以應對自然災害為核心的應急資源投入保障機制研究*

熊康昊，孔昭君

(北京理工大學管理與經(jīng)濟學院，北京100081)

0 引言

提高應急管理能力，不僅要注重自然災害發(fā)生后的應急處置，還要注重自然災害發(fā)生前的應急準備。只有做好災害來臨前的投入保障工作，形成相應的應急資源保障能力，才能做到有備無患，更好地進行應急處置工作。文中所稱之“全國”系指31個省、市、自治區(qū)范圍，未含香港、澳門兩個特別行政區(qū)和臺灣省;地方系指行政區(qū)劃中縣以上行政單位(具體闡述時主要指省級行政單位);區(qū)域指跨省級行政區(qū)劃的范圍。

1 應急資源投入保障機制現(xiàn)狀分析

首先以應急資源投入保障的五大主體(中央政府、地方政府、中央部門、地方部門、社會力量)為樞紐，以保障過程的三個環(huán)節(jié)(資金籌集、資金使用和保障能力形成、監(jiān)督協(xié)調(diào))為線索勾勒出我國應急資源投入保障機制的基本框架(圖1)。

圖1 我國應急資源投入保障機制的基本框架

1.1 中央政府的投入保障機制

中央政府在應急資源投入保障機制中處于中樞地位。中央政府依據(jù)相關法律、法規(guī)籌集應急管理所需資金(簡稱為應急資金)，再按照“分類管理、分級負責、條塊結合、屬地管理為主”的原則，將部分資金劃撥到地方政府和相關中央部門，由地方政府和中央部門形成應急保障能力。另外，中央政府也預留部分資金用于應對全國性或區(qū)域性的重大突發(fā)事件，直接領導應急處置活動(圖2)。

圖2 中央政府在應急資源投入保障機制中的地位

1.1.1 中央政府的資金籌集

中央政府的應急資金主要來自國家財政。在實行分稅制后，中央財政收入主要來自于關稅、消費稅、中央企業(yè)所得稅等稅收。此外，中央政府還可以通過實施財政收入政策、財政支出政策，發(fā)行國債、設立基金、減少中央開支和接受捐贈等方式籌集應急資金。

1.1.2 資金的使用和保障能力形成

中央政府應急資金的運用，主要有三個方向:①預留部分資金用于直接領導的應急處置活動;②通過轉移支付等方式補貼地方政府;③投入到相關的中央部門。

(1)中央預留

中央政府根據(jù)《中華人民共和國預算法》［1］等法律的規(guī)定，按照政府預算支出額的1%～3%設置預備費，用于當年預算執(zhí)行中的自然災害救災開支及其他難以預見的特殊開支，并且由民政部協(xié)調(diào)國家發(fā)展改革委、財政部等部門，根據(jù)國家發(fā)展計劃和《中華人民共和國預算法》的規(guī)定，安排中央救災資金預算。

(2)補貼地方政府

地方發(fā)生重大災害后，中央政府通常會采取轉移支付等多種手段支持地方政府的應急處置活動，如截至2008年2月13日，中央財政為抗擊南方冰雪災害安排救災補助資金約27億元，其中近25億元用于補貼地方政府的救災資金［2］。在汶川大地震的抗震救災活動中，截至2008年11月底，四川、甘肅、陜西、重慶和云南5個地震受災省市收到中央及地方各級財政性救災資金共計1 166.48億元［3］。玉樹地震中，截至2010年7月9日，中央及青海省財政共安排抗震救災資金73.02億元，其中中央財政安排抗震救災資金56.87億元［4］。

