以提高水生產(chǎn)力促進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)行

鄭 航 ，Yongping Wei

（1.清華大學(xué)水沙科學(xué)與水利水電工程國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，100084，北京；2.墨爾本大學(xué)中澳水資源合作研究中心，3010，墨爾本）

2011年中央1號(hào)文件提出我國(guó)將實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度，其核心內(nèi)容是建立三條控制紅線，即確立水資源開(kāi)發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線及水功能區(qū)限制納污紅線。“三條紅線”的提出為我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的水資源管理提供了制度框架。如何落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度，相關(guān)單位開(kāi)展了一系列研究，如：陳進(jìn)、黃薇根據(jù)我國(guó)河流水資源特點(diǎn)，分析了三條紅線管理的區(qū)域差異性和不同地區(qū)的控制重點(diǎn)，提出了實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理的途徑建議；甘升偉等根據(jù)太湖流域管理局制訂的新安江取水許可總量控制指標(biāo)，從水量管理、水質(zhì)管理以及水生態(tài)管理3個(gè)方面提出了符合流域水資源特點(diǎn)的水資源管理“三條紅線”保障措施；孫宇飛等提出將用水總量、萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)和水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率四項(xiàng)指標(biāo)作為水資源管理“三條紅線”的考核指標(biāo)。與此同時(shí)，各大流域機(jī)構(gòu)初步提出了2015年各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）用水總量、水源類別、行業(yè)用水控制指標(biāo)和2020年、2030年流域用水總量控制指標(biāo)。

當(dāng)前“三條紅線”的研究主要集中于指標(biāo)形式與數(shù)量的確定，關(guān)于落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度各項(xiàng)指標(biāo)的實(shí)施機(jī)制研究較少，技術(shù)支撐不足。本文從哲學(xué)理論的角度，采用制度變遷研究的方法，通過(guò)中外對(duì)比，分析最嚴(yán)格水資源管理制度在人水關(guān)系變遷中的地位與所處階段，提出落實(shí)“三條紅線”的核心問(wèn)題和關(guān)鍵需求，為我國(guó)落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度提供理論支撐。

一、馬克思主義哲學(xué)社會(huì)變遷理論下的人水關(guān)系發(fā)展階段劃分

生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的辯證關(guān)系是馬克思主義哲學(xué)的基本觀點(diǎn)，也是馬克思政治經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段劃分的理論依據(jù)，是認(rèn)識(shí)人類社會(huì)及其制度變遷的重要工具。在馬克思主義哲學(xué)背景下研究最嚴(yán)格水資源管理制度及其實(shí)施機(jī)制，有利于更加清晰地認(rèn)識(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度在我國(guó)社會(huì)主義制度以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的歷史地位，有助于從哲學(xué)角度提出落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的核心需求。

生產(chǎn)力指具有一定生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)和勞動(dòng)技能的勞動(dòng)者和他們所使用的生產(chǎn)資料結(jié)合起來(lái)，從而在物質(zhì)資料生產(chǎn)過(guò)程中所發(fā)生的力量，也就是人類在生產(chǎn)過(guò)程中征服和改造自然界，并獲得適合自己需要的物質(zhì)資料的能力。生產(chǎn)力包括3個(gè)要素：勞動(dòng)者、勞動(dòng)資料、勞動(dòng)對(duì)象。勞動(dòng)資料中的生產(chǎn)工具部分是生產(chǎn)力發(fā)展水平和性質(zhì)的主要標(biāo)志，是劃分經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期的主要標(biāo)志?？茖W(xué)技術(shù)被應(yīng)用于生產(chǎn)過(guò)程，可產(chǎn)生出巨大的物質(zhì)力量，科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力。生產(chǎn)關(guān)系指人們?cè)谖镔|(zhì)資料生產(chǎn)過(guò)程中結(jié)成的相互關(guān)系。生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系。同時(shí)，生產(chǎn)關(guān)系對(duì)生產(chǎn)力發(fā)展具有能動(dòng)的反作用。

