發(fā)達(dá)國(guó)家廢棄電器電子產(chǎn)品回收體系及對(duì)我國(guó)的啟迪

□文/唐紅俠/上海市固體廢物管理中心

發(fā)達(dá)國(guó)家廢棄電器電子產(chǎn)品回收體系及對(duì)我國(guó)的啟迪

The Enlightenment to China of Waste Electrical and Electronic Products Recycling System in Developed Country

□文/唐紅俠/
上海市固體廢物管理中心

一、廢棄電器電子產(chǎn)品回收、再生利用的必然性

基于廢棄電器電子產(chǎn)品的數(shù)量龐大、價(jià)值極高、危害極強(qiáng)的特點(diǎn)，如果處理不當(dāng)，必然造成嚴(yán)重的環(huán)境污染，危害人類健康。在廢棄電器電子產(chǎn)品的非法處置過程中，如露天焚燒、使用沖天爐、簡(jiǎn)易反射爐等設(shè)備以及簡(jiǎn)易酸浸工藝?yán)?、處置等落后工藝提取貴金屬，隨意丟棄殘余物，將產(chǎn)生大量的廢氣、廢液、廢渣，嚴(yán)重污染環(huán)境；在廢棄電器電子產(chǎn)品的非法拆解過程中，可吸入性的有害物質(zhì)（鎘、汞等）會(huì)直接危害工人和附近居民的人身健康。非法拆解、處置廢棄電器電子產(chǎn)品的行為將嚴(yán)重威脅人類的生存環(huán)境。因此，對(duì)廢棄電器電子產(chǎn)品進(jìn)行規(guī)范化的回收、再生利用是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

由于我國(guó)廢棄電器電子產(chǎn)品的回收、再生利用還處于初期階段，故回收體系還有待完善，再生利用水平有待提高。因此應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家廢棄電器電子產(chǎn)品回收、再生利用經(jīng)驗(yàn)，建立適合我國(guó)國(guó)情的廢棄電器電子產(chǎn)品回收、再生利用體系是大勢(shì)所趨。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家回收體系及實(shí)施機(jī)制

1. 荷蘭

（1）回收過程責(zé)任分配

荷蘭法律規(guī)定銷售商有義務(wù)免費(fèi)從消費(fèi)者手中回收功能類似的廢棄電器電子產(chǎn)品（以舊換新），并將收集到的產(chǎn)品交給生產(chǎn)者或交到市政當(dāng)局所設(shè)的公共收集點(diǎn)。維修者維修過程中發(fā)現(xiàn)的報(bào)廢產(chǎn)品，可以交到公共收集點(diǎn)或是交給生產(chǎn)者。市政當(dāng)局須確保廢棄電器電子產(chǎn)品通過各個(gè)公共收集點(diǎn)被分類收集，并對(duì)消費(fèi)者、銷售商和維修者送來的產(chǎn)品免費(fèi)接收。生產(chǎn)者則需免費(fèi)回收和再生利用來自銷售商、維修者和市政當(dāng)局收集點(diǎn)的產(chǎn)品。另外，市政當(dāng)局與NVMP和ICT-Milieu（生產(chǎn)者組織）協(xié)商建立區(qū)域性收集站；NVMP和ICT-Milieu提供收集容器，并雇用運(yùn)輸公司在容器裝滿后將其運(yùn)到循環(huán)利用廠。

（2）回收費(fèi)用分擔(dān)

回收階段共發(fā)生三部分費(fèi)用：一是廢棄電器電子產(chǎn)品從銷售商和市政當(dāng)局的公共收集點(diǎn)到達(dá)區(qū)域性收集站的運(yùn)輸費(fèi)用，由銷售商和市政當(dāng)局自付；二是區(qū)域性收集站自身運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用，由生產(chǎn)者和市政當(dāng)局分擔(dān)；三是廢棄電器電子產(chǎn)品從區(qū)域性收集站到達(dá)循環(huán)利用廠的運(yùn)輸費(fèi)用，由NVMP或ICT-Milieu支付。生產(chǎn)者與收集有關(guān)的成本將轉(zhuǎn)嫁于消費(fèi)者（購(gòu)買新產(chǎn)品時(shí)支付）。這部分成本占到了總費(fèi)用的40%-50%。