(3)投入中央部門

文中的“中央部門”主要指國家部委、專業(yè)行政事業(yè)單位和中央企業(yè)。中央政府通過財政撥款、設立專項基金和直接注入資金等方式支持中央部門。

在投入中央部門的資金中，有一部分專門用來形成中央級救災物資儲備。根據(jù)《中央級救災儲備物資管理辦法》［5］的規(guī)定，中央級救災儲備物資是指中央財政安排資金，由民政部購置、儲備和管理，專項用于緊急搶救轉移安置災民和安排災民生活的各類物資。中央級救災儲備物資由民政部根據(jù)救災工作需要協(xié)商財政部后，委托有關地方省級(包括各省、自治區(qū)、直轄市以及新疆生產(chǎn)建設兵團，下同)人民政府民政部門定點儲備。

1.2 地方政府的投入保障機制

在我國現(xiàn)行應急管理體系中，地方政府(省級政府)直接負責屬地內(nèi)突發(fā)事件的應急處置工作。地方政府一方面負責通用應急資源的準備，另一方面將資金投入到地方部門(地方政府的組成部門，如交通運輸廳等)，形成專業(yè)應急保障能力(圖3)。

圖3 地方政府在應急資源投入保障機制中的地位

1.2.1 地方政府的資金籌集

地方政府的應急資金主要由地方自行籌集，主要來源于地方財政。根據(jù)我國現(xiàn)行的財政體制，地方政府應急資金主要來源于地方稅收收入、中央補貼和社會捐款。從廣義上講，政府在應急管理中實施的一些特殊政策可以視同為隱性投入。

(1)自籌部分:地方稅收收入

實行稅制改革以后，地方政府的稅收收入包括:營業(yè)稅(不包括鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司等集中繳納的營業(yè)稅)，地方企業(yè)所得稅(不含上述地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅)等［6］。

(2)中央補貼:轉移支付、特殊政策及對口支援

轉移支付:在應急管理方面，中央政府對地方政府的轉移支付主要是中央財政對地方財政的專項補助，尤其是針對特殊情況的補助，如特大防汛抗旱補助費、特大自然災害救濟補助費和中央預算內(nèi)基本建設支出。

特殊政策:根據(jù)財政部的財政應急保障預案，中央政府可以對受災地區(qū)通過采取財政收入政策、財政支出政策和特殊金融政策等給予災區(qū)政府支持。

對口支援:在汶川大地震的抗震救災過程中，根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，組織東部和中部地區(qū)省市支援地震受災地區(qū)。玉樹地震后，根據(jù)《國務院關于支持玉樹地震災后恢復重建政策措施的意見》，東部省市和中央國家機關對口支援青海藏區(qū)工作要優(yōu)先在玉樹災區(qū)啟動實施［7］。

(3)接受社會捐贈

根據(jù)《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》［8］第十一條規(guī)定，縣級以上人民政府及其部門可以接受捐贈，并依照該法的有關規(guī)定對捐贈財產(chǎn)進行管理。因此，社會各界的捐贈也是地方政府應急資金的重要來源。如在汶川大地震的抗震救災過程中，截止2008年11月底，18個中央部門單位、31個省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設兵團共接受救災捐贈款物640.91億元［3］。在玉樹地震中，截至2010年月9日，全國共接收捐贈款物106.57億元(資金98.11億元，物資折款8.46億元)，其中:境內(nèi)捐贈102.85億元，港澳臺地區(qū)捐贈2.73億元，國際組織和海外華僑等國外捐贈0.99億元［4］。

1.2.2 資金的使用和保障能力形成

地方政府一方面通過直接支出形成通用資源保障能力，一方面把資金投入到地方部門形成專業(yè)應急資源保障能力。

(1)地方政府直接支出

①財力資源保障

地方政府根據(jù)《中華人民共和國預算法》［1］和財政應急保障預案，在年度預算中專項安排處置突發(fā)事件過程中需要由財政負擔的經(jīng)費。在處理突發(fā)事件時，各級地方政府可以根據(jù)本級政府制定的財政應急保障預案采取年度預算調(diào)整、實施特殊的財政收入和財政支出政策、申請上級補助等手段籌集應急處置所需資金。

