礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)理論的基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)意義

栗 欣，孟 琪，

(1.北京大學(xué)地球與空間科學(xué)學(xué)院，北京 100871；2.中國礦業(yè)聯(lián)合會，北京 100013；3.遼寧省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查局，遼寧 沈陽 110032)

礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)理論是礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)政策及法律法規(guī)的理論基礎(chǔ)。然而，一個時期以來，諸如探礦權(quán)、采礦權(quán)等與礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)體系相關(guān)的權(quán)種，僅僅定位于或解釋為礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)派生的用益物權(quán)，不但在理論上難以自圓其說，更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。因此，深刻認(rèn)識礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)體系的本質(zhì)特征及內(nèi)在規(guī)律，對制定礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)政策意義重大，影響深遠(yuǎn)。

1 現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)權(quán)能的演變機(jī)理

產(chǎn)權(quán)是財產(chǎn)權(quán)利的簡稱，是以財產(chǎn)所有權(quán)為基礎(chǔ)形成的，反映不同經(jīng)濟(jì)主體對同一財產(chǎn)的不同方面、不同程度的權(quán)利以及相應(yīng)義務(wù)的法律形式。在人類歷史長河中，產(chǎn)權(quán)的演變留有鮮明而深刻的時代烙印。奴隸社會之前，產(chǎn)權(quán)的表現(xiàn)形式是所有權(quán)。封建社會以后，產(chǎn)權(quán)進(jìn)入雙要素時代，權(quán)能分化為所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)。資本主義發(fā)展進(jìn)入成熟階段后，產(chǎn)權(quán)制度由兩權(quán)制演變?yōu)槎鄼?quán)制。尤其是現(xiàn)代企業(yè)制度形成以后，經(jīng)營權(quán)的外殼被徹底突破，取而代之的是占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)，并與所有權(quán)一起，構(gòu)成現(xiàn)代企業(yè)制度中的“五權(quán)并存”的基本格局，從根本上確立了法人財產(chǎn)權(quán)的外延與內(nèi)涵。

不過，伴隨商品經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的演變在不斷深化，新的產(chǎn)權(quán)種仍在繼續(xù)創(chuàng)新和誕生。例如，第二代派生權(quán)作為載體為第一代產(chǎn)權(quán)主體履行權(quán)能的同時，也可作為母體派生出第三代權(quán)利束。與之相伴的是，一些舊的權(quán)種及權(quán)能被削弱、縮小、轉(zhuǎn)移甚至消失。在此過程中，一旦新的權(quán)種從原始產(chǎn)權(quán)中派生出來，就應(yīng)當(dāng)也必須受到一系列政策、法規(guī)、制度的合理保護(hù)。

一般說來，原始產(chǎn)權(quán)與派生產(chǎn)權(quán)的關(guān)聯(lián)主要有二個方面：①具有同等的法律地位，產(chǎn)權(quán)之中權(quán)、權(quán)平等，彼此是一種合約關(guān)系，各自有各自的選擇與被選擇的權(quán)利和義務(wù)；②處于同一產(chǎn)權(quán)體系中，同時對某項財產(chǎn)的不同方面和不同程度擁有一定的權(quán)利或義務(wù)，按照市場法則及合約的規(guī)定，互不干擾地行使各自的法定權(quán)責(zé)。

原始產(chǎn)權(quán)與派生產(chǎn)權(quán)的區(qū)別如下：①先后順序不同。毫無疑義的是，先有原始產(chǎn)權(quán)，后有派生產(chǎn)權(quán)，兩種權(quán)利可通俗地用“父子權(quán)”來加以形象的概括和描述。②產(chǎn)權(quán)權(quán)限不同。原始產(chǎn)權(quán)一般可讓權(quán)至只保留所有權(quán)，而派生產(chǎn)權(quán)一般可擴(kuò)權(quán)至所有權(quán)之外的其它任何權(quán)種及權(quán)能。③分配方式不同。原始產(chǎn)權(quán)的主體一般以按資分配為主，而派生產(chǎn)權(quán)的主體一般是以按勞分配為主。