2. 德國(guó)

（1）回收過程責(zé)任分配

德國(guó)廢棄電器電子產(chǎn)品的回收由市政當(dāng)局和生產(chǎn)者共同負(fù)責(zé)，市政當(dāng)局利用已有的公共廢棄物收集點(diǎn)負(fù)責(zé)免費(fèi)回收消費(fèi)者和銷售商收集的廢棄電器電子產(chǎn)品，回收容器滿后通知EAR（協(xié)調(diào)中心）；銷售商也可以接受消費(fèi)者上交的廢棄電器電子產(chǎn)品；生產(chǎn)者可以建立個(gè)體的或集體的回收系統(tǒng)，并負(fù)責(zé)在收集點(diǎn)放置回收容器、安排物流運(yùn)輸、再生利用等。EAR負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)收集點(diǎn)收集到的廢棄電器電子產(chǎn)品的接收登記、從收集點(diǎn)到再生利用廠的運(yùn)輸?shù)取?/p>

德國(guó)的回收系統(tǒng)大約由4500個(gè)市政當(dāng)局設(shè)立的公共收集點(diǎn)、30000個(gè)商業(yè)收集點(diǎn)以及1000 個(gè)生產(chǎn)者提供的收集點(diǎn)組成。

（2）回收費(fèi)用分擔(dān)

在回收過程中，市政當(dāng)局應(yīng)承擔(dān)收集費(fèi)用，生產(chǎn)者應(yīng)承擔(dān)運(yùn)輸和再生利用費(fèi)用，但是生產(chǎn)者承擔(dān)回收、再生利用費(fèi)用后，可以轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。德國(guó)采用的是典型的集體分?jǐn)傌?zé)任形式。

3. 日本

（1）回收過程責(zé)任分配

日本法律規(guī)定消費(fèi)者有義務(wù)把廢棄電器電子產(chǎn)品交給銷售商、市政當(dāng)局或家電協(xié)會(huì)，并交納廢棄電器電子產(chǎn)品的終期管理費(fèi)；銷售商對(duì)自己銷售出去的產(chǎn)品（包括早期售出和以舊換新）承擔(dān)回收義務(wù)，并將回收的廢棄電器電子產(chǎn)品運(yùn)到區(qū)域性收集站，同時(shí)按規(guī)定向政府監(jiān)管部門報(bào)告廢棄電器電子產(chǎn)品收集和運(yùn)輸情況；市政當(dāng)局應(yīng)回收不在銷售商收集義務(wù)范圍內(nèi)的大件廢棄電器電子產(chǎn)品；當(dāng)?shù)胤骄用裆辖粡U棄電器電子產(chǎn)品有困難時(shí)，家電協(xié)會(huì)負(fù)有回收的責(zé)任。生產(chǎn)者負(fù)有回收廢棄電器電子產(chǎn)品的義務(wù)，同時(shí)建立廢棄電器電子產(chǎn)品的區(qū)域性收集站以接收由銷售商和市政當(dāng)局收集的廢棄電器電子產(chǎn)品。在日本，生產(chǎn)者形成兩個(gè)聯(lián)盟，合作完成建立區(qū)域性收集站和運(yùn)送廢棄電器電子產(chǎn)品到循環(huán)利用廠的任務(wù)，每個(gè)聯(lián)盟大約建有190個(gè)區(qū)域性收集站，范圍覆蓋日本全境。產(chǎn)量較小的生產(chǎn)者可將其收集和循環(huán)利用廢棄電器電子產(chǎn)品的任務(wù)委托給家電協(xié)會(huì)完成。