②救災物資資源保障能力

地方級救災物資儲備由地方財政出資采購，主要是專項用于緊急搶救轉移安置災民和應對突發(fā)事件中保障災民基本生活的各類救災物資。省級救災儲備物資由中央下?lián)艿木葹奈镔Y和省級民政部門集中采購加工的救災物資構成。民政廳負責省級救災物資的業(yè)務指導和分配調(diào)撥，救災物資儲備中心負責省級救災專用物資的加工購置、儲備裝運、經(jīng)費管理、監(jiān)督檢查等日常工作。市(縣)級儲備的救災物資由當?shù)孛裾块T管理，省級民政部門對救災物資儲備工作進行指導、檢查和監(jiān)督。不能長期儲備的救災物資(糧食、飲用水等)，各級民政部門可與相關廠商簽訂緊急征用合同，確保災害發(fā)生后24 h調(diào)運到位。［9］

(2)投入地方部門

地方部門是指資金主要由地方財政劃撥，隸屬于同級政府的行政事業(yè)部門。它們與主管部門是業(yè)務歸屬指導關系，如交通運輸廳、水利廳、衛(wèi)生廳等。地方部門應急資金的主要來源是地方財政撥款和國家規(guī)定的基金收入(如水利建設基金)等。地方部門是屬地內(nèi)專業(yè)應急資源保障的主體，依據(jù)各自的專業(yè)基礎，形成屬地內(nèi)的專業(yè)應急保障能力。

1.3 中央部門的投入保障機制

本文所稱“中央部門”主要包括三個類型:①國家部委，它與地方同類部門共同負責形成全國和區(qū)域性的專業(yè)保障能力，如由交通運輸部負責全國性的交通保障等。②經(jīng)費由中央財政撥付的國家專業(yè)行政事業(yè)單位，由這些部門牽頭負責形成專業(yè)應急保障能力，如由防總牽頭形成全國性的針對洪澇和干旱災害的應急保障能力。③直屬國家部委，以行業(yè)為基礎的中央企業(yè)。中央對其予以政策和資金支持，形成以中央企業(yè)為龍頭，以行業(yè)為基礎的專業(yè)應急保障能力，如國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)負責全國的電力保障(圖4)。

圖4 中央部門在應急資源投入保障機制中的地位

1.3.1 國家部委

國家部委承擔的責任是負責本領域內(nèi)全國性突發(fā)事件的專業(yè)處置和對下屬省級部門進行業(yè)務指導，與其共同構成應急管理體系的“條狀系統(tǒng)”，協(xié)助屬地政府做好應急管理工作。

同時，部分國家部委也是專業(yè)行政事業(yè)部門如國家減災委員會和國家防汛抗旱總指揮部，以及臨時應急機構(如國務院煤電油運和搶險抗災應急指揮中心)的組成部門，并承擔相應的應急管理任務。

1.3.2 專業(yè)行政事業(yè)單位

專業(yè)行政事業(yè)單位主要是指由國務院直接領導或直屬于國家部委，專門負責應急管理相關工作的部門，如國家減災委員會、國家防汛抗旱總指揮部、中國地震局和中國氣象局等部門。

1.3.3 中央企業(yè)

中央企業(yè)主要是指國資委監(jiān)督協(xié)調(diào)的120家中央直屬企業(yè)。中央企業(yè)是我國國有經(jīng)濟中的主導力量，中央企業(yè)是我國國有經(jīng)濟的主導力量，在我國目前的15種儲備物資中，有9種物資由中央企業(yè)負責儲備和管理。如，中國儲備糧管理總公司受國務院委托，具體負責中央儲備糧(含中央儲備油)的經(jīng)營管理;中國儲備棉管理總公司受國務院委托，具體負責國家儲備棉的經(jīng)營管理等［9］。

