南四湖水資源管理淺議

劉星祥 仇小霖

（南四湖水利管理局 薛城 277000）

南四湖由南陽湖、獨(dú)山湖、昭陽湖、微山湖組成，地處江蘇與山東兩省交界地區(qū)，是我國北方地區(qū)最大的淡水湖，兼有防洪、供水、養(yǎng)殖、航運(yùn)、旅游等多種功能，是江蘇、山東兩省南四湖供水區(qū)的主要供水水源地。南水北調(diào)東線工程的啟動，為南四湖的水資源管理提出了新的課題，鑒于南四湖的重要地位，在目前的狀況下，如何對南四湖的水資源進(jìn)行科學(xué)、行之有效的管理，如何綜合運(yùn)用行政法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和教育等手段，對南四湖水資源合理開發(fā)利用保護(hù)并進(jìn)行各種調(diào)節(jié)，以及南四湖區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。

1 南四湖水資源基本狀況

南四湖地處江蘇與山東兩省交界地區(qū)，位于東經(jīng)116°34′～117°21′、北緯 34°27′～35°20′之間，介于黃河南堤與廢黃河之間，流域面積約31200km2，湖面面積1280 km2，總?cè)莘e53.7億m3，是我國第六大淡水湖。南四湖匯集沂蒙山區(qū)西部及湖西平原各支流洪水，經(jīng)韓莊運(yùn)河、伊家河及不牢河入中運(yùn)河。入湖支流共53條，其中湖東主要有氵光氵府河、白馬河、北沙河、城氵郭河、新薛河等。

南四湖流域水資源缺乏，人均水資源占有量不足300m3，不足全國人均水資源量的1/7和淮河流域人均水資源量的2/3。南四湖流域人均地表水資源量僅128 m3，按照國際人均水資源量不足500m3為嚴(yán)重缺水的控制線，南四湖流域為嚴(yán)重缺水地區(qū)，屬資源性缺水地區(qū)類。

南四湖位于津浦鐵路西側(cè)江蘇與山東省交界地區(qū)，是匯集南四湖流域53條大小河流來水的出口湖泊，也是蘇魯兩省1.27萬km2南四湖供水區(qū)的主要供水水源地。隨著流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，流域上游水資源需求不斷增加，入湖水量越來越少，加之南四湖供水區(qū)用水需求的增加，供水區(qū)水資源供需缺口也越來越大，致使南四湖近年來干涸現(xiàn)象頻發(fā)，并導(dǎo)致了南四湖的生物種類多樣性遭到破壞，1989年9月，南陽、昭陽、獨(dú)山湖全部干涸，僅剩下微山湖2.7 km2水面。2002年，南四湖出現(xiàn)了嚴(yán)重干湖，僅航道有少量存水，船只擱淺。這兩次湖泊干涸，給南四湖生態(tài)系統(tǒng)造成致命打擊，生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化。

南四湖的干涸除本地水資源匱乏的原因外，水資源缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)制、缺少必要的工程控制措施和監(jiān)督手段也是造成南四湖干涸的原因。南四湖歷來是淮河流域水事矛盾和糾紛較多的地區(qū)，經(jīng)過建國以來歷次規(guī)劃和建設(shè)，南四湖地區(qū)已經(jīng)形成了較完善的防洪、排澇和灌溉工程體系，水事矛盾得到了一定緩解，但隨著該地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和南水北調(diào)東線工程的實施，水資源需求不斷增加，水資源調(diào)度更加頻繁，湖水利用的邊界矛盾仍十分突出。

2 南四湖水資源管理存在問題

2.1 管理體制不順

由于現(xiàn)狀水資源管理體制中的職權(quán)劃分沒有落實，以致水資源管理的職權(quán)不清，形成多龍管水的局面，流域與地方的水資源管理法規(guī)和制度也不一致。

