統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化

近年來(lái)，各地高度重視并著力推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，取得了顯著成就，但長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾一直未能有效化解。特別是城鄉(xiāng)空間布局尚不合理、公共管理與服務(wù)的差距仍然較大，農(nóng)民利益難以得到公平對(duì)待和合理保障，不僅制約了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)有序流動(dòng)，削弱了農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)，而且影響到城鎮(zhèn)化發(fā)展的可持續(xù)性。具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一、規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌，體制不完善。

一是各類(lèi)規(guī)劃條塊分割，缺乏統(tǒng)籌。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，以及各種專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃分別由不同部門(mén)編制，城鄉(xiāng)間、部門(mén)間、區(qū)域間規(guī)劃不協(xié)調(diào)、不銜接和相互沖突等問(wèn)題突出。二是產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)規(guī)劃布局混亂。市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村各級(jí)政府紛紛設(shè)立“開(kāi)發(fā)區(qū)”、“工業(yè)園區(qū)”，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展分散，難以形成聚集效應(yīng)。城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張，違法占用耕地，布局混亂、管理失控現(xiàn)象普遍存在。三是農(nóng)村規(guī)劃發(fā)展滯后。突出表現(xiàn)為技術(shù)、執(zhí)法人員緊缺、經(jīng)費(fèi)緊張，規(guī)劃難以落實(shí)到位，濫占土地、違章建設(shè)問(wèn)題突出。四是規(guī)劃的權(quán)威性和強(qiáng)制性不足。政府文件、領(lǐng)導(dǎo)指示干預(yù)規(guī)劃的問(wèn)題較為突出。

二、城市仍然是基本公共服務(wù)的重心。

當(dāng)前，公共服務(wù)與資源配置仍然側(cè)重于城市。一是城鄉(xiāng)公共管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)的職能范圍、人員編制、經(jīng)費(fèi)保障、技術(shù)水平等方面差距較大，面向農(nóng)村的民政、扶貧、衛(wèi)生、勞動(dòng)、文化等部門(mén)的政策制度銜接不足，各種公共資源難以有效整合，難以下鄉(xiāng)。二是農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入落后于城市，地方政府的配套補(bǔ)貼經(jīng)常難以到位。三是城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距仍然明顯。例如，新農(nóng)合醫(yī)療保險(xiǎn)僅為城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的籌資水平的11.8%；新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金僅為每月55元, 不到全社會(huì)平均工資的2%。

三、進(jìn)城農(nóng)民市民化進(jìn)程緩慢。

據(jù)全國(guó)“六普”數(shù)據(jù)，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已接近50%，保守估計(jì)“候鳥(niǎo)式”的進(jìn)城農(nóng)民約2億。這種“偽城鎮(zhèn)化”問(wèn)題不逐步解決，依靠二元結(jié)構(gòu)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的體制就難以打破，通過(guò)損害農(nóng)民利益發(fā)展城鎮(zhèn)的格局就不可能破除?，F(xiàn)在進(jìn)城農(nóng)民工大多是80、90后，追求平等的意識(shí)強(qiáng)烈，如果不盡快幫助他們?nèi)谌氤鞘?，將可能產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。除了與戶(hù)籍綁定、城鄉(xiāng)分割的醫(yī)療、社保等制度阻礙外，進(jìn)城農(nóng)民市民化還面臨兩個(gè)突出難題：一是城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出進(jìn)城農(nóng)民的負(fù)擔(dān)能力。有調(diào)查顯示，進(jìn)城農(nóng)民能夠租、買(mǎi)單元房的只占12%～15%，大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民工住在不符合衛(wèi)生條件的地下室、簡(jiǎn)易房中。盡管實(shí)施住房保障制度后，不少地方都表示對(duì)外來(lái)人口實(shí)行一視同仁的住房保障，但實(shí)際上并未完全落實(shí)。二是進(jìn)城農(nóng)民的承包地、宅基地和房屋缺乏市場(chǎng)化的退出機(jī)制，不能通過(guò)流轉(zhuǎn)收益支持他們?cè)诔擎?zhèn)安家落戶(hù)。

中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路，必須依靠城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)雙輪驅(qū)動(dòng)?！笆濉逼陂g，我國(guó)城鎮(zhèn)化已步入穩(wěn)速提質(zhì)的關(guān)鍵階段，為保證其健康、可持續(xù)發(fā)展，就必須突破就城鎮(zhèn)論城鎮(zhèn)、就農(nóng)村論農(nóng)村的 “二元”慣性思維，必須著力統(tǒng)籌優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，合理規(guī)劃城鄉(xiāng)資源；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共管理與服務(wù)體系，逐步破除阻礙城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的制約因素。

建議

以科學(xué)規(guī)劃為統(tǒng)籌，為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展提供保障。

