淺析礦業(yè)權(quán)私權(quán)屬性和行政許可的關(guān)系

孔 寧

(國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034)

對礦業(yè)權(quán)的屬性的爭議由來已久，根據(jù)《物權(quán)法》123條規(guī)定，“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護”，即明確了礦業(yè)權(quán)具備用益物權(quán)的私權(quán)屬性；《礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定，“勘查、開采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請、經(jīng)批準取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記”，即礦業(yè)權(quán)的取得必須經(jīng)過行政許可。所以礦業(yè)權(quán)本身具有私權(quán)屬性，并受公法的約束。本文通過研究礦業(yè)權(quán)的私權(quán)屬性和行政許可制度，剖析兩者之間的關(guān)系，探索研究如何在保護礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的同時，合理界定礦業(yè)權(quán)行政許可的權(quán)限范圍。

1 礦業(yè)權(quán)的權(quán)利屬性

1.1 礦業(yè)權(quán)的公權(quán)屬性

《民法通則》第81條規(guī)定：“國家所有的礦藏，可以依法由全面所有制單位和集體所有制單位開采，也可以依法由公民采挖”?！段餀?quán)法》第46條規(guī)定，“礦藏、水流、海域?qū)儆趪宜??！薄兜V產(chǎn)資源法》第3條明確規(guī)定，“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)?！辈还苁恰睹穹ㄍ▌t》和《物權(quán)法》中的提到的“礦藏”，或是《礦產(chǎn)資源法》中提到的“礦產(chǎn)資源”，實際都是指地表下賦存的礦產(chǎn)資源。我們所提出的礦業(yè)權(quán)概念其實是“基于礦產(chǎn)資源所有權(quán)而派生出來的一種他物權(quán)?！盵1]即將國家所有的礦產(chǎn)資源的勘查、開采和收益的權(quán)益通過行政許可的方式授予礦業(yè)權(quán)人。與此同時，向礦業(yè)權(quán)所有人相應(yīng)的收取礦業(yè)權(quán)使用費、礦產(chǎn)資源補償費、資源稅和價款來維護補償國家的礦產(chǎn)資源所有權(quán)益。

1.2 礦業(yè)權(quán)的私權(quán)屬性

關(guān)于礦業(yè)權(quán)的私權(quán)屬性，理論界一直有著較大的爭議。影響較大說法有：債權(quán)說，法學(xué)家江平老師認為礦業(yè)權(quán) “是一種基于和國家簽訂的礦產(chǎn)資源勘探、開發(fā)合同而取得的債權(quán)?！盵2]準物權(quán)說， “與典型物權(quán)相比,礦業(yè)權(quán)呈現(xiàn)出了一定的異質(zhì)性:在客體上,礦業(yè)權(quán)客體系由特定礦區(qū)或者工作區(qū)內(nèi)的地下土壤和其中所賦存的礦產(chǎn)資源兩類物所組成,并且特定礦區(qū)或者工作區(qū)內(nèi)是否存在著欲勘探的礦產(chǎn)資源往往是不確定的。這已然偏離了典型物權(quán)的客體一般所具有的單一性與特定性。”[3]財產(chǎn)權(quán)說，《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第3條規(guī)定，“探礦權(quán)、采礦權(quán)為財產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)稱為礦業(yè)權(quán)，適用于不動產(chǎn)法律法規(guī)的調(diào)整原則”。所以“礦業(yè)權(quán)是脫胎于公權(quán)的私權(quán)，它本質(zhì)為財產(chǎn)權(quán)?！盵4]用益物權(quán)說，即《物權(quán)法》中對礦業(yè)權(quán)的定義。而在用益物權(quán)說里，還存在著準用以物權(quán)說，李顯東教授提出，“準用益物權(quán)包括海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)和捕撈權(quán)等?！盵5]