除了以上主要負責物資儲備管理的中央企業(yè)，以專業(yè)技術為基礎的中央企業(yè)負責形成相關專業(yè)的應急保障能力。如中國電信、中國移動和中國聯(lián)通主要負責全國和區(qū)域內(nèi)的通訊能力保障;國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)負責本公司經(jīng)營區(qū)域內(nèi)的電力保障;三大石油公司(中石化、中石油、中海油)與國家石油儲備中心合作共同負責石油的開采、運輸和儲備。

在抗擊雪災過程中，中國移動緊急從云南、重慶、四川抽調(diào)300臺發(fā)電機支援貴州;中國網(wǎng)通安排山西、遼寧、黑龍江對口技術支援貴州、湖南、湖北公司;國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司組織數(shù)萬名職工抗冰搶險，加強對受災地區(qū)的支援，增加向華中地區(qū)的電力供應［10］。

1.4 地方部門的投入保障機制

本文所稱的“地方部門”是指資金主要由地方財政劃撥，隸屬于同級政府，與上級部門是業(yè)務歸屬指導關系的行政事業(yè)部門。

地方部門是屬地政府從事應急管理工作的重要支撐。它們并不直接領導應急管理工作，通常是協(xié)助屬地政府，從事與本部門相關的應急管理工作，形成區(qū)域內(nèi)的專業(yè)應急保障能力。

如電力系統(tǒng)是協(xié)助當?shù)卣幚黼娏栴}，各級交通部門協(xié)助地方政府做好道路運輸工作等。因此，地方部門在應急管理投入保障機制中擔負著更為具體和專業(yè)的任務(圖5)。

圖5 地方部門在投入保障機制中的地位

1.4.1 資金籌集

地方部門的資金主要來源于本部門及所屬事業(yè)單位取得的地方財政撥款、行政單位預算外資金、事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營收入和其他收入等。還包括部門按國家規(guī)定取得的基金收入，如水利部門的水利建設基金、電力部門的電力基金、鐵路部門的鐵路建設基金等。

1.4.2 資金使用和保障能力形成

地方部門依據(jù)各自的專業(yè)基礎，形成區(qū)域內(nèi)專業(yè)應急保障能力。如民政部門(民政廳)是應對區(qū)域內(nèi)自然災害及其他突發(fā)事件的主要部門，負責組織全省的救災救濟工作，組織核查災情，發(fā)布災情，管理分配有關救災款物并監(jiān)督使用等工作［11］;水利部門(水利廳)主要承擔省政府防汛抗旱指揮部的日常工作，組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導全省防洪抗旱工作，對大江大河和重要水利工程實施防洪抗旱調(diào)度，是區(qū)域防汛抗旱工作的樞紐部門，負責管理省一級的防汛物資儲備［12］。

1.5 參與應急管理的社會力量

社會力量是指在應急管理中承擔相應工作的社會團體、企業(yè)及社會公眾。社會力量是應急資源投入保障機制的重要組成部分，貫穿于整個體系之中(圖6)。

圖6 社會力量在投入保障機制中的地位

1.5.1 社會團體

社會團體主要是指公益性社會團體和公益性非營利的事業(yè)單位以及志愿者組織等，如中國紅十字會、中華慈善總會等。他們是應急資源投入保障機制的重要組成部分，不但可以通過各種手段籌集資金、接收捐款捐物，還可以訓練具有專業(yè)水平的志愿者隊伍參與到應急處置工作中。

1.5.2 企業(yè)及社會公眾

在2008年南方冰雪災害、汶川大地震、玉樹地震和舟曲特大泥石流的應急管理活動中，企業(yè)和社會公眾的捐贈活動有力地支援了災區(qū)搶險救災和各項恢復重建工作，是應急資金的重要來源。