上述原始產(chǎn)權(quán)與派生產(chǎn)權(quán)的關(guān)聯(lián)與區(qū)別如果不能準(zhǔn)確地界定，勢必會給現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會帶來一定的負(fù)面影響。

此外，客觀存在有與原始產(chǎn)權(quán)和派生產(chǎn)權(quán)形影不離的其它一系列權(quán)種。①共生權(quán)。即是與原始產(chǎn)權(quán)同時產(chǎn)生，并可以同時參與派生權(quán)權(quán)能行使的權(quán)利，是隸屬于第一代產(chǎn)權(quán)的“夫妻權(quán)”。②伴生權(quán)。即是依附或寄生于原始產(chǎn)權(quán)，與原始產(chǎn)權(quán)同代成長，但權(quán)利主體地位不突出，一般不參與對派生權(quán)權(quán)能行使的權(quán)利。③相鄰權(quán)。即與原始產(chǎn)權(quán)或派生產(chǎn)權(quán)相關(guān)的，若即若離但沒有從屬關(guān)系的產(chǎn)權(quán)類別。

值得重視的是，各種類型、各種層級的權(quán)種及權(quán)能，可以橫向、縱向進(jìn)行多種形態(tài)的組合。在一些特定領(lǐng)域，派生權(quán)的組合權(quán)不但色彩斑斕，更是與時俱進(jìn)。并且在不同視野下，這些權(quán)種及權(quán)能的組合呈現(xiàn)多元化的屬性。此外，還應(yīng)意識到，任何一種解釋都是一定時空下，從某一個角度對某種權(quán)種屬性的透視，在具備一定合理性的同時，也必然具有一定的局限性。因此，在確定某種屬性的同時，應(yīng)充分重視至少不要忽略甚至否定其它一些屬性。并且還要詳盡界定各個權(quán)種的主體和客體，以及權(quán)種、權(quán)能演變的時空順序。只有如此,才能更近一步地接近產(chǎn)權(quán)體系的客觀實(shí)際。

2 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的相關(guān)內(nèi)涵

在礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)體系中，不但從原始產(chǎn)權(quán)中孕育出了一系列專業(yè)色彩極其濃厚的派生權(quán)利束，而且還糾纏著一系列與財產(chǎn)權(quán)利權(quán)相關(guān)但并不屬于財產(chǎn)權(quán)利的其它權(quán)利。當(dāng)前，不同專業(yè)從各自的觀點(diǎn)角度出發(fā)，對各種權(quán)利進(jìn)行了分類。例如，字面表達(dá)完全相同的一個產(chǎn)權(quán)概念，經(jīng)濟(jì)學(xué)思維的理解便與政治學(xué)、行政學(xué)、法律學(xué)等學(xué)科的理解迥然不同。因此，如若不從各個角度“多管齊下”，便無法平衡各種主觀認(rèn)識并充分把握其中的內(nèi)在規(guī)律。

2.1 所有權(quán)

礦產(chǎn)資源所有權(quán)的概念是亟待破解的首要問題。首先，政治學(xué)中的礦產(chǎn)資源所有權(quán)神圣不可侵犯，礦產(chǎn)資源既不能讓度，也不能量化；其次，伴隨礦產(chǎn)資源進(jìn)入產(chǎn)業(yè)鏈條，其所有權(quán)的屬性便在不斷地發(fā)生變化，從完整到瓦解直至化為烏有。現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源管理體制，一方面始終抱守僵死的概念對積極的產(chǎn)業(yè)活動設(shè)置重重障礙，另一方面又對本應(yīng)認(rèn)真履行的所有權(quán)職責(zé)喪失作為。

2.2 探礦權(quán)

自探礦權(quán)這一概念在中國萌芽之日，其礦產(chǎn)資源所有權(quán)之派生權(quán)的認(rèn)識即占據(jù)著主流地位。與此同時，也形成了無可回避與解決的內(nèi)在矛盾。例如，探礦權(quán)形成伊始，礦產(chǎn)資源的主體地位不確定，派生權(quán)及用益物權(quán)還未出現(xiàn)，更何況派生的基本前提是時間順序，探礦權(quán)與所有權(quán)如同“雞”與“蛋”，很難說清楚。如果將探礦權(quán)定位于第一代產(chǎn)權(quán)，作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)的共生權(quán)，其中的主要矛盾便可以迎刃而解。