1.2.1 探礦權(quán)的用益物權(quán)屬性

研究礦業(yè)權(quán)的屬性的前提是明確礦業(yè)權(quán)的客體。從狹義上講，探礦權(quán)應(yīng)該是勘查礦產(chǎn)資源的權(quán)利；從廣義上講，探礦權(quán)包含勘查礦產(chǎn)資源的權(quán)力、勘查過程中通過智力體力勞動獲得的地質(zhì)勘查資源成果，以及探明資源儲量的集合。按照目前探礦權(quán)管理的實際情況，廣義的探礦權(quán)客體定義是比較符合實際的。筆者通過分析，認為探礦權(quán)應(yīng)為用益物權(quán)，其原因在于：第一，《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》提出礦業(yè)權(quán)適用于不動產(chǎn)的管理，而用益物權(quán)的客體為他人所有的不動產(chǎn)或動產(chǎn)，兩者客體的屬性一致。第二，用益物權(quán)是受限制的物權(quán)，是所有權(quán)派生的他物權(quán)。而探礦權(quán)人所勘查的礦產(chǎn)資源為全民、國家所有，所以探礦權(quán)是礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)派生出來的他物權(quán)。第三，用益物權(quán)是以占有、使用他人之物而獲得收益為目的設(shè)立的。而探礦權(quán)人是通過行政許可的合法渠道取得勘查礦產(chǎn)資源的權(quán)力，通過合資合作、轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)、取得采礦權(quán)等多種方式達到收益的目的。第四，用益物權(quán)是受限制的物權(quán)，不能隨意進行處置，如果轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)采必須經(jīng)國土資源主管部門審批同意。綜上所述，探礦權(quán)具有用益物權(quán)的典型特征，應(yīng)為用益物權(quán)。

1.2.2 采礦權(quán)的準用益物權(quán)屬性

采礦權(quán)的客體不只是字面上所強調(diào)的開采礦產(chǎn)資源的權(quán)力，而應(yīng)該是一定立體范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源、開采礦產(chǎn)資源的權(quán)力以及地面施工設(shè)施或井巷工程等不動產(chǎn)的集合。但是，把采礦權(quán)劃定為用益物權(quán)存在著一個較大的理論難點，即用益物權(quán)的一個基本特征是占用、使用的他人之物將在一定時期后返還。而采礦權(quán)客體中的一定區(qū)域范圍及深度內(nèi)的礦產(chǎn)資源會隨著開采的進行，將不斷減少直至滅失。需要特別注意的是，這與其他用益物權(quán)在占用、使用期間所造成的常規(guī)消耗是有著本質(zhì)不同的。對比一下《物權(quán)法》123條中和探礦權(quán)、采礦權(quán)同時規(guī)定為用益物權(quán)的取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)力。我們能比較容易的看出，水資源屬可再生資源，取水權(quán)返還后一段時期內(nèi)水資源是能夠再生的。同樣，使用灘涂、水域從事捕撈、養(yǎng)殖等活動，灘涂、水域不會消失，雖然會隨著使用活動的展開有著一定的消耗，但這種消耗和開采礦產(chǎn)資源造成的消耗是有著本質(zhì)區(qū)別的。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的根本原因在于礦產(chǎn)資源具有不可再生的特性。對此，國家和礦產(chǎn)資源管理部門制定了一系列法律政策，建立了礦產(chǎn)資源有償開采的制度用來補償?shù)V產(chǎn)資源所有人即全民的損失。采礦權(quán)所有人在開采礦產(chǎn)資源的過程中，需按規(guī)定繳納采礦權(quán)使用費、礦產(chǎn)資源補償費、資源稅和采礦權(quán)價款，采礦權(quán)使用費體現(xiàn)了采礦權(quán)的有償取得制度，礦產(chǎn)資源補償費體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的有償使用制度，資源稅體現(xiàn)了采礦權(quán)人通過開采礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)性收入，采礦權(quán)價款體現(xiàn)國家投入勘查工作的收益。這些稅費的收取補償了采礦權(quán)人獲得礦業(yè)權(quán)時國家的勘查投入，也彌補了開采中對礦產(chǎn)資源造成的消耗，解決了采礦權(quán)部分客體無法返還所有人的矛盾。所以，筆者認為，采礦權(quán)的屬性應(yīng)該屬于準用益物權(quán)，但同樣可適用于用益物權(quán)的管理方式。

