論中國獸醫(yī)協(xié)會建立執(zhí)業(yè)獸醫(yī)行業(yè)失信懲戒制度的具體措施

張廣杰，汪 明

（1.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)動物醫(yī)學(xué)院，北京 海淀100193；2.河北省武安市第一動物醫(yī)院，河北 武安056300）

執(zhí)業(yè)獸醫(yī)行業(yè)失范行為的定義為：動物診療機構(gòu)和執(zhí)業(yè)獸醫(yī)為了獲取集體或個人的不當(dāng)利益，而做出與執(zhí)業(yè)獸醫(yī)行業(yè)法律、規(guī)章制度及執(zhí)業(yè)獸醫(yī)行業(yè)職業(yè)道德規(guī)范要求相背離的不良執(zhí)業(yè)行為。可以說，遏制匡正少數(shù)動物診療機構(gòu)與執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的失范行為，單純依靠"誠、仁、信"等道德自律遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，它更須借助行業(yè)獎懲制度作用的有效發(fā)揮。因此，要求中國獸醫(yī)協(xié)會（以下簡稱為“協(xié)會”）應(yīng)一方面通過構(gòu)建一套健全的誠信激勵約束制度，給予那些信譽評價優(yōu)秀、職業(yè)道德水平高的動物診療機構(gòu)與執(zhí)業(yè)獸醫(yī)以各種優(yōu)惠待遇和條件，例如：高級別的信用評價等級、社會認(rèn)可度較高的利益與地位；在另一方面上，則應(yīng)構(gòu)建一套嚴(yán)格的懲戒制度，對信譽程度低、失信行為嚴(yán)重的動物診療機構(gòu)與執(zhí)業(yè)獸醫(yī)，給予嚴(yán)厲的懲罰，直至將其逐出執(zhí)業(yè)獸醫(yī)行業(yè)隊伍，以保持我國執(zhí)業(yè)獸醫(yī)行業(yè)的純潔性與社會公信力。

執(zhí)業(yè)獸醫(yī)行業(yè)懲戒制度的概念，是指對有過錯行為的動物診療機構(gòu)與執(zhí)業(yè)獸醫(yī)予以否定性的評價并給予相應(yīng)的懲罰與申戒，以形成對其警示為目的一系列規(guī)范的總稱?？梢哉f，對失信懲戒制度的設(shè)計，是以人在本性上是貪婪的，以追求利潤最大化的動機為根本出發(fā)點的。若缺乏完善的懲戒制度，當(dāng)動物診療機構(gòu)與執(zhí)業(yè)獸醫(yī)受到不良動機驅(qū)使時，就有可能失去自我約束，其行為就易偏離正確的方向。因此，協(xié)會應(yīng)不斷探究科學(xué)有效的行業(yè)懲戒制度，不斷完善行業(yè)懲戒的工作程序、工作流程和專家論證制度，以全面保證行業(yè)懲戒工作的科學(xué)、透明、公開、公正。

作者認(rèn)為，具體建立執(zhí)業(yè)獸醫(yī)行業(yè)懲戒制度所采取的有效措施而言，可歸納如下：首先，協(xié)會可在配備一定專職人員的基礎(chǔ)之上，同時聘請兼職獸醫(yī)界專家、法律界學(xué)者，專司執(zhí)業(yè)獸醫(yī)行業(yè)職業(yè)道德規(guī)范的制定、解釋、修訂、實施和仲裁之職；其次，協(xié)會應(yīng)定期或不定期的對已頒布的執(zhí)業(yè)獸醫(yī)行業(yè)的職業(yè)道德體系進(jìn)行分析、研究，以便能及時改進(jìn)、更新；第三，協(xié)會應(yīng)建立執(zhí)業(yè)獸醫(yī)行業(yè)職業(yè)道德追蹤制度，及時加強對行業(yè)道德案例的研究工作，以保持動物診療機構(gòu)與執(zhí)業(yè)獸醫(yī)遵守職業(yè)道德規(guī)范的外在驅(qū)力；第四，對經(jīng)檢查或經(jīng)他人舉報發(fā)現(xiàn)應(yīng)進(jìn)行懲戒的動物診療機構(gòu)與執(zhí)業(yè)獸醫(yī)，應(yīng)在充分調(diào)查核實的基礎(chǔ)上，依法進(jìn)行嚴(yán)肅處理，必要時可配以司法程序的介入。