（2）回收費(fèi)用承擔(dān)

相對(duì)于荷蘭、德國(guó)的免費(fèi)回收制度，日本實(shí)行的是回收繳費(fèi)制度。消費(fèi)者上交廢棄電器電子產(chǎn)品有兩種方式：①直接送到生產(chǎn)者設(shè)立的區(qū)域性收集站，這時(shí)需要向生產(chǎn)者支付廢棄電器電子產(chǎn)品的循環(huán)利用費(fèi)（包括建立區(qū)域性收集站的費(fèi)用和至循環(huán)利用廠的運(yùn)輸費(fèi)用）②交給銷售商、市政當(dāng)局和家電協(xié)會(huì)進(jìn)行收集，則消費(fèi)者除要交納循環(huán)利用費(fèi)外，還要支付一定的收集費(fèi)，該費(fèi)用須由銷售商、市政當(dāng)局和家電協(xié)會(huì)事先聲明。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家回收經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)廢棄電器電子產(chǎn)品終期管理的啟迪

發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)廢棄電器電子產(chǎn)品的終期管理有很多值得我們借鑒的地方，比如完善的法律法規(guī)、相關(guān)方明確的責(zé)任、健全的回收網(wǎng)絡(luò)、有效地協(xié)調(diào)管理、合適的資金支付機(jī)制等。我國(guó)于2011年實(shí)施了《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），與發(fā)達(dá)國(guó)家相比較，《條例》中還有一些問題需要進(jìn)一步解決。

（1）均體現(xiàn)了延伸生產(chǎn)者責(zé)任（EPR）的原則。發(fā)達(dá)國(guó)家一改由市政當(dāng)局負(fù)責(zé)回收、處理廢棄電器電子產(chǎn)品的格局，廢棄電器電子產(chǎn)品的終期管理責(zé)任延伸到了生產(chǎn)者身上。但這并不是說要生產(chǎn)者負(fù)全部的責(zé)任。除了生產(chǎn)者外，市政當(dāng)局仍然承擔(dān)著一定的實(shí)體責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

《條例》中盡管也體現(xiàn)了EPR原則，比如規(guī)定了生產(chǎn)者對(duì)廢棄電器電子產(chǎn)品的回收義務(wù)，而對(duì)再生利用的責(zé)任是否由生產(chǎn)者承擔(dān)則沒有規(guī)定。另外，把廢棄電器電子產(chǎn)品的終期管理責(zé)任延伸到生產(chǎn)者身上后，市政當(dāng)局是否繼續(xù)承擔(dān)部分，《條例》沒有規(guī)定。這說明《條例》規(guī)定的EPR原則不徹底、不完全。

（2）充分利用現(xiàn)有的銷售體系進(jìn)行廢棄電器電子產(chǎn)品的回收。發(fā)達(dá)國(guó)家明確規(guī)定銷售商在回收過程中重要的實(shí)體責(zé)任，這是因?yàn)樗麄冊(cè)谌珖?guó)范圍內(nèi)已經(jīng)建成了網(wǎng)點(diǎn)密集的銷售網(wǎng)絡(luò)，充分利用這些現(xiàn)成的銷售網(wǎng)點(diǎn)，既可以大量節(jié)約成本，又方便了消費(fèi)者，從而大大提高回收效率。一些發(fā)達(dá)國(guó)家鼓勵(lì)銷售商進(jìn)行廢棄電器電子產(chǎn)品回收，特別是對(duì)于大件家電而言，銷售商在回收過程中的作用非常大，日本銷售渠道回收的廢棄家電約占總回收量的80%。

我國(guó)第一批列入《廢棄電器電子產(chǎn)品處理目錄》的產(chǎn)品均是大件家電，所以非常適合利用銷售體系回收，但是《條例》僅規(guī)定在接受生產(chǎn)者委托的情況下銷售商才負(fù)有回收義務(wù)，使得銷售商在無委托或者不接受委托的情況下不負(fù)有回收義務(wù)，這將造成回收資源的浪費(fèi)以及回收效率的低下。

