǎn)采、選、冶行業(yè)，尤其是煤炭、油氣及貴金屬和有色金屬業(yè)，盲目建廠、礦，造成過度開采，冶煉和加工能力過剩，有些甚至在國外礦山紛紛停產(chǎn)關閉的情況下還大量生產(chǎn)，一些優(yōu)勢礦產(chǎn)大量開采，其產(chǎn)品廉價供應其他國家，導致我國優(yōu)勢資源的快速耗竭，環(huán)境嚴重污染，我國的礦業(yè)經(jīng)濟脫離了市場供需規(guī)律，畸形發(fā)展。主要原因之一，是我國礦產(chǎn)品成本構成不全，導致礦山企業(yè)的非正常經(jīng)營，惡性競爭，我國的礦產(chǎn)品成本中有五個方面投入缺失或不足，包括：①找礦、勘探費用；②環(huán)境污染防治投入；③安全設施投入；④機械和技術建設投入；⑤勞動力投入。

礦業(yè)開發(fā)成本大量缺失，使我國礦業(yè)畸形發(fā)展，國內(nèi)狂熱炒賣探礦權、采礦權，盲目投資礦山和冶煉廠，礦產(chǎn)資源過度開發(fā)，低價出口，礦產(chǎn)資源快速耗竭，礦山環(huán)境污染嚴重。外國對我國進行反傾銷制裁。亟須健全監(jiān)督管理法律制度，使礦業(yè)企業(yè)依法建設、開發(fā)，補全礦業(yè)投入，使我國礦山企業(yè)與外國企業(yè)在同一起跑線上競爭。

規(guī)定哪個機構批出的礦業(yè)權就由哪個機構負責監(jiān)督管理，出了問題就追究其責任。

4.5 完善礦業(yè)權出讓法規(guī)制度，嚴格管理探礦權和采礦權的出讓。

我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系建設尚不完善，一是現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系建設尚不能完全滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。從《礦產(chǎn)資源法》第一次修訂至今已過去十幾年，在我國2001年加入WTO后，市場經(jīng)濟廣泛發(fā)展，我國的社會經(jīng)濟形勢、礦業(yè)形勢和法制環(huán)境發(fā)生重大變化，而現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律和法規(guī)未能及時作出相應調(diào)整。二是，礦業(yè)權的法律制度的核心是《礦產(chǎn)資源法》，其很多規(guī)定過于原則，一些基本的、重要的法律規(guī)定只見于較低層次的法規(guī)文件，有的只能依據(jù)國務院相關部門及國土資源部發(fā)布的規(guī)范性文件進行調(diào)整，法規(guī)層次低，規(guī)定散亂，不便于執(zhí)行。三是礦業(yè)產(chǎn)權法規(guī)體系內(nèi)部結構協(xié)調(diào)性、關聯(lián)性不夠。如一般法與特別法、下位法與上位法、中央層次與部門、地方法規(guī)文件之間的協(xié)調(diào)性不好，導致執(zhí)法效率的低下。

我國對礦業(yè)產(chǎn)權的宏觀控制和管理，主要在礦業(yè)權的出讓環(huán)節(jié)，其次才是后續(xù)的勘探、開采環(huán)節(jié)監(jiān)督，我國必須盡快完善礦業(yè)權出讓的法規(guī)制度，嚴格控制探礦權和采礦權的出讓。國家政府出讓礦業(yè)權時要嚴格控制規(guī)模、數(shù)量，同時要嚴格考察受讓主體資格。避免盲目出讓，只注重出讓，而不控制國家整體開發(fā)規(guī)模，疏于跟蹤管理的錯誤做法重演。主要礦種和戰(zhàn)略礦產(chǎn)不能出讓小礦采礦權。

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