在汶川大地震的抗震救災過程中，截至2008年11月25日，全國共接收國內(nèi)外社會各界捐贈款物合計751.97億元;民政部本級共接收抗震救災捐款47.24億元;中國紅十字會總會共接收捐款46.9億元，接收捐贈物資折價6.08億元;中華慈善總會接收捐款9.19億元，接收捐贈物資折價1.56億元［3］。在抗擊舟曲泥石流災害中，截至2010年8月20日，中央機關和中央國家機關部門和單位干部職工為舟曲災區(qū)捐款近億元;很多企業(yè)、個人通過銀行、郵局紛紛向甘肅災區(qū)政府委托的捐贈接收機構捐款。據(jù)初步統(tǒng)計，全國向甘肅舟曲災區(qū)捐贈資金已超過5億元，物資折價2 000余萬元［13］。

1.6 應急資源投入保障機制現(xiàn)狀小結

上文從應急資源投入保障機制五大主體的角度，系統(tǒng)全面地梳理了我國應急資源投入保障機制的現(xiàn)狀，下面以保障過程的三個環(huán)節(jié)為線索對應急資源投入保障機制現(xiàn)狀做一小結，以更好地找出其存在的問題及癥結所在。

1.6.1 資金籌集

在現(xiàn)行應急資源投入保障機制中，我國的應急資金主要有三個來源渠道:中央財政與地方財政、社會各界的捐款和緊急狀態(tài)下的財政動員。五個主體都有籌集資金的職能:中央政府和地方政府依據(jù)相關法律、法規(guī)從各自的財政收入中籌集應急資金，并且是投入保障機制中資金來源的主體;中央部門和地方部門除了接收中央政府和地方政府的撥款外，也可以從部門及所屬事業(yè)單位取得的地方財政撥款、行政單位預算外資金、事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營收入和其他收入中籌集所需資金。社會力量的主要任務就是募集資金，并將資金轉移給相關部門。

1.6.2 資金使用和保障能力形成

我國現(xiàn)行應急管理體系強調(diào)以屬地管理為主，因此應急資源保障能力的形成也以地方應急保障能力的形成為基礎。地方應急保障能力的形成，主要有三種模式:通用保障和專業(yè)保障相結合;本地保障和異地保障相結合;社會保障。

對于地方而言，地方政府主要承擔通用保障和本地保障責任，同時接受中央補貼和經(jīng)中央?yún)f(xié)調(diào)由其他地方給予的援助(異地保障)，從而形成通用的人力資源、財力資源和物質(zhì)資源;中央部門尤其是中央企業(yè)在各省的分支機構，主要依據(jù)各自行業(yè)特點承擔專業(yè)保障責任，形成以專業(yè)人力資源和專用物資儲備為標志的專業(yè)保障能力;地方部門作為屬地內(nèi)專業(yè)應急保障能力形成的主要載體，在應急資源投入保障機制中擔負著更為具體和專業(yè)的任務;社會各界力量主要承擔社會保障任務，為其他保障主體提供重要的輔助作用。

1.6.3 監(jiān)督協(xié)調(diào)

目前我國主要通過國家權力機關監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督等方式對應急管理工作進行監(jiān)督。如，通過國家權力機關聽取用于應急管理的各項資金的預決算報告，進行事前和事后的監(jiān)督;通過行政系統(tǒng)內(nèi)部的財政監(jiān)督和審計監(jiān)督，進行應急資金的事中和事后監(jiān)督;社會公眾以新聞媒體為媒介對應急管理和應急資源使用的全過程進行監(jiān)督。

另外，在突發(fā)事件的處置過程中，需要廣泛的協(xié)調(diào)和溝通，確保應急資源在各級政府和各個部門之間的快速流通，以實現(xiàn)救災效用的最大化。根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》［14］，目前我國的應急管理協(xié)調(diào)機制可以用下面一段話概括，國務院和地方縣以上各級人民政府是突發(fā)事件應對工作的行政領導機關，其辦事機構及具體職責由國務院規(guī)定。各級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應對工作負責;涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關行政區(qū)域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區(qū)域的上一級人民政府共同負責。但是，在應急管理實踐中各部門之間的協(xié)調(diào)難度非常大，缺乏一個權威部門統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調(diào)，往往只有政府高層領導出面才能有效地進行協(xié)調(diào)。

