納稅人監(jiān)督政府用稅機制分析

李建新

納稅人監(jiān)督政府用稅機制分析

李建新

自改革開放后，中國高度集中的計劃經(jīng)濟體制逐步向市場經(jīng)濟過渡，人民的民主權(quán)利也得到提升。與此同時，我國財政運行方式也得到重大轉(zhuǎn)變，建立公共財政一時成為舉國關(guān)注的焦點。公共財政的最重要特性在于國家以管理者身份取得的收入應(yīng)體現(xiàn)社會公眾的意愿。而稅收作為國家取得收入的四個來源稅、利、債、費中最基本的一個，其運用是否符合國民意愿更具現(xiàn)實意義。如果納稅人在履行完自己的納稅義務(wù)后，對自己繳納的稅金如何使用和分配一無所知，稅收制度信用更無從說起。

很多發(fā)達國家以法律形式或判例形式確立了納稅人對稅款的監(jiān)督管理權(quán)，而我國在這方面還僅僅是剛剛起步，隨著納稅人權(quán)利意識的加強，深入研究納稅人監(jiān)督政府用稅機制是十分必要的。

一、納稅人監(jiān)督政府用稅機制的概念與問題

（一）納稅人監(jiān)督政府用稅機制的概念

何謂納稅人監(jiān)督政府用稅機制，說白了是一個用稅監(jiān)督權(quán)的問題。用稅監(jiān)督權(quán)從狹義上說是指納稅人對稅款用途、使用方式及使用效率監(jiān)督的權(quán)利，廣義上還應(yīng)包括納稅人對稅金如何使用的建議權(quán)和對違法支出稅金行為的管理權(quán)。這些權(quán)利并非新的，而是憲法的自然而合理的延伸。國民應(yīng)能夠有效參與民主決策，人民才是國家的主人，只有國家的一切權(quán)利屬于人民，人民才能夠真正當(dāng)家做主。據(jù)此而言，稅收的收支應(yīng)滿足保障人民的基本權(quán)利，同樣的道理，我們不用質(zhì)疑納稅人是否該擁有這份權(quán)利，一切質(zhì)疑的人簡直是沒有民主權(quán)利意識的人。

（二）納稅人監(jiān)督政府用稅機制的問題

我國用稅現(xiàn)狀存在三方面的問題，分別是：

1、支大于收，且超出嚴重。這個結(jié)論可從歷年的統(tǒng)計年鑒中得出。雖然我國財政赤字比值仍未越過警戒線，但其有日漸膨脹的趨勢，而且在國際上赤字規(guī)模也不算低。究其原因，這是自然選擇的結(jié)果，作為發(fā)展中國家，以赤字拉動經(jīng)濟發(fā)展向來是我們的慣用手段，帶來的風(fēng)險自不必說，能否讓經(jīng)濟穩(wěn)定才是實行這一手段更應(yīng)考慮的后果。

2、支出越位缺位并存。許多本不應(yīng)由財政負擔(dān)的項目仍由財政負擔(dān)，這大量占用公共資金，使國家應(yīng)予保證的支出難以實施，在越位的同時又造成缺位，讓財政利用變得缺乏效率，從而達不到預(yù)期效果。

二、納稅人監(jiān)督政府用稅現(xiàn)狀

我國目前沒有對用稅監(jiān)督權(quán)做出明確規(guī)定的法律，有的只是零星散見于一些稅收的程序法及地方政府和稅務(wù)機關(guān)制定的服務(wù)條例中，而且這些規(guī)定也比較含糊籠統(tǒng)，不系統(tǒng)，不全面。雖然我們國家在納稅人權(quán)利保護方面也積極做了很多努力，其中最突出的表現(xiàn)就是對《稅收征管法》的修訂，該法第八條以及其他相應(yīng)的條款規(guī)定了納稅人享有包括知情權(quán)、保密權(quán)等十幾項權(quán)利，但遺憾的是，其中并沒有規(guī)定納稅人的用稅監(jiān)督權(quán)，對知情權(quán)也僅限于規(guī)定“納稅人、扣繳義務(wù)人有權(quán)向稅務(wù)機關(guān)了解國家稅收法律、行政法規(guī)的規(guī)定以及與納稅程序有關(guān)的情況”，依法監(jiān)督方面規(guī)定“納稅人、扣繳義務(wù)人有權(quán)控告和檢舉稅務(wù)機關(guān)、稅務(wù)人員的違法違紀(jì)行為”。監(jiān)督范圍的過于限制使權(quán)利保障收效甚微。另外還存在著其他問題，比如當(dāng)納稅人發(fā)現(xiàn)稅金使用不當(dāng)?shù)臅r候，又該怎樣來保護自己的權(quán)益呢？難道將國家機關(guān)告上法庭嗎？不解決這個問題，任何保證納稅人權(quán)利的話不過是句空想的口號罷了。

