黑龍江省地方國有林場林權(quán)制度改革的對策

張於倩，李占興，姜 良

（1.東北林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，哈爾濱 150040；2.吉林省三岔子林業(yè)局，吉林 白山 134702）

近年來，國務(wù)院高度重視林業(yè)發(fā)展，頒發(fā)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》（以下簡稱《決定》），召開了全國林業(yè)工作會議，不斷加大林業(yè)投入，有力促進(jìn)了林業(yè)的快速發(fā)展。隨著林業(yè)“六大工程”的不斷推進(jìn)和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，林業(yè)發(fā)展的一些深層次問題也日益顯現(xiàn)，尤其是林業(yè)產(chǎn)權(quán)歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、利益分配不合理、經(jīng)營機制不活、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不暢和不規(guī)范等問題，嚴(yán)重制約了林業(yè)的健康快速發(fā)展[1]。《決定》明確提出要“進(jìn)一步完善林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。這是調(diào)動社會各方面造林積極性，促進(jìn)林業(yè)更好更快發(fā)展的重要基礎(chǔ)”。加快林業(yè)發(fā)展，一方面要靠資金的投入和政策的支持，另一方面需要各種機制的激勵，以此來建立和完善以“產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、經(jīng)營主體到位、責(zé)權(quán)劃分明確、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)規(guī)范順暢、監(jiān)管服務(wù)有效”為主要內(nèi)容的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，從體制和機制上激活林業(yè)發(fā)展的新動力。

1 黑龍江省地方國有林業(yè)基本情況

1.1 森林資源現(xiàn)狀

黑龍江省是林業(yè)大省，森林資源極為豐富，有林地面積和木材產(chǎn)量均居全國首位，是國家重點林區(qū)之一。黑龍江省地方林業(yè)系統(tǒng)經(jīng)營面積1 100多萬hm2，占全省林業(yè)經(jīng)營總面積的37.5%，年產(chǎn)商品材160萬m3，森林覆蓋率達(dá)46.9%，森林蓄積4.6億m3。全省天然林中主要是次生林和過伐林，由于更新造林歷史較短，人工林中幼齡林、中齡林面積居多，成過熟林面積較少，僅占人工林總面積的0.75%。而且造林樹種單一，主要以落葉松和楊樹為主，人工林多為同齡純林，少有異齡混交林。單位蓄積量低，林分質(zhì)量差，生態(tài)效益難以得到充分發(fā)揮[2]。

1.2 林業(yè)經(jīng)營及社會經(jīng)濟狀況

2008年，黑龍江省地方國有林業(yè)創(chuàng)造總產(chǎn)值250億元，完成人工造林7.93萬hm2，封山育林4.1萬hm2。實施林業(yè)重點工程項目以來，國家累計投入資金40億元。截至2009年末，全省共有地方國有林場369個（生態(tài)公益型林場357個，商品型林場12個），國有苗圃64個。地方國有林業(yè)職工69 041人，其中在崗職工38 500人，離退休職工18 568人，混崗職工11 973人。應(yīng)參加養(yǎng)老保險41 298人，實際參加養(yǎng)老保險33 485人，尚有7 813人未納入養(yǎng)老保險。離退休人員養(yǎng)老保險總額為34 136.3萬元，其中社保負(fù)擔(dān)16 855萬元，林場負(fù)擔(dān)17 281.3萬元。地方國有林業(yè)在崗職工年人均工資11 769元，不足黑龍江省在崗職工年均工資26 535元的1/3[3]。截至2009年底，地方國有林場債務(wù)總額高達(dá)320 940.85萬元，拖欠職工工資57 417.4萬元，拖欠退休金11 728.3萬元，拖欠社保費64 237.65萬元，金融機構(gòu)貸款35 620.8萬元，其他應(yīng)付款、借款等108 143.85萬元。

2 黑龍江省地方國有林場林權(quán)制度改革中存在的問題

2.1 林權(quán)改革對森林生態(tài)功能的影響

林權(quán)改革后，由于是個人對林業(yè)的小規(guī)模經(jīng)營和管理，很難顧及到森林類型、種類對生態(tài)環(huán)境的影響，容易形成樹種單一、盲目造林的現(xiàn)象，林分質(zhì)量較差，從而引起森林病蟲害的大面積發(fā)生，造成巨大的經(jīng)濟損失和生態(tài)危害。

2.2 林權(quán)改革中的公平性受到挑戰(zhàn)

在林改過程中出現(xiàn)的部分林業(yè)工作者憑借自己在權(quán)力和信息方面獲得的競爭優(yōu)勢，利用林地資產(chǎn)盤活的機會，收購聚斂林地和森林資源，剝奪了普通林業(yè)工作者獲得林地和森林經(jīng)營權(quán)的平等機會；另一類的不公平現(xiàn)象和鄉(xiāng)村生活的潛規(guī)則有關(guān)[4]，部分弱勢職工家庭在林改中的公平權(quán)益不能夠得到很好的保障。

2.3 改革后個人對風(fēng)險規(guī)避和承受能力不足

林權(quán)改革后，由于個體經(jīng)營者的經(jīng)濟和技術(shù)能力不高，不能進(jìn)行集約的、兼顧全局的大規(guī)?；a(chǎn)，一旦出現(xiàn)大的自然或病蟲災(zāi)害，往往缺乏有效的應(yīng)對和防范措施，從而對林木生產(chǎn)造成毀滅性打擊。

2.4 扶持性政策措施不夠配套

林權(quán)改革過程中，由于貸款政策不完備，保險措施不明晰，營林防火公路等基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬多、條件差，不同程度地影響了職工參與改革的積極性。同時，已取得承包經(jīng)營權(quán)的職工一方面急于開展整地、清林和低質(zhì)量低價格造林作業(yè)，另一方面又由于目前尚未正式頒發(fā)林權(quán)證書而舉棋不定。

3 黑龍江省國有林場林權(quán)制度改革的對策建議

3.1 林權(quán)改革的總體思路

①將國有林場區(qū)劃界定的國家重點生態(tài)公益林和深山區(qū)或中心區(qū)的林地、林木資源及培育大徑材、珍貴樹種的商品林實行封護(hù)，嚴(yán)格禁止商業(yè)性采伐，由林場統(tǒng)一經(jīng)