綜上所述，目前我國已經(jīng)形成了以政府財政投入為主，依靠各級政府形成通用資源保障，中央部門和地方部門負責形成專業(yè)資源保障的應急資源投入保障機制，并且已經(jīng)初步形成了以五大主體為樞紐的網(wǎng)絡化、系統(tǒng)化的體系結構。

2 應急資源投入保障機制存在的問題

雖然我國已經(jīng)建立起了網(wǎng)絡化、系統(tǒng)化的以應對自然災害為核心的應急資源投入保障機制，但是經(jīng)過2008年南方冰雪災害、汶川大地震、玉樹地震和舟曲特大泥石流的實踐檢驗，依然暴露出了不少問題，集中表現(xiàn)為應急保障不到位。本文以應急管理投入保障機制的現(xiàn)狀分析為基礎，結合2008年南方冰雪災害、汶川大地震、玉樹地震和舟曲特大泥石流的案例，從資金籌集、資金使用和保障能力形成、監(jiān)督協(xié)調(diào)三個方面分析當前我國應急資源投入保障機制存在的問題。

2.1 資金籌集方面的問題

(1)各級政府并沒有規(guī)定固定的應急投資比例。

目前我國的應急資金主要來源于政府財政，但是除了各級政府每年度都納入預算的預備費和其他應急資金(中央財政的中央救災款和地方財政的地方自然災害救濟事業(yè)費)外，對于備災工作并沒有專門資金籌集渠道。

(2)我國對社會捐款的管理力度不夠。

如在汶川大地震中，由于接收捐款的部門過多，造成救災資金、捐贈款物的供需雙方信息不暢、供需脫節(jié)、產(chǎn)品質(zhì)量不合格等情況，使個別地區(qū)的部分救災物資出現(xiàn)積壓或不適用的現(xiàn)象。

2.2 資金使用和保障能力形成方面的問題

(1)我國應急資金的使用主要立足于災害發(fā)生后的應急處置，對防災和備災的投入不足，致使基層的基礎設施建設沒有考慮備災需要，抗災能力弱。

中央政府對于救災有中央救災款、救災應急資金、災區(qū)民房恢復重建補助資金、春荒冬令災民生活救濟補助資金和因災死亡人員喪葬和撫恤補助資金等專項資金。地方政府在救災方面有地方財政安排的地方自然災害救濟事業(yè)費等救災資金。但不論是中央政府和地方政府對于備災都沒有統(tǒng)一的規(guī)劃和明確的資金安排。防災、備災方面的資金投入分散于各個部門，而且資金投入目的不明確，除了極少數(shù)部門擁有財政劃撥的專門用于備災的資金外，很少有部門根據(jù)本部門的專業(yè)特點專門設置相關備災資金。由于缺乏相關備災資金的支持，很多基層的基礎設施建設時就沒有考慮備災需要，導致基礎設施的抗災能力達不到保障要求。如雪災中電力、交通、通信等基礎設施的癱瘓，直接導致了交通堵塞、信息不暢、物價波動、電力中斷等等一系列嚴重的問題［15］。

(2)我國現(xiàn)行應急管理體系中，沒有一體化應急管理部門，應急管理各項工作多頭管理，應急資源流通不暢，各部門之間的應急保障責任不明確。

(3)應急資源分散于各個部門，無法總體規(guī)劃應急資源的儲備和使用，造成應急資源儲備結構不合理，有的資源重復儲備，有的資源嚴重短缺。

2.3 監(jiān)督協(xié)調(diào)方面的問題

(1)由于用于備災和救災的資金支出項目較多且分散于各個不同的部門，以及社會捐贈款物的多頭接收、撥付和使用，沒有形成完整的監(jiān)督協(xié)調(diào)體系，不利于快速、及時、準確地監(jiān)督和管理。