在這方面，我國與西方發(fā)達國家之間的差距是很大的。究其原因主要有兩點，首先是西方發(fā)達國家更具人本意識，他們重視納稅人權(quán)力的本質(zhì)，將納稅人的權(quán)利直接建立在憲政的基礎(chǔ)之上，確立于憲法所規(guī)定的基本權(quán)利、基本法理之上，并在民主、人權(quán)與法治的整體推進中得到全面建設(shè)和發(fā)展，并最終依靠憲政為其提供制度保障，同時在憲法層面確立納稅人的權(quán)利和地位，有助于真正實現(xiàn)納稅人權(quán)利與國家權(quán)利的制約。其次，西方發(fā)達國家更重視對私有財產(chǎn)權(quán)的尊重和保障，在人類最早的憲法性文件中的很多條文中都規(guī)定了關(guān)于財產(chǎn)保護和賦稅有關(guān)的問題，在西方人的觀念里，對稅金使用進行監(jiān)督就等同于對自己的財產(chǎn)進行監(jiān)督。

而我國在建國以后相當(dāng)長的一段時間里，納稅人根本沒有獨立的經(jīng)濟主體的地位，而且由于工資收入普遍偏低，根本達不到起征點，大多數(shù)的人是不納稅的，因此普通人的納稅意識很薄弱，更別說主動行使用稅監(jiān)督權(quán)了，改革開放以來，人民收入普遍提高，對私有財產(chǎn)保護的呼聲也越來越高，但是相對于中國長期計劃經(jīng)濟體制下強化的國家本位的觀念，其影響程度并不高。想要將用稅監(jiān)督權(quán)提高到憲政層面上，徹底改變國人頭腦中固有的舊觀念，還是很困難的。

三、構(gòu)建納稅人監(jiān)督政府用稅機制的建議

首先從立法的角度保護納稅人的用稅監(jiān)督權(quán)，目前有很多國家都表明了這方面的信心和決心，并通過立法形式對納稅人權(quán)利做了規(guī)定，其中尤其強調(diào)納稅人的用稅監(jiān)督權(quán)為納稅人的基本權(quán)利。而我國現(xiàn)存稅法體系還存在著諸多問題，如稅收立法層次低、缺乏明確性和可操作性等，因此，應(yīng)當(dāng)制定一部稅收基本法來解決這些問題，同時，應(yīng)更明確用稅監(jiān)督權(quán)，相對于知情權(quán)來說，用稅監(jiān)督權(quán)能更直觀地體現(xiàn)納稅人對于國家稅金支出的監(jiān)督和管理。

其次，修改《預(yù)算法》，以保證用稅監(jiān)督權(quán)的真正落實。我國《預(yù)算法》改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是：政府預(yù)算必須覆蓋其全部的公共收支，不允許有預(yù)算外的公共收支，不允許有在預(yù)算管轄之外的政府財政活動，切實保證政府預(yù)算的完整性；政府預(yù)算收支必須按照統(tǒng)一的程序來計算和編制，所有政府部門的收支都要以總額列入預(yù)算，以切實保證政府預(yù)算的統(tǒng)一性；各種收支的性質(zhì)必須明確地區(qū)分，不能摻雜混同，切實保證政府預(yù)算的可靠性；全部政府收支必須經(jīng)過立法機關(guān)審議，而且要采取一定形式向社會公布，切實保證政府預(yù)算的公開性。尤其是公開性更值得強調(diào)，我國目前的政府預(yù)算，盡管也要通過一定的渠道向社會公布，但它除了未能覆蓋全部政府收支的缺憾外，還比較粗放、難以讀懂。所以，在保證政府預(yù)算公開透明的前提下，讓人民代表和全體社會成員能夠讀懂并有效實施監(jiān)督。

再次，擴大納稅人訴權(quán)的范圍，將間接侵犯納稅人個人權(quán)益以及侵犯納稅人整體利益的行為作為納稅人訴訟的客體。2001年修改的《稅收征管法》第八條規(guī)定太過籠統(tǒng)，對于違法支出稅金的行為是否能提起行政訴訟并沒有明確說明，當(dāng)納稅人真正發(fā)現(xiàn)違法用稅的情況時，可能會因無法找到合適的救濟措施而茫然不知所措。因此，我國要從廣義上理解納稅人訴訟的概念。目前很多國家普遍采用不同的方式允許納稅人對不公平的稅制以及違法支出稅金的行為向法院提起訴訟。

最后，加大宣傳力度，提高納稅人權(quán)利意識。近年來，我國各地對于稅法宣傳上投入了不少的人力、物力，也取得了一定的成效，納稅人對于納稅意識和征稅人的征稅水平都有了普遍的提高，但是對于納稅人的用稅監(jiān)督權(quán)卻很淡漠，社會對于納稅人用稅監(jiān)督權(quán)的宣傳十分薄弱。針對這樣的情況，應(yīng)當(dāng)采取以下措施：首先，學(xué)者和媒體要加強用稅監(jiān)督權(quán)的宣傳力度，推動用稅監(jiān)督權(quán)這一基本權(quán)利在法律中盡快地加以明確地規(guī)定；其次，增強“權(quán)利意識”的教育，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)切實負起責(zé)任，通過免費培訓(xùn)、發(fā)放資料等方式多方面進行宣傳；最后，應(yīng)當(dāng)從基礎(chǔ)教育階段就培養(yǎng)學(xué)生的賦稅觀念。

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