根據(jù)馬克思的觀點(diǎn)，生產(chǎn)資料所有制是劃分人類社會(huì)發(fā)展階段的根本標(biāo)志。隨著生產(chǎn)力的提高，人類社會(huì)從原始社會(huì)到社會(huì)主義社會(huì)經(jīng)歷了從無(wú)階級(jí)到有階級(jí)再到無(wú)階級(jí)以及生產(chǎn)資料公有、私有再到公有的循環(huán)過(guò)程。與此類似，人與水的關(guān)系亦經(jīng)歷從和諧到矛盾再到和諧的過(guò)程。其中，社會(huì)水生產(chǎn)力水平是決定人水關(guān)系發(fā)展階段的關(guān)鍵。

水生產(chǎn)力最初指農(nóng)業(yè)灌溉中的水分利用效率，即單方水的有效產(chǎn)出，近年逐漸成為國(guó)內(nèi)外研究熱點(diǎn)之一。國(guó)際水管理研究所（IWMI）、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）、國(guó)際植物基因資源研究所（IPGRI）等著名機(jī)構(gòu)在全球范圍內(nèi)相繼開(kāi)展了一系列的水生產(chǎn)力研究計(jì)劃。其中，IWMI提出的水生產(chǎn)力概念為單位（體積或價(jià)值）水資源所生產(chǎn)出的產(chǎn)品數(shù)量或價(jià)值。這種水生產(chǎn)力概念范疇較窄，主要用于衡量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率與效益，不足以反映整個(gè)社會(huì)的水資源利用能力與技術(shù)水平。

本文中，社會(huì)水生產(chǎn)力指在一定水文科學(xué)的基礎(chǔ)上，勞動(dòng)者和他們所使用的生產(chǎn)工具結(jié)合起來(lái)，在開(kāi)發(fā)利用水資源的過(guò)程中所發(fā)生的力量，是人類操控水資源并獲得所需物質(zhì)產(chǎn)品的能力。水生產(chǎn)力包含3個(gè)要素：與水相關(guān)的勞動(dòng)者（水管理者與使用者等），取、存、輸、用、排水等過(guò)程中所采用的生產(chǎn)工具以及水資源的用途。生產(chǎn)工具是水生產(chǎn)力發(fā)展水平的主要標(biāo)志，其中，水資源提取、儲(chǔ)存和輸送工具代表了人類開(kāi)發(fā)利用水資源的能力，是水生產(chǎn)力的主體；水資源利用的計(jì)量監(jiān)測(cè)工具則代表了人類精確管控自身用水行為的水平，是水生產(chǎn)力的關(guān)鍵。相應(yīng)的，水生產(chǎn)關(guān)系指人們?cè)谒Y源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中人與水的關(guān)系。水生產(chǎn)力是決定人水關(guān)系的主導(dǎo)因素，是人水關(guān)系改變的物質(zhì)基礎(chǔ)；同時(shí)，人水關(guān)系變革對(duì)水生產(chǎn)力的發(fā)展提出要求，對(duì)其具有反作用。

在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，人類社會(huì)的水生產(chǎn)力水平較低，人類用水在自然水循環(huán)中所占的比例較小，人水關(guān)系處于原始的和諧階段。隨著工業(yè)革命的開(kāi)展，人類社會(huì)生產(chǎn)力及水生產(chǎn)力均大幅度提高，高壩大庫(kù)相繼修建、機(jī)械化提水設(shè)備（如水泵、機(jī)井）廣泛使用，人類取用水資源的能力大幅度提高。同時(shí)，人口增長(zhǎng)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了水資源需求的急劇增長(zhǎng)，人水關(guān)系進(jìn)入了無(wú)節(jié)制供水、自然吃干喝凈的大開(kāi)發(fā)階段。水資源大量從自然系統(tǒng)流入人工側(cè)支循環(huán)。20世紀(jì)70年代以后，隨著全球性生態(tài)惡化及人類對(duì)人與自然關(guān)系的反思，一些發(fā)達(dá)國(guó)家逐漸開(kāi)始控制人類的用水總量，人水關(guān)系進(jìn)入了總量控制階段。水權(quán)及水市場(chǎng)等水需求管理措施隨之被采用，人類用水效率越來(lái)越高、用水靈活性越來(lái)越強(qiáng)，水資源在自然系統(tǒng)和人工側(cè)支循環(huán)中達(dá)到平衡。隨著社會(huì)水生產(chǎn)力的進(jìn)一步提高，人類社會(huì)的用水量進(jìn)一步下降，節(jié)約的水量將返還給自然，實(shí)現(xiàn)對(duì)自然的反哺。最后，社會(huì)水生產(chǎn)力達(dá)到高度發(fā)達(dá)，反哺自然的水量越來(lái)越多，人類用水的比例再次恢復(fù)到較小的程度，人與自然之間不再存在水資源的競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)人水和諧。人水關(guān)系從原始和諧到自由供水，從總量控制再到人水和諧，歷經(jīng)螺旋式的上升過(guò)程。其中，人水和諧階段與原始和諧不同，是在社會(huì)水生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)的前提下，人類通過(guò)對(duì)人水關(guān)系的主動(dòng)調(diào)控，實(shí)現(xiàn)的積極且可控的和諧關(guān)系。