(2)由于多個部門參與救災，部門職能交叉以及權責脫節(jié)等問題，導致在應急管理中的協(xié)調(diào)難度非常大，往往只有政府高層領導出面才能有效地進行協(xié)調(diào)。

進一步對上面的問題進行分析，可以發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)問題的癥結都在于兩點:①缺少專門的應急資金體系支持應急管理工作;②沒有統(tǒng)一的應急管理機構和完善的應急管理體系。

3 關于完善應急資源投入保障機制的思考及建議

針對上文分析出的我國應急資源投入保障機制的核心癥結，本文認為應該從以下兩個方面入手，完善我國應急資源投入保障機制。

(1)加強應急資金的整合和應急資源的準備工作，確保應急資源保障能力的形成

我國應急資金體系還沒有形成一條與突發(fā)事件預防、準備、處置、恢復全過程相適應的資金鏈。由于缺乏相關資金的支持，基層的基礎設施建設、專業(yè)人員培訓、專業(yè)物資的儲備和更新等都達不到應急保障要求，無法形成甚至是沒有形成相應的保障能力。

因此，建議設立應急管理專用資金體系，包括應急保障建設資金和應急處置資金。其中，應急保障建設資金專門用于各級政府和各職能部門從事應急保障能力建設，尤其是備災工作，在應急保障建設相關機構內(nèi)部封閉運行使用，主要用來形成應急管理的物力資源和人力資源保障能力。應急處置資金專門用于各級政府和各部門從事應急處置工作，尤其是救災工作，在應急處置相關機構內(nèi)部封閉運行使用，是應急處置的財力保障。

(2)加強應急管理相關部門之間的協(xié)調(diào)和配合，強化預防和處置突發(fā)事件的能力

在我國現(xiàn)行的應急管理體系中，由于沒有統(tǒng)一、專職的一體化應急管理部門，造成應急資源分散于各個部門，應急資源的儲備和使用沒有總體規(guī)劃、儲備結構不合理;并且由于應急管理各項工作多頭負責、部門職能交叉以及權責脫節(jié)等問題，在多個部門參與救災時，應急管理的協(xié)調(diào)難度很大。因此，要提高應急資源使用效率，就必須使參與應急管理的各部門實現(xiàn)內(nèi)部、外部、縱向、橫向之間相互協(xié)調(diào)和配合。

為此，建議整合各部門的應急管理職能，設立一體化的應急管理機構。

建議在中央層級上整合國家減災委員會、國家防汛抗旱總指揮部、國家森林防火指揮部、國務院抗震救災指揮部、國務院應急管理辦公室、國家經(jīng)濟動員辦公室等部門的相關資源，設立一體化的應急管理機構——國家應急管理委員會，全面負責應急管理的相關工作。

在地方層級上，雖然目前絕大多數(shù)省份都設有突發(fā)事件應急管理委員會，并在市、縣也成立了相應機構，但是當前地方的應急保障建設(備災)職能依然是分散到地方減災委、民政部門及其他地方部門，并沒有進行有效的整合。因此，建議地方縣級以上各級人民政府設立應急管理委員會，借助目前已存在的應急管理委員會的行政資源，并以國家應急管理委員會的機構設置和職能設置為范例，強化職能，成為全面負責屬地內(nèi)的應急保障建設、應急處置等應急管理工作的綜合化、一體化應急管理機構。

通過這兩項措施，一方面可以使應急管理工作尤其是應急保障工作有一個穩(wěn)定、可靠的來源，增強應急保障工作的計劃性和持續(xù)性，明確各部門的應急保障責任，確保相關資金?？顚Ｓ茫硪环矫婺軌蛴行У卣犀F(xiàn)有的應急管理資源，規(guī)避“多龍治災”的種種弊端，從而形成現(xiàn)代化、綜合性、一體化的應急資源投入保障機制，切實提高我國應對自然災害的整體能力。

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