根據(jù)《中華人民共和國水法》、水利部《關(guān)于授予淮河水利委員會取水許可管理權(quán)限》規(guī)定，南四湖全湖及從南四湖取水的河段、韓莊運(yùn)河自韓莊閘至蘇魯兩省交界、伊家河自伊家河閘至韓莊運(yùn)河入口范圍內(nèi)的取水許可管理實施主體是淮河水利委員會。而1996年8月11日，山東省八屆人大常委會通過《山東省取水許可管理辦法》把從南四湖取水的事務(wù)完全由地方組織實施。2012年7月29日，山東省政府向山東省十一屆人大常委會第32次會議提交了《山東省湖泊保護(hù)條例（草案）》，該條例完全把南四湖的管理權(quán)劃歸地方水行政部門。江蘇省2005年頒布實施的《江蘇省湖泊保護(hù)條例》將微山湖納入江蘇省湖泊保護(hù)范圍。各省均希望通過省內(nèi)立法形式形成對南四湖的管轄權(quán)，管理權(quán)的交疊不利于南四湖水資源依法管理的良性發(fā)展。

2.2 機(jī)構(gòu)重復(fù)多龍治水

根據(jù)《國務(wù)院批轉(zhuǎn)水利部關(guān)于對南四湖和沂沭河水利工程進(jìn)行統(tǒng)一管理的請示的通知》（國發(fā)〔1981〕148號），成立淮委沂沭泗局南四湖水利管理局對南四湖水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理，但是2002年山東省濟(jì)寧市成立南四湖湖東大堤管理處（2006年改名為濟(jì)寧市南四湖水利管理局），負(fù)責(zé)南四湖水資源的統(tǒng)一開發(fā)管理、利用、調(diào)度、保護(hù)和合理配置。這就導(dǎo)致了有兩個南四湖水利管理局對南四湖進(jìn)行管理，職能的交叉和機(jī)構(gòu)的重疊造成社會資源的浪費(fèi)，重復(fù)發(fā)證現(xiàn)象一直存在，加重了社會負(fù)擔(dān)。

2.3 流域水資源管理監(jiān)控、監(jiān)測體系亟待完善

南四湖周邊入湖河道共有53條之多，南四湖周邊引水涵閘、洞及提水泵站眾多，部分入湖河流建閘控制（地方政府管理），基本都沒有水量監(jiān)測設(shè)施，流域機(jī)構(gòu)既無水資源控制工程的管理權(quán)，也缺乏對各類工程引水量的監(jiān)測設(shè)施，因此，現(xiàn)狀南四湖水資源的管理缺乏必要的管理手段，難以實施水資源統(tǒng)一管理和調(diào)度。重要河湖水量控制斷面監(jiān)測站點(diǎn)不足，水質(zhì)水量監(jiān)測不同步，取水口、排污口監(jiān)測設(shè)施嚴(yán)重缺乏，水質(zhì)自動監(jiān)測站建設(shè)滯后，水質(zhì)、水量應(yīng)急監(jiān)測能力與水資源管理工作要求還有較大差距，監(jiān)測、科研等方面能力和投入不足。

2.4 水資源管理控制指標(biāo)體系建設(shè)進(jìn)展不快

南四湖流域水資源管理控制指標(biāo)尚未確定。用水總量、用水效率、水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率三條紅線控制指標(biāo)，地下水用水總量控制及壓采指標(biāo)，取水許可總量控制指標(biāo)，水功能區(qū)納污能力核定、節(jié)水定額等圍繞三條紅線控制的其他流域性控制指標(biāo)亟待形成。

3 貫徹落實最嚴(yán)格水資源管理制度，加強(qiáng)流域水資源管理對策與措施

3.1 進(jìn)一步理順管理體制，加強(qiáng)水資源統(tǒng)一管理

南四湖是山東、江蘇兩省的省界湖泊，對南四湖的開發(fā)利用涉及兩省的重要經(jīng)濟(jì)利益。兩省都立法對南四湖進(jìn)行管理，為避免水事糾紛的發(fā)生，兼顧各方利益，國家應(yīng)盡快出臺《南四湖管理條例》，進(jìn)一步理順南四湖管理體制，明確管理職責(zé)，通過對南四湖的全面規(guī)劃、統(tǒng)一管理，實現(xiàn)南四湖的可持續(xù)發(fā)展。