1 懲戒制度實施的流程

1.1 進(jìn)行調(diào)查、分析和確認(rèn)事實 協(xié)會可根據(jù)行業(yè)網(wǎng)絡(luò)、報刊等媒介，公告他人或組織機構(gòu)對動物診療機構(gòu)與執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的投訴、舉報信息，并及時進(jìn)行調(diào)查。在查明事實真相以后，對事實進(jìn)行分析，確認(rèn)這些事實是否具有違反行業(yè)自律的性質(zhì)。

1.2 確定所適用的規(guī)則條款 協(xié)會在確認(rèn)動物診療機構(gòu)與執(zhí)業(yè)獸醫(yī)不良行為屬實的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步分析確定，對當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人不良行為所適用懲戒規(guī)則的明確條款。

1.3 做出決定 這是協(xié)會對動物診療機構(gòu)與執(zhí)業(yè)獸醫(yī)實施懲戒處理的決定性階段，通常對當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人進(jìn)行懲戒的具體處罰類型包括有：（1）譴責(zé)；（2）強制指令當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人參與一定時數(shù)的職業(yè)道德教育課程；（3）暫?；虺废鋱?zhí)業(yè)資格；（4）在新聞媒體上公布受處分人員名單；（5）公示當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人的名稱及地址；（6）公示對當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人懲罰的事由等措施。

具體就協(xié)會所做出的懲戒決定的性質(zhì)而言，它具有如下特征：（1）強制性。它要求當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人必須無條件的遵守執(zhí)行；（2）對當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人的懲戒形成正式的書面文件；（3）具有穩(wěn)定性。非經(jīng)協(xié)會認(rèn)同的程序，不得隨便加以改變；（4）協(xié)會對當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人的懲戒決定應(yīng)具有規(guī)范的格式?？梢哉f，每一份懲戒決定均應(yīng)包括：懲戒的案由、爭議的事實和理由、認(rèn)定的事實、理由及適用的規(guī)則條款、決定的處罰類型，當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人署名、協(xié)會印章等內(nèi)容。

1.4 執(zhí)行決定 執(zhí)行決定是協(xié)會運用懲戒制度，對當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人就違反職業(yè)道德案件進(jìn)行處理的終結(jié)環(huán)節(jié)。具體就執(zhí)行決定而言，協(xié)會應(yīng)注意的要素有：（1）應(yīng)及時將執(zhí)行決定的通知告知當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人；（2）應(yīng)由專門機構(gòu)負(fù)責(zé)對懲戒決定進(jìn)行執(zhí)行工作；（3）應(yīng)對執(zhí)行決定的狀況進(jìn)行繼續(xù)檢查、跟蹤檢查，以保證執(zhí)行效果；（4）應(yīng)以全面提高懲戒案件質(zhì)量為根本出發(fā)點，實現(xiàn)管理的最大有效化。在執(zhí)行懲戒案件質(zhì)量管理上，應(yīng)注重對各執(zhí)行環(huán)節(jié)的制約和監(jiān)督管理，以加大執(zhí)行工作的透明性，使執(zhí)行權(quán)真正運行在高度有效的管理之中。

2 懲戒制度實施的事前程序階段

懲戒制度的實施程序而言，可分為兩個階段：（1）事前程序階段；（2）事后程序階段。其中，事前程序階段即協(xié)會通過召開申訴委員會會議，對執(zhí)業(yè)獸醫(yī)行業(yè)違規(guī)案件進(jìn)行決議，在決議過程中，委員應(yīng)認(rèn)真聽取案件調(diào)查人員及申訴當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人對行業(yè)懲戒的說明與質(zhì)疑，共同討論并表決對當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人不服紀(jì)律懲戒委員會對其做出行業(yè)懲戒決定的申訴事宜等。可以說，在行業(yè)自律懲戒制度的安排上必須使“申訴、仲裁、訴訟”各環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，且具有嚴(yán)密的銜接性。

作者認(rèn)為，就當(dāng)前協(xié)會在行業(yè)自律制度的體系之內(nèi)，對行業(yè)違規(guī)案件所進(jìn)行懲戒制度的設(shè)計建立，宜嚴(yán)格實行“先聽證，后復(fù)議，再裁決”的行業(yè)自律救濟防線。具體對執(zhí)業(yè)獸醫(yī)行業(yè)懲戒制度的事前程序而言，可歸納為以下幾個階段：