2.3 采礦權(quán)

當(dāng)前，采礦權(quán)比照探礦權(quán)被當(dāng)作礦產(chǎn)資源所有權(quán)的第二代派生權(quán)，卻從中忽略了與第二代派生權(quán)中的處置權(quán)的基本關(guān)系。不能否認(rèn)，交易權(quán)屬性是采礦權(quán)的第一特征，是具有“期貨”特征的，既可以升值也可以貶值的“入場券”。本質(zhì)上說，是以礦產(chǎn)資源處置權(quán)為母體的第三代派生權(quán)。其不參與礦產(chǎn)資源所有權(quán)的任何分配形式，只是在一定的契約期內(nèi)以一定的價格完成與礦產(chǎn)資源所有權(quán)主體的交易，從而使礦產(chǎn)資源徹底結(jié)束了國家所有權(quán)，并以流通商品的形式進(jìn)入下游產(chǎn)業(yè)。其升值或貶值在契約期內(nèi)不應(yīng)受到所有權(quán)權(quán)能的左右，而是完全伴隨礦產(chǎn)品價格的走勢波動。

2.4 環(huán)境權(quán)

礦業(yè)環(huán)境日趨緊張是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)理論滯后的必然反映?，F(xiàn)實(shí)表現(xiàn)是探采作業(yè)單位與地方政府部門、行業(yè)管理部門以及所在地自然人之間的復(fù)雜關(guān)系?，F(xiàn)代西方產(chǎn)權(quán)理論在研究一方對另一方或諸方利益造成損害或提供便利時，如果難以用市場價格進(jìn)行補(bǔ)償和支付，對其產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定是最好的途徑。然而在礦業(yè)領(lǐng)域，與礦產(chǎn)資源相關(guān)的土地、生態(tài)產(chǎn)權(quán)始終不清晰，以致從事礦產(chǎn)勘查與開發(fā)的企事業(yè)單位不得不在作業(yè)過程中付出較高的交易成本與時間成本。如果以相鄰權(quán)為基本依據(jù)，對礦產(chǎn)資源的環(huán)境權(quán)予以清晰的界定，必將能大幅度地降低礦產(chǎn)資源探采過程中的交易成本。

2.5 發(fā)現(xiàn)權(quán)

所謂發(fā)現(xiàn)權(quán)，是源于對自然界及其客觀規(guī)律的新認(rèn)識而依法取得的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。從理論上說，發(fā)現(xiàn)權(quán)隸屬于知識產(chǎn)權(quán)，其法律依據(jù)為《中華人民共和國自然科學(xué)獎勵條例》、《中華人民共和國民法通則》中關(guān)于人身獎勵和財產(chǎn)獎勵的有關(guān)規(guī)定。該權(quán)與專利權(quán)的區(qū)別十分明顯。發(fā)現(xiàn)權(quán)以榮譽(yù)獎勵為主，財產(chǎn)獎勵為輔；榮譽(yù)為終身性，財產(chǎn)為一次性。此外，發(fā)明權(quán)是不受從業(yè)影響的人身權(quán)利，不能因?yàn)閼{借了國家或團(tuán)體的科研經(jīng)費(fèi)而否定個人的發(fā)現(xiàn)權(quán)。從產(chǎn)權(quán)理論的角度看，礦產(chǎn)資源發(fā)現(xiàn)權(quán)是原始產(chǎn)權(quán)之一，即探礦權(quán)的伴生權(quán)，雖然隸屬于第一代產(chǎn)權(quán)，但不可能像探礦權(quán)那樣派生出占有、使用、收益、處置的權(quán)利。

2.6 審批權(quán)