3.2 進(jìn)一步完善南四湖分水方案，嚴(yán)把總量控制關(guān)

為解決蘇、魯兩省用水矛盾，1980年5月7日，原國家農(nóng)委批轉(zhuǎn)水利部《關(guān)于處理蘇、魯兩省南四湖地區(qū)邊界水利問題的報告》（國農(nóng)辦字〔1980〕第50號文）明確了兩省在南四湖取水的分水原則。1982年5月13日，水利部又下發(fā)了《水利電力部關(guān)于南四湖分水及控制運(yùn)用管理問題的補(bǔ)充規(guī)定》（水電水規(guī)字1982〕28號）。實際管理中，原有的分水方案已不能滿足管理需要，必須對原有的分水方案進(jìn)行調(diào)整，并建立初始用水權(quán)制度，嚴(yán)格控制南四湖地區(qū)各省、市、縣總量控制。

3.3 科學(xué)規(guī)劃引導(dǎo)，積極推進(jìn)水資源統(tǒng)一配置調(diào)度

針對南四湖地區(qū)水資源總量不足、水資源統(tǒng)籌調(diào)配能力較弱、水安全保障程度不高等現(xiàn)實問題，結(jié)合南水北調(diào)東線工程南四湖調(diào)蓄湖泊的功能，制定南四湖水資源統(tǒng)一配置調(diào)度辦法，綜合南四湖地區(qū)各方利益，為南四湖水資源的可持續(xù)利用和促進(jìn)南四湖地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展做好服務(wù)。

3.4 注重科技支撐，不斷加強(qiáng)水資源信息化建設(shè)

為提高南四湖地區(qū)水資源現(xiàn)代化管理能力和水平，在實現(xiàn)南四湖局直管水閘集中控制的基礎(chǔ)上，一是實施出湖水量自動測報項目為主的南四湖取水計量遠(yuǎn)程監(jiān)測項目建設(shè)；二是開展水質(zhì)自動監(jiān)測管理項目建設(shè)；三是建立了南四湖水資源管理調(diào)度中心，建成南四湖水資源實時監(jiān)控與調(diào)度管理平臺；四是對南四湖地區(qū)重點(diǎn)取水口實施實時遠(yuǎn)程監(jiān)控，基本實現(xiàn)了信息采集自動化、傳輸網(wǎng)絡(luò)化、管理數(shù)字化，為水資源規(guī)范化管理提供科技支撐。

3.5 完善監(jiān)督體系，建立有效監(jiān)管機(jī)制

南四湖水利管理局作為淮委在南四湖地區(qū)的管理機(jī)構(gòu)，必須積極履行水資源管理監(jiān)管職責(zé)，建立有效監(jiān)管機(jī)制。一是要完善監(jiān)測體系。建設(shè)省界斷面水量、水質(zhì)監(jiān)測系統(tǒng)，建立和完善取用水監(jiān)測體系，對水體納污容量和工程可用水量進(jìn)行預(yù)警管理，確保有序用水、采補(bǔ)平衡；二是要完善管理制度。凡需要流域管理機(jī)構(gòu)審批的行政許可事項，經(jīng)所在地有管理權(quán)的地方水行政主管部門受理并簽署意見后，上報流域管理機(jī)構(gòu)審批，將審批結(jié)果返回有管理權(quán)的部門備案?？h級以上地方人民政府或其水行政主管部門按規(guī)定審批的行政許可事項，均應(yīng)報送所在地流域管理機(jī)構(gòu)備案。

3.6 建立和完善水資源管理控制指標(biāo)體系

落實最嚴(yán)格水資源管理制度的核心內(nèi)容是“三條紅線”和“四項制度”，而水資源管理控制指標(biāo)體系是落實“三條紅線”和體現(xiàn)“四項制度”的必要條件，因為在國家制定出臺水資源管理控制指標(biāo)體系后，要根據(jù)南四湖的特點(diǎn)，盡快制定相關(guān)實施辦法，積極參與國家考核地方水資源管理和保護(hù)工作管理機(jī)制，推動南四湖流域水資源管理責(zé)任和考核制度的建立