第一，聽證階段。聽證階段就是在做出對違規(guī)動物診療機構(gòu)與執(zhí)業(yè)獸醫(yī)進(jìn)行懲戒決定之前，由協(xié)會明確告知當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人對違規(guī)懲戒決定的理由和聽證的權(quán)利，亦是當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人有表達(dá)意見、提供證據(jù)，以及協(xié)會應(yīng)認(rèn)真聽取當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人的意見，接納當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人證據(jù)的一種行業(yè)自律制度。聽證制度是協(xié)會實施行業(yè)懲戒制度事前程序的關(guān)鍵所在，它是對違規(guī)懲戒實施公開、公正、公平原則的具體化，是當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人尋求權(quán)利保障及由"事后救濟"向"事前救濟"轉(zhuǎn)變的重要途徑。可以說，聽證制度實施的意義，不但有利于提高懲戒制度的科學(xué)性，保證協(xié)會自由裁量權(quán)能夠公正地行使，且體現(xiàn)了當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人參與懲戒制度的平等性。對提高執(zhí)法的透明度，對增加當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人對懲戒行為的可接受性，具有非常重要的現(xiàn)實意義。

具體懲戒聽證制度的實施程序而言，可歸納為5個：（一）告知和通知制度。告知是協(xié)會在做出對違規(guī)當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人進(jìn)行懲戒決定之前，將決定的事實、理由依行業(yè)自律的形式告知當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人；通知是協(xié)會將有關(guān)聽證的事項在規(guī)定期限內(nèi)通告當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人，以使當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人有充分的時間準(zhǔn)備參與聽證，被處罰當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人具有向省級協(xié)會表達(dá)意見、提供證據(jù)的權(quán)力。可以說，告知和通知制度在行業(yè)懲戒程序中，發(fā)揮著溝通協(xié)調(diào)的重要作用，是聽證階段必不可缺少的環(huán)節(jié)，起著保障當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人合法權(quán)益的作用；（二）公開聽證制度。聽證制度必須公開，這樣不但有利于協(xié)會在執(zhí)行行約行規(guī)上的公平、公正，且易促使社會實現(xiàn)監(jiān)督協(xié)會執(zhí)行行業(yè)自律的合理、合法性。若聽證內(nèi)容涉及到國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的，聽證則可不予以公開進(jìn)行；（三）委托代理制度。違規(guī)事件的當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人，并不一定均具備能夠自如地運用申訴來維護(hù)自己權(quán)力的意識和行為。因此，協(xié)會應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人獲得必要的救濟援助。即在聽證過程中，當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人可有權(quán)委托其代理人參與聽證，維護(hù)其權(quán)益；（四）對抗辯論制度。對抗辯論是指當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人對協(xié)會提出懲戒決定事實和行業(yè)自律的依據(jù)，有提出質(zhì)疑和反詰的權(quán)利?？梢哉f，對抗辯論制度易促使行業(yè)懲戒事實更加趨于真實可靠，且使懲戒性決定更加趨于公正、合理；（五）制作筆錄制度。對于聽證階段的必要內(nèi)容，協(xié)會應(yīng)做出規(guī)定，要求以記錄的形式保存下來，以作為懲戒決定的惟一依據(jù)，可以說，凡是無聽證就做出處罰的決定，是無法律效力的，即是無效的。

第二，說明理由階段。說明理由即要求處罰主體（中國獸醫(yī)協(xié)會）在做出對動物診療機構(gòu)與執(zhí)業(yè)獸醫(yī)進(jìn)行處罰的決定時，除行業(yè)自律的特別規(guī)定之外，必須就其所做出決定的依據(jù)、事實依據(jù)以及自由裁量范圍內(nèi)的合理性，向當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人予以明確說明?？梢哉f，凡是需要通過正當(dāng)程序才能做出的處罰決定，就必須經(jīng)過說明理由程序，否則此決定被視為無效。