一是構(gòu)建統(tǒng)籌的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。結(jié)合全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的制定與實(shí)施和國(guó)土整治工作，以土地集約節(jié)約利用為理念，加強(qiáng)規(guī)劃體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，建立覆蓋全域、城鄉(xiāng)一體、多規(guī)協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系；特別注重強(qiáng)化空間規(guī)劃與社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的銜接，將農(nóng)村公共服務(wù)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌納入規(guī)劃體系。二是統(tǒng)籌做好產(chǎn)業(yè)與城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃。打破行政區(qū)劃約束，科學(xué)合理地規(guī)劃產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)發(fā)展的空間布局，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)集中；強(qiáng)化對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)域的統(tǒng)籌規(guī)劃和管理，控制城市擴(kuò)張的邊界和形態(tài)。三是加快新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)。引入成都等地的經(jīng)驗(yàn)，在農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)中實(shí)行村民參與的“協(xié)商式”和“彈性規(guī)劃”，推廣招募專(zhuān)業(yè)規(guī)劃師駐鎮(zhèn)入村的鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度。四是農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”應(yīng)緊密結(jié)合多類(lèi)規(guī)劃，征詢(xún)和尊重民眾的意愿，堅(jiān)持宜聚則聚，宜散則散的原則，結(jié)合產(chǎn)業(yè)和人口等要素優(yōu)化配置，因地制宜地進(jìn)行，避免在“撤村并居”中趕農(nóng)民上樓引發(fā)矛盾。五是強(qiáng)化規(guī)劃的權(quán)威性和問(wèn)責(zé)機(jī)制。完善規(guī)劃制定與變更的多元參與機(jī)制，保障人大監(jiān)督、專(zhuān)家審查、民眾知情和監(jiān)督的權(quán)利。

促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，加大公共資源配置向農(nóng)村的傾斜力度。

一方面要從國(guó)家層面深化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等體制的改革，另一方面要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體系，同時(shí)加大公共資源配置向農(nóng)村的傾斜力度。為此，一是鼓勵(lì)地方創(chuàng)新城鄉(xiāng)公共管理體制。一些地方的經(jīng)驗(yàn)值得推廣，例如對(duì)規(guī)劃、住房、衛(wèi)生、社保等部門(mén)實(shí)行城鄉(xiāng)貫通的“大部制”改革，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)與行政管理的城鄉(xiāng)一體化，有效解決“管理不出城”問(wèn)題；細(xì)分農(nóng)村公共管理與服務(wù)的內(nèi)容，并明確界定和落實(shí)各級(jí)政府的權(quán)責(zé),等等。二是各級(jí)政府應(yīng)明確規(guī)定對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入增速要高于城鎮(zhèn)。以成都為例，2002年至2010年，該市財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的投入增長(zhǎng)了31倍，同時(shí)將村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理支出納入財(cái)政預(yù)算。三是社會(huì)保障應(yīng)切實(shí)堅(jiān)持 “低水平、廣覆蓋、可持續(xù)”的原則，加大向農(nóng)村傾斜的力度，適當(dāng)控制城鎮(zhèn)特別是大中城市醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)水平提高過(guò)快的趨勢(shì)；統(tǒng)籌規(guī)劃社會(huì)保障制度，避免各地保障體系碎片化和城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大。

加快推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，落實(shí)進(jìn)城農(nóng)民的市民化待遇。

成都率先放開(kāi)戶(hù)籍限制的經(jīng)驗(yàn)表明，改革戶(hù)籍制度在保障城鄉(xiāng)居民平等享受各項(xiàng)基本公共服務(wù)的同時(shí)，并沒(méi)有給城鎮(zhèn)造成如就業(yè)壓力驟增、公共服務(wù)供給不足等問(wèn)題，說(shuō)明放開(kāi)城鎮(zhèn)戶(hù)口、進(jìn)城農(nóng)民市民化的條件已基本成熟。目前的障礙主要是人口流入城市不愿與外來(lái)人口分享公共資源。因此，戶(hù)籍制度改革必須依靠中央下決心統(tǒng)籌推進(jìn)。建議規(guī)定除特大城市和個(gè)別大城市外，應(yīng)逐步放寬進(jìn)城落戶(hù)條件，凡進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民，只要有正當(dāng)職業(yè)并繳納各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)一定年限，有符合標(biāo)準(zhǔn)的住房（包括租房），應(yīng)登記為城鎮(zhèn)居民并享受同等待遇。

針對(duì)進(jìn)城農(nóng)民市民化面臨的住房和土地退出的問(wèn)題，建議：一是繼續(xù)加大城鎮(zhèn)保障性住房特別是公租房和廉租房的建設(shè)力度，切實(shí)將符合條件的進(jìn)城農(nóng)民納入城鎮(zhèn)住房保障體系。二是研究制定農(nóng)村土地的市場(chǎng)化退出機(jī)制，并逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)住房制度，使進(jìn)城農(nóng)民在自愿的前提下，可以通過(guò)流轉(zhuǎn)承包地和出售農(nóng)村房屋獲得在城鎮(zhèn)安家落戶(hù)的原始資本。