二、最嚴(yán)格水資源管理制度在人水關(guān)系發(fā)展中所處的階段——中澳比較分析

最嚴(yán)格水資源管理制度是人水關(guān)系在水資源管理制度上的反映，代表了我國(guó)當(dāng)前的人水關(guān)系發(fā)展階段?！叭龡l紅線”的提出標(biāo)志著我國(guó)已進(jìn)入用水的總量控制階段。澳大利亞是世界上水資源管理非常先進(jìn)的國(guó)家之一，自歐洲移民開(kāi)發(fā)以來(lái)，在短短幾百年時(shí)間內(nèi)經(jīng)歷了人水關(guān)系從原始和諧到反哺自然的各個(gè)階段，值得借鑒。按照水資源利用的技術(shù)與監(jiān)測(cè)工具，水生產(chǎn)力的發(fā)展可分為人工階段、機(jī)械化階段、電氣信息化階段、社會(huì)化階段和和諧化階段等5個(gè)階段，分別與人水關(guān)系的發(fā)展階段對(duì)應(yīng)。

1.自由供水與機(jī)械化階段

自由供水階段主要指人類大興水利、無(wú)節(jié)制開(kāi)發(fā)利用水資源的人水關(guān)系發(fā)展階段，以大中型水庫(kù)的迅速修建及庫(kù)容的急劇增長(zhǎng)為表征。迅速發(fā)展的筑壩技術(shù)為支撐以供水為核心的人水關(guān)系奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。澳大利亞于20世紀(jì)20年代開(kāi)始修建大型水利工程，50年代中期進(jìn)入高潮且供水量急劇增加，進(jìn)入自由供水階段。70年代以后，總庫(kù)容已超過(guò)流域多年平均年徑流量；80年代以后，庫(kù)容幾無(wú)增長(zhǎng)，自由供水階段結(jié)束。我國(guó)自新中國(guó)成立以來(lái)，大型水庫(kù)數(shù)目及供水量持續(xù)增長(zhǎng)。2000年以后，用水量增長(zhǎng)逐漸趨緩，自由供水階段基本結(jié)束。

在自由供水階段，機(jī)械化的施工手段和測(cè)量?jī)x器廣泛用于水利建設(shè)和水資源管理，大大提高了水資源的開(kāi)發(fā)能力和水文的監(jiān)測(cè)精度，為精確調(diào)控水資源提供了技術(shù)支撐。然而，在中國(guó)許多農(nóng)村，水流的測(cè)量還主要通過(guò)目測(cè)或估算進(jìn)行，已經(jīng)不能適應(yīng)人水關(guān)系發(fā)展對(duì)機(jī)械化生產(chǎn)力的要求。

2.總量控制與信息化階段

總量控制階段主要指人類設(shè)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)發(fā)利用水資源的上限，并以此為依據(jù)進(jìn)行水資源管理的人水關(guān)系發(fā)展階段。需求管理是長(zhǎng)久實(shí)施總量控制的必要手段，主要指通過(guò)法律、行政、經(jīng)濟(jì)、科技、教育等手段，控制用水總量，提高用水效率，培育節(jié)水文化，激發(fā)節(jié)水主動(dòng)性，改變社會(huì)用水方式，抑制水需求的過(guò)度膨脹。