（3）回收責(zé)任分工明確。在回收過程中的責(zé)任分擔(dān)上明確了生產(chǎn)者、銷售者、消費(fèi)者、市政當(dāng)局、甚至行業(yè)協(xié)會(huì)責(zé)任與義務(wù)。消費(fèi)者應(yīng)主動(dòng)上交，銷售商、生產(chǎn)者和廢棄物管理機(jī)構(gòu)應(yīng)積極回收，市政當(dāng)局和行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)協(xié)助回收。各責(zé)任主體之間各負(fù)其責(zé)，又互相協(xié)作，共同完成回收任務(wù)。

《條例》雖然對(duì)相關(guān)方責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，但是沒有考慮整個(gè)生命周期上的所有參與者的責(zé)任。如消費(fèi)者是否有法定義務(wù)將廢棄電器電子產(chǎn)品上交？《條例》中沒有體現(xiàn)，這是導(dǎo)致我國(guó)廢棄電器電子產(chǎn)品大量流入地下拆解廠的重要原因?；谖覈?guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱、公眾環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)的國(guó)情，借助于法律的強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)廢棄電器電子產(chǎn)品的回收是很有必要的。另外，政府職能部門也不應(yīng)單單充當(dāng)“管理員”的角色，而應(yīng)在廢棄電器電子產(chǎn)品的回收過程中承擔(dān)一定的實(shí)體責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，否則整個(gè)體系的運(yùn)營(yíng)不具有可持續(xù)性。

（4）終期管理資金的支付機(jī)制不同。荷蘭與德國(guó)均實(shí)施的是免費(fèi)上交機(jī)制，這可大大減少?gòu)U棄電器電子產(chǎn)品的非法丟棄，同時(shí)導(dǎo)致終期管理費(fèi)用從生產(chǎn)者轉(zhuǎn)移到消費(fèi)者的時(shí)間提前到消費(fèi)者購(gòu)買電器設(shè)備之時(shí)。日本的資金支付機(jī)制不同于荷蘭和德國(guó)，采取的是在消費(fèi)者上交廢棄電器電子產(chǎn)品時(shí)直接向消費(fèi)者收取終期管理費(fèi)用。這種直接由消費(fèi)者付費(fèi)的資金機(jī)制可能會(huì)導(dǎo)致大量廢棄電器非法丟棄的現(xiàn)象，要預(yù)防或者減少非法丟棄的現(xiàn)象，需要消費(fèi)者較強(qiáng)的環(huán)保意識(shí)和較高的思想覺悟以及強(qiáng)有力的監(jiān)督和處罰措施相配合。

《條例》中規(guī)定了生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定履行廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金的繳納義務(wù)，用于廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理費(fèi)用的補(bǔ)貼，并且對(duì)交納數(shù)額做了開放性規(guī)定，而對(duì)于消費(fèi)者上交廢棄電器電子產(chǎn)品時(shí)是否付費(fèi)沒有規(guī)定。基于我國(guó)的國(guó)情（國(guó)民經(jīng)濟(jì)條件差、公民的環(huán)保意識(shí)弱），建議在出售電器產(chǎn)品時(shí)收取終期管理費(fèi)，而在廢棄時(shí)采取免費(fèi)上交的資金支付機(jī)制。

四、結(jié)束語

盡管《條例》還不盡完美，但是《條例》的頒布和實(shí)施為我國(guó)廢棄電器電子產(chǎn)品管理奠定了法律基礎(chǔ)，打開了我國(guó)廢棄電器電子產(chǎn)品管理的新篇章。隨著《條例》的實(shí)施深入，配套措施的相繼出臺(tái)，出現(xiàn)的新問題進(jìn)一步得到解決，我國(guó)將逐步建成適合我國(guó)國(guó)情的廢棄電器電子產(chǎn)品回收、再生利用體系。

略