2 礦業(yè)權(quán)的行政許可制度

《礦產(chǎn)資源法》確定由國務(wù)院代表國家行使對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，國土資源部作為國務(wù)院組成部門，代表著國家行使對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。我國對礦業(yè)權(quán)實行審批登記制度，屬于典型的行政許可。礦業(yè)權(quán)申請取得的過程可以描述為行政主體(礦產(chǎn)資源主管部門)賦予行政相對人(礦業(yè)權(quán)申請人)勘查、開采礦產(chǎn)資源和獲得勘查、采礦許可證的行政行為，而授予勘查、采礦許可證是典型的確權(quán)行為。

從礦業(yè)權(quán)取得方式來講，分為出讓取得和轉(zhuǎn)讓取得。礦業(yè)權(quán)出讓是礦業(yè)權(quán)的第一次分配，分為申請在先、招標拍賣掛牌與協(xié)議出讓三種出讓方式。根據(jù)《礦產(chǎn)勘查開采分類目錄》，可將礦產(chǎn)分為高風險、低風險和無風險三類，對高風險礦種勘查，以申請在先方式出讓探礦權(quán)；對低風險礦種、進行過礦產(chǎn)勘查工作的高風險礦種，以招標拍賣掛牌方式出讓探礦權(quán)；對無風險礦種，達到詳查程度以上的高風險和無風險礦種，以招標拍賣掛牌方式直接出讓采礦權(quán)。而屬于國務(wù)院批準的重點礦產(chǎn)資源開發(fā)項目和為國務(wù)院批準的重點建設(shè)項目提供配套資源的礦產(chǎn)地、省級人民政府批準的儲量規(guī)模為大中型的礦產(chǎn)資源開發(fā)項目、為列入國家專項的老礦山(危機礦山)尋找接替資源的找礦項目、已設(shè)采礦權(quán)需要整合或利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)擴大勘查開采范圍的毗鄰區(qū)域、已設(shè)探礦權(quán)需要整合或因整體勘查擴大勘查范圍涉及周邊零星資源等5類情形，允許以協(xié)議方式出讓探礦權(quán)采礦權(quán)。

礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓是礦業(yè)權(quán)的二次分配，指礦業(yè)權(quán)在礦山企業(yè)之間，主要采取出售、作價出資、合作勘查或開采、上市等方式，依法進行礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)。但是，不同于其他的不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓時，轉(zhuǎn)讓雙方需按規(guī)定到原登記發(fā)證機關(guān)辦理探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓變更登記手續(xù)；采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓時，如果是部、省兩級礦產(chǎn)資源主管部門頒發(fā)的采礦許可證，則到原登記發(fā)證機關(guān)辦理采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓變更登記手續(xù)，如果為市、縣發(fā)證，則由省級礦產(chǎn)資源主管部門進行采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓變更審批登記。