澳大利亞墨累—達(dá)令河于1994年開(kāi)始實(shí)施全流域的用水總量控制，步入總量控制階段。此后，墨累—達(dá)令河流域用水量停止增長(zhǎng)且在2000年以后持續(xù)下降，流域總量控制與需求管理取得了顯著效果。澳大利亞用水總量控制的成功，與其先進(jìn)的水利科學(xué)技術(shù)及電氣化、信息化的水生產(chǎn)力水平密不可分。季節(jié)性徑流預(yù)測(cè)技術(shù)的普及應(yīng)用、國(guó)家范圍水量賬戶信息系統(tǒng)的建立、全渠道信息化控制系統(tǒng)與遠(yuǎn)程操控閘門(mén)的廣泛采納等，使墨累—達(dá)令河流域灌區(qū)管理人員及農(nóng)戶可通過(guò)電話、短信以及電子郵件等方式實(shí)時(shí)獲得渠道水情信息并操控所轄閘門(mén)，精確計(jì)量用水量。與此同時(shí)，墨累—達(dá)令河的灌溉用戶具有一個(gè)精細(xì)的水量計(jì)量賬戶。該賬戶與銀行賬戶類似，記錄用戶每灌溉輪次的水權(quán)量、用水量、交易量以及剩余水量。農(nóng)戶可根據(jù)水量賬戶上的水量信息，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行水量交易。上述這些信息化手段，為澳大利亞實(shí)施用水總量控制、開(kāi)展水權(quán)交易以及相應(yīng)的水需求管理提供了強(qiáng)有力的物質(zhì)支撐和技術(shù)手段。正因?yàn)橛辛烁叨刃畔⒒纳a(chǎn)力條件，墨累—達(dá)令河流域才能成功實(shí)現(xiàn)水資源的總量控制與需求管理。

在我國(guó)，最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施以及2011年中央1號(hào)文件的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)水資源管理全面進(jìn)入總量控制階段，也意味著我國(guó)進(jìn)入了人水關(guān)系發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。如何確保全國(guó)用水總量不超過(guò)紅線，是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的核心問(wèn)題。根據(jù)生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系的哲學(xué)原理以及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，大力發(fā)展水利科技，提高各級(jí)用水層面的水利信息化水平，是實(shí)施用水總量控制的基礎(chǔ)，也是推動(dòng)人水關(guān)系繼續(xù)良性發(fā)展、為實(shí)現(xiàn)人水和諧做好水生產(chǎn)力儲(chǔ)備的必要工作。

3.反哺自然與社會(huì)化階段

反哺自然階段主要指通過(guò)社會(huì)經(jīng)濟(jì)用水的總量控制和需求管理的逐步深化，人類用水總量顯著下降，用水效率及效益明顯提高，生態(tài)用水比例大幅度增加的人水關(guān)系發(fā)展階段。2011年墨累—達(dá)令河流域管理局發(fā)布流域規(guī)劃大綱（Guide for Murray-Darling Basin Plan），提出到2020年，全流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水總量總體上縮減30%，用以回補(bǔ)生態(tài)。這對(duì)于澳大利亞來(lái)說(shuō)是非常艱巨的任務(wù)，存在著許多爭(zhēng)議。澳大利亞正在加強(qiáng)氣候變化對(duì)水資源影響的模擬與預(yù)測(cè)、流域可持續(xù)產(chǎn)流、流域不同生態(tài)資產(chǎn)環(huán)境需水、精細(xì)化灌溉技術(shù)、多種水源聯(lián)合調(diào)度技術(shù)、水庫(kù)生態(tài)用水調(diào)蓄模式等技術(shù)的研究與集成，以支撐反哺自然階段的水資源管理戰(zhàn)略的實(shí)施。