對探礦權(quán)、采礦權(quán)的審批權(quán)隸屬于行政權(quán)，不屬于礦產(chǎn)資源財產(chǎn)權(quán)利范疇。通俗地講，審批權(quán)如同“婚姻登記處”，履行的是公共服務(wù)職能，與申請人的財產(chǎn)權(quán)利 “風(fēng)、馬、?！辈幌嗉?。但在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會中，礦產(chǎn)資源行政管理部門的行政管理權(quán)、資源所有權(quán)、產(chǎn)業(yè)投資權(quán)混淆不清，以致本應(yīng)趨于“零”價格的審批權(quán)，以資本的形態(tài)進(jìn)入礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)體系。審批權(quán)的升值或者變相升值，不但從根本上侵蝕了礦產(chǎn)資源所有權(quán)及其相關(guān)權(quán)利，而且極大地扭曲了礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)體系構(gòu)架，甚至破壞了礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)最基本的市場經(jīng)濟(jì)秩序。

3 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的分解定位

無論礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的派生權(quán)如何變化，現(xiàn)代企業(yè)制度下的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)理論，是作為礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)理論的基本框架。只有如此，與礦業(yè)投資相關(guān)的所有資本才能納入礦產(chǎn)資源財產(chǎn)權(quán)利的范疇之內(nèi)，并充分發(fā)揮資本理論與制度所賦予的應(yīng)有活力。

3.1 強(qiáng)化所有權(quán)

一是探索以礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)管理為核心的礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)管理模式。將礦產(chǎn)資源的數(shù)量、質(zhì)量及生態(tài)量化為資產(chǎn)，納入國民經(jīng)濟(jì)核算體系及礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)投資體系。二是明確探礦權(quán)在成果階段的所有權(quán)屬性。要依據(jù)各級政府的“礦產(chǎn)資源規(guī)劃”，確定不同地區(qū)、不同礦種探礦權(quán)參與礦產(chǎn)資源所有權(quán)權(quán)益分配比例或額度，并以年度為周期，由政府部門從征繳到的礦產(chǎn)資源權(quán)利金中，劃撥給提交礦產(chǎn)地的企事業(yè)單位。三是淡化探礦權(quán)的流通屬性，強(qiáng)化探礦權(quán)的資本屬性。限制探礦權(quán)的半成品進(jìn)入礦業(yè)權(quán)市場進(jìn)行一次性交易，鼓勵探礦權(quán)持有者將探礦權(quán)成果作價為股權(quán)，參與勘查開發(fā)一體化的資本運(yùn)作。四是明確礦產(chǎn)資源所有權(quán)代表部門的責(zé)任，周期性調(diào)整礦產(chǎn)資源的權(quán)利金征收比例，既要避免礦山企業(yè)在市場價格持續(xù)走高的背景下成為“天價”爆發(fā)戶，也要允許采礦權(quán)持有者享有一定的升值空間。

3.2 強(qiáng)化占有權(quán)

占有權(quán)的突出特征是該權(quán)主體在權(quán)能履行方面具有較強(qiáng)的排他性。相關(guān)政策、法規(guī)雖對探礦權(quán)和采礦權(quán)的排他性給予了明確與保護(hù)，但探礦權(quán)和采礦權(quán)均對礦產(chǎn)資源的占有權(quán)能并不徹底。為此建議：一是要明確探礦權(quán)對礦產(chǎn)資源的占有不但在成果階段是“永恒”的，在探礦階段也應(yīng)當(dāng)是相對“永恒”的。即原則上允許探礦權(quán)人對勘查區(qū)塊進(jìn)行“無限期”的占有。為了防止探礦權(quán)人“跑馬占地”或“圈而不探”，可對探礦權(quán)人逐年高額遞增探礦權(quán)使用費(fèi)，而不是采取規(guī)定終結(jié)期限或規(guī)定投資額度的方法。即用經(jīng)濟(jì)手段促使放棄，而不是用行政手段強(qiáng)行剝奪探礦權(quán)的法人財產(chǎn)權(quán)。二是國家應(yīng)對探礦權(quán)人取得的“呆礦”成果進(jìn)行有償贖買，而不是令其無償放棄，以充分保證探礦權(quán)人對探礦成果占有的相對“永恒”。三是采取適度的激勵政策，允許并引導(dǎo)企事業(yè)單位對未開采的地下礦產(chǎn)資源進(jìn)行儲備，并以資產(chǎn)的形式納入企事業(yè)單位的資本核算體系。