3 合理調(diào)整礦業(yè)權(quán)私權(quán)屬性與行政許可的關(guān)系

通過對礦業(yè)權(quán)屬性和礦業(yè)權(quán)行政許可制度的分析，礦業(yè)權(quán)具有私權(quán)屬性，同時又受行政許可的公法調(diào)整。雖然礦產(chǎn)資源屬國家所有，但我們應(yīng)該嚴格區(qū)別礦產(chǎn)資源和礦業(yè)權(quán)。通過上文的分析我們可以看出，礦業(yè)權(quán)是一種與公權(quán)力有著緊密聯(lián)系的私權(quán)，協(xié)調(diào)處理好礦業(yè)權(quán)所具有的公權(quán)和私權(quán)的關(guān)系，對維護礦產(chǎn)資源所有者的權(quán)益和礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益都有著極大的影響。同時，因為礦產(chǎn)資源的供給對國民經(jīng)濟起著基礎(chǔ)性支撐作用，同時礦產(chǎn)資源本身具有稀缺性、隱蔽性和不可再生的特性，因此為加快勘查進度和提供經(jīng)濟社會所需的礦產(chǎn)資源，必須以強制力對礦產(chǎn)資源的分配加以干預(yù)。所以，《礦產(chǎn)資源法》和圍繞其確立的一系列政策法規(guī)中，都明確以行政許可的方式對礦業(yè)權(quán)和礦產(chǎn)資源進行管理。以《礦產(chǎn)資源法》為例，廣泛包含了行政法、民法和刑法的內(nèi)容，但條款多是對礦業(yè)權(quán)人需要履行的義務(wù)的限定，較少涉及對礦業(yè)權(quán)人私權(quán)權(quán)利的保護，而1996年修訂以前的《礦產(chǎn)資源法》甚至不支持礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)。當國家因為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政府調(diào)整需要將部分礦業(yè)權(quán)收回時，對礦業(yè)權(quán)人的經(jīng)濟補償是沒有具體法律條文規(guī)定的。即使在現(xiàn)實操作中，國家有對收回的礦業(yè)權(quán)進行了補償，但補償金額一般小于礦業(yè)權(quán)的市場價值。從這方面來講，礦業(yè)權(quán)的私權(quán)屬性的保障在目前的法律法規(guī)中并沒有得到應(yīng)有的重視。通過以上的分析，應(yīng)在礦業(yè)權(quán)出讓時充分體現(xiàn)礦業(yè)權(quán)的公法調(diào)整，嚴格規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓的行政許可制度；在礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓時則應(yīng)該體現(xiàn)礦業(yè)權(quán)的私權(quán)屬性，保障礦業(yè)權(quán)人合法處置礦業(yè)權(quán)的權(quán)力。

3.1 礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)嚴格規(guī)范行政許可制度

礦業(yè)權(quán)出讓的過程，是將礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)轉(zhuǎn)化為礦業(yè)權(quán)的過程。礦業(yè)權(quán)出讓的根本目的在于：合理配置礦業(yè)權(quán)、保證礦產(chǎn)資源資源供需平衡以及合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源。礦業(yè)權(quán)的出讓應(yīng)建立在公開透明的基礎(chǔ)上，不區(qū)分企業(yè)性質(zhì)，充分引導(dǎo)社會資本進入礦產(chǎn)資源勘查開采領(lǐng)域。但是，在礦業(yè)權(quán)的出讓過程中，應(yīng)充分保護礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，體現(xiàn)礦產(chǎn)資源所有人的權(quán)益，堅決執(zhí)行并不斷完善礦業(yè)權(quán)有償取得制度，合理對礦業(yè)權(quán)價款進行分配。因此，在礦業(yè)權(quán)的出讓過程中，應(yīng)以公法調(diào)整為主，不斷規(guī)范完善礦業(yè)權(quán)出讓登記審批的行政許可制度，維護礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)益。

3.2 礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)依法保障礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益

不同于礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓是礦業(yè)權(quán)人對其所有的礦業(yè)權(quán)的合法流轉(zhuǎn)，其形式包括出售、作價出資、合作和重組改制等。在礦產(chǎn)資源主管部門進行礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批時，需根據(jù)礦業(yè)權(quán)性質(zhì)的不同區(qū)別對待，如礦業(yè)權(quán)人為民營企業(yè)，因其在取得礦業(yè)權(quán)時已對國家的礦產(chǎn)資源所有權(quán)給予了補償，則礦業(yè)權(quán)人在不傷害社會公共利益和不違法法律法規(guī)的前提下，對其所有的礦業(yè)權(quán)應(yīng)享有充分處置的權(quán)力，國家不應(yīng)干預(yù)其行使處置礦業(yè)權(quán)正當行為，盡量減少行政許可的干預(yù)，簡化審批程序。但是為促進礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用，在政策制定時必須充分考慮礦業(yè)權(quán)人需要履行的義務(wù)。而當?shù)V業(yè)權(quán)人為國有企業(yè)時，則必須對其嚴格審查，需增加礦產(chǎn)資源管理部門的同意意見，對轉(zhuǎn)讓價格需嚴格限定，應(yīng)不得低于市場評估的基準價格，以防止國有資產(chǎn)的流失。

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