具體在執(zhí)業(yè)獸醫(yī)行業(yè)懲戒制度中實施說明理由制度而言，它能夠產(chǎn)生兩種效果：（1）增加當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人對懲戒決定的可接受性；（2）有利于社會對協(xié)會實施的行業(yè)懲戒制度進(jìn)行有效的監(jiān)管。因此，協(xié)會對其所做出的行業(yè)懲戒決定、根據(jù)的事實、適用條款，必須作出準(zhǔn)確的說明。事實上，說明理由制度亦是我國公民享有知情權(quán)，在執(zhí)業(yè)獸醫(yī)行業(yè)懲戒制度中的明確體現(xiàn)。可以說，說明理由制度和聽證制度一樣，均可對執(zhí)業(yè)獸醫(yī)行業(yè)秩序構(gòu)建、裁量權(quán)的合理性應(yīng)用，起到很好的示范作用。

第三，陳述申辯復(fù)議階段。所謂“陳述和申辯”制度，它是指協(xié)會在對違規(guī)違紀(jì)動物診療機構(gòu)與執(zhí)業(yè)獸醫(yī)進(jìn)行行業(yè)處罰決定執(zhí)行之前，當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人有權(quán)再次提出自己的意見和看法，并向省級獸醫(yī)協(xié)會或其上級協(xié)會提供自己所掌握新的事實、證據(jù)或線索，并對指控進(jìn)行新的解釋、辯解，并表明自己的新主張，以反駁對自己不利的意見和證據(jù)，以堅持對自己有利的意見和證據(jù)。因此，陳述申辯復(fù)議階段，要求協(xié)會認(rèn)真聽取建議并做出最后的仲裁，對于涉及省級獸醫(yī)協(xié)會所無法仲裁的重大行業(yè)懲戒案件，可由協(xié)會進(jìn)行最終裁決?？梢哉f，陳述申辯復(fù)議階段是保護(hù)當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人，并對當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人進(jìn)行行業(yè)懲戒的最后一道救濟防線，亦是保證行業(yè)懲戒制度實施合理、合法性的一種重要的后備有效手段。

3 執(zhí)業(yè)獸醫(yī)行業(yè)懲戒制度事后程序階段

具體執(zhí)業(yè)獸醫(yī)行業(yè)懲戒事后程序而言，它主要是指執(zhí)行階段，即具體依照當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人違規(guī)違紀(jì)情節(jié)的輕重，對當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人所進(jìn)行的懲戒，主要有如下幾種方式：

3.1 由中國獸醫(yī)協(xié)會對違規(guī)者做出的行業(yè)自律性懲戒 所謂行業(yè)自律性懲戒，是指由協(xié)會采取信用記錄、警告、經(jīng)濟處罰、依法追究相關(guān)責(zé)任等手段，以懲罰或制止動物診療機構(gòu)與執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的違規(guī)行為。其中就經(jīng)濟處罰為范例，在對違規(guī)者進(jìn)行經(jīng)濟懲戒的措施上，一個重要的原則，就是使失信者因處罰而遭受的損失，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于從失信行為中獲得的利益。若經(jīng)濟處罰的力度不足，違規(guī)者就會以多次未被處罰的違規(guī)行為的收益，來彌補對其經(jīng)濟處罰的損失?？梢哉f，過輕的經(jīng)濟處罰，是不能達(dá)到有效抑止動物診療機構(gòu)與執(zhí)業(yè)獸醫(yī)不良行為的。因此，協(xié)會當(dāng)前緊要任務(wù)是盡快制訂和出臺《執(zhí)業(yè)獸醫(yī)行業(yè)誠信評價條例》，依據(jù)此條款的實際操作性，講究依法治信。

3.2 由社會機構(gòu)對違規(guī)者做出的社會性懲戒 將信用視為一種資本，在信用活動和信用關(guān)系中就會產(chǎn)生信用收益與信用成本。對失信行為的社會性懲戒，就是將交易雙方中失信方與授信方的矛盾，激化為失信方與社會的矛盾，從而加大違規(guī)者的失信成本?？梢哉f，社會性懲戒能夠使失信者由對交易對方的失信轉(zhuǎn)化為對全社會的失信，讓失信者一處失信，處處受制約。通過對失信者不良行徑記錄曝光、披露，使失信者處在一種無形的、充滿公眾輿論的氛圍中，而倍感道德約束產(chǎn)生的壓力，從而進(jìn)一步增加了其守信行為。