3.3 強(qiáng)化使用權(quán)

首先要對“礦產(chǎn)資源有償使用”的說法進(jìn)行全新的解釋。在探礦階段，礦產(chǎn)資源僅僅是虛無縹緲；在采礦階段，礦產(chǎn)資源只不過易地搬遷及所有權(quán)變更。“有償使用”一說實(shí)在有點(diǎn)牽強(qiáng)。尤其是在礦產(chǎn)資源成為礦產(chǎn)品之前，還僅僅是企事業(yè)單位的加工或服務(wù)對象，與使用對象有著本質(zhì)的區(qū)別。相對客觀的解釋是，以礦產(chǎn)資源的派生權(quán)為客體的礦產(chǎn)資源使用權(quán)：一是將探礦權(quán)、采礦權(quán)為客體，以其進(jìn)行的融資、抵押等活動視為一種“使用”。二是將礦產(chǎn)資源所依附的環(huán)境作為客體，與此相關(guān)的探、采活動可視為對環(huán)境的一種“使用”。上述兩種“使用”活動，均應(yīng)以現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為基準(zhǔn)不斷加以規(guī)范。

3.4 強(qiáng)化收益權(quán)

產(chǎn)權(quán)制度決定分配制度，分配制度又反作用于產(chǎn)權(quán)制度。為此，要以產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)設(shè)計礦產(chǎn)資源分配的制度。一是明確分配格局。本著效率與公平兼顧的原則，平衡國家、企業(yè)、個人等相關(guān)利益主體的權(quán)益。伴隨市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)育，所有權(quán)權(quán)能范圍的縮小和作用的弱化，以及一系列派生權(quán)的萌芽與強(qiáng)化，是不可逆轉(zhuǎn)的潮流。當(dāng)前，要進(jìn)一步明確礦產(chǎn)資源勘查領(lǐng)域中的“知識、技術(shù)、管理參與礦產(chǎn)資源勘查成果分配”的科學(xué)性和合法性。二是遵循分配順序。地方政府參與礦產(chǎn)資源權(quán)益分配只能局限在開發(fā)階段。“誰投資誰受益”的原則不能突破，未參與礦產(chǎn)資源勘查投資的地方政府，不應(yīng)當(dāng)參與探礦權(quán)價款的分配。三是創(chuàng)新分配方式。在對礦山企業(yè)占有資源進(jìn)行評估的基礎(chǔ)上，依據(jù)開采設(shè)計及周期，可對應(yīng)上繳的相關(guān)“費(fèi)、金”一次性“打包”。

3.5 強(qiáng)化處置權(quán)

處置權(quán)是所有權(quán)人，包括其法定的財產(chǎn)代理人，對財產(chǎn)在事實(shí)上和法律上決定其最終歸屬的權(quán)利。在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，對相關(guān)利益主體的處置權(quán)限，要進(jìn)一步合理界定，依法授予。一是探礦權(quán)持有企業(yè)與礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)代表者并行，以所有權(quán)人的身份，對礦產(chǎn)資源的部分所有權(quán)即探礦權(quán)成果履行靜態(tài)處置權(quán)，即所有權(quán)的變更。二是采礦權(quán)持有企業(yè)可以非所有權(quán)人身份，按照與所有權(quán)人簽訂的委托代理合約，對礦產(chǎn)資源履行動態(tài)或靜態(tài)處置權(quán)，即對埋藏地下的礦產(chǎn)資源進(jìn)行開采或?qū)Σ傻V權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。行業(yè)管理部門對動態(tài)處置要進(jìn)行嚴(yán)格的技術(shù)監(jiān)督；對靜態(tài)處置則應(yīng)適當(dāng)放寬，只要遵循現(xiàn)代企業(yè)制度下資本運(yùn)作的一般規(guī)則，就可以對其放行。

[1] 潘義勇.產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].廣州:暨南大學(xué)出版社，2008.

[2] 付英.論礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)、資本一體化管理新機(jī)制[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2011(4)：4-8，54.

[3] 孟琪.構(gòu)建礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)體系要敢于突破“禁區(qū)”[N].中國礦業(yè)報，2010-10-13.