在水生產(chǎn)力達(dá)到了信息化水平后，水資源管理已不再是水行政主管部門(mén)的獨(dú)有工作，而是全社會(huì)共同參與的社會(huì)事業(yè)。在這一階段，科學(xué)技術(shù)、工程設(shè)施、管理機(jī)構(gòu)以及社會(huì)參與有機(jī)結(jié)合，成為人類調(diào)控水資源、監(jiān)控自身用水行為的綜合性手段，以支撐反哺自然戰(zhàn)略的實(shí)施。澳大利亞推行“社會(huì)學(xué)習(xí)”（social learning）技術(shù)以促進(jìn)全社會(huì)與參與水資源管理?！吧鐣?huì)學(xué)習(xí)”作為國(guó)際上最新的管理理念，主要指通過(guò)社會(huì)參與，在科研人員、管理者以及利益相關(guān)主體之間分享流域管理的經(jīng)驗(yàn)、數(shù)據(jù)與知識(shí)，通過(guò)互動(dòng)、協(xié)作完成流域的科研與技術(shù)創(chuàng)新。通過(guò)“社會(huì)學(xué)習(xí)”，不同利益相關(guān)者可將各方面的需求與問(wèn)題及時(shí)反映到流域科學(xué)研究與政策制定中，并通過(guò)有效互動(dòng)，在全社會(huì)形成對(duì)流域管理問(wèn)題與管理制度的包容與共識(shí)，從而發(fā)動(dòng)全社會(huì)的力量實(shí)現(xiàn)水資源的高效利用和生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)。

在中國(guó)，河流及流域生態(tài)研究正逐漸興起，河流生態(tài)流量、流域生態(tài)服務(wù)等課題正成為國(guó)內(nèi)水資源研究的熱點(diǎn)。與此同時(shí)，在實(shí)踐方面，結(jié)合流域綜合規(guī)劃、跨流域調(diào)水工程等，人工生態(tài)補(bǔ)水亦不斷出現(xiàn)。但總體上由于水生產(chǎn)力的社會(huì)化水平不足，我國(guó)水資源的生態(tài)反哺還處于科研為主、零散實(shí)踐的階段，未能在大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)生態(tài)用水的顯著增加。因此，繼續(xù)提高水生產(chǎn)力，深化節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的高效用水和主動(dòng)節(jié)水，進(jìn)入社會(huì)化的反哺自然階段，為全面實(shí)現(xiàn)人水和諧奠定基礎(chǔ)，是我國(guó)人水關(guān)系進(jìn)一步發(fā)展的主要方向。

三、結(jié) 語(yǔ)

水生產(chǎn)力與人水關(guān)系的辯證關(guān)系，是馬克思關(guān)于生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的基本哲學(xué)原理在水資源利用與管理中的具體體現(xiàn)。按照生產(chǎn)工具的發(fā)展水平，水生產(chǎn)力的發(fā)展可分為人工、機(jī)械化、電氣信息化、社會(huì)化及和諧化等5個(gè)階段，分別對(duì)應(yīng)于人水關(guān)系的原始和諧、自由供水、總量控制、反哺自然及人水和諧等5個(gè)階段。不同的人水關(guān)系發(fā)展階段必須有相應(yīng)的水生產(chǎn)力水平支撐，否則人水關(guān)系及相應(yīng)政策將僅是理念，難以真正實(shí)施。我國(guó)正在實(shí)施的最嚴(yán)格水資源管理制度屬于總量控制階段，處在人水關(guān)系發(fā)展演變的關(guān)鍵時(shí)期。

實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理，落實(shí)三條紅線，須大力發(fā)展水利科學(xué)技術(shù)，切實(shí)提高水生產(chǎn)力。目前，我國(guó)許多地區(qū)還處在水生產(chǎn)力的人工和機(jī)械化階段，電氣及信息化的生產(chǎn)力水平非常有限，這是阻礙最嚴(yán)格水資源管理制度進(jìn)一步落實(shí)的主要問(wèn)題。因此，大力發(fā)展水利科學(xué)技術(shù)，汲取國(guó)際水管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提高監(jiān)控水資源的技術(shù)與管理能力，提高水生產(chǎn)力，是當(dāng)前進(jìn)一步落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的關(guān)鍵任務(wù)。此外，深入闡述水生產(chǎn)力的內(nèi)涵，從勞動(dòng)者、生產(chǎn)工具及勞動(dòng)對(duì)象等方面，建立水生產(chǎn)力的定量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，評(píng)價(jià)流域社會(huì)水生產(chǎn)力的發(fā)展水平，提出水生產(chǎn)力提高的途徑，是下一步研究的主要思路。

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