可以說，社會性懲戒是通過對執(zhí)業(yè)獸醫(yī)行業(yè)的失信者給予各種嚴(yán)格的限制，即通過信用服務(wù)廣泛傳播所形成的社會性懲戒的震懾作用為主，力求將當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人的失信動機消滅在萌芽之中，但對于那些已形成事實的失信行為，其作用和效果就是要在其相當(dāng)長的受罰期間內(nèi)，使失信者不能進(jìn)入執(zhí)業(yè)獸醫(yī)行業(yè)進(jìn)行執(zhí)業(yè)活動，這種通過加大對失信者違規(guī)成本的方式，可以說是保障執(zhí)業(yè)獸醫(yī)行業(yè)公平競爭的一種有效措施。

3.3 由司法部門對違規(guī)者做出的司法性懲戒 誠實守信首先作為一種道德原則出現(xiàn)，后為法律采納，成為法律的基本原則?？梢哉f，少數(shù)情節(jié)較輕的失信行為，一般可被視為違約行為，違約責(zé)任既是對守約方的救濟，同時亦就是對違約方的懲戒。但對于情節(jié)嚴(yán)重的失信行為，可界定為違法犯罪行為的，法律亦做出了相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定。可以說，司法性懲戒是一種“事后救濟”。司法懲戒的強制性、威懾力，促使失信者認(rèn)識必須付出的嚴(yán)重后果與代價，并起到一種威懾、震撼的作用?？梢哉f，通過司法部門所做出的司法性懲戒，是依法追究嚴(yán)重失信者的民事或刑事責(zé)任，如經(jīng)濟罰款、刑事處罰等，從而使失信者付出各種足以抵補其對社會造成的危害和損失。但應(yīng)注意的是，通過法律程序授權(quán)給有關(guān)部門行使信用懲罰的權(quán)利界限，必須明確規(guī)定什么是嚴(yán)重失信行為，如何進(jìn)行懲罰等，以便提高當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人的法律責(zé)任意識。

3.4 中國獸醫(yī)協(xié)會應(yīng)建立對違規(guī)者懲戒制度的動態(tài)監(jiān)管機制 可以說，協(xié)會在運用懲戒制度進(jìn)行受理的每一起執(zhí)行案件之中，從收案到結(jié)案，必須要經(jīng)過重重審查把關(guān)，以確保每個案件均經(jīng)得起檢驗、推敲。因此，協(xié)會應(yīng)通過強化對懲戒制度的動態(tài)監(jiān)管方式，對行業(yè)違規(guī)案件存有的問題，必須進(jìn)行事前彌補、解決，竭力規(guī)避事后發(fā)現(xiàn)而出現(xiàn)難以彌補的狀況。具體協(xié)會在懲戒制度方面所采取有效動態(tài)監(jiān)管措施而言，可歸納如下：一是，行業(yè)懲戒案件流轉(zhuǎn)階段的檢查制度。（1）協(xié)會執(zhí)行人員要對行業(yè)懲戒案件的重要環(huán)節(jié)，例如：調(diào)查步驟、執(zhí)行步驟、懲戒案件流程錄入、執(zhí)行管理系統(tǒng)錄入、卷宗材料是否填寫齊全等上進(jìn)行自查，并簽字予以確認(rèn)。下一環(huán)節(jié)承辦人再接收此案件時，應(yīng)對上述情況是否按規(guī)定時間移交、案件整體質(zhì)量進(jìn)行檢查后簽收，對不符合流程要求的，要堅決予以退回；（2）后一環(huán)節(jié)承辦人在與當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人接觸時，在筆錄過程中，亦應(yīng)征詢當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人對前一環(huán)節(jié)辦理情況的意見、建議；二是，行業(yè)懲戒案件負(fù)責(zé)人審查制度。行業(yè)違規(guī)案件執(zhí)結(jié)之前，協(xié)會負(fù)責(zé)人應(yīng)對案件各環(huán)節(jié)的工作是否符合程序、手續(xù)材料是否齊全完備、是否告知當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人等程序進(jìn)行全面審查，符合流程規(guī)定的，簽字結(jié)案，不符合規(guī)定的，則一律退回補正；三是，行業(yè)懲戒案件審監(jiān)評查制度。即協(xié)會負(fù)責(zé)人對已報結(jié)懲戒案件進(jìn)行最終評查，并根據(jù)當(dāng)事機構(gòu)、當(dāng)事人異議反映情況，對執(zhí)行懲戒案件隨時進(jìn)行抽查，哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，應(yīng)由哪個環(huán)節(jié)的承辦人具體負(fù)責(zé)，不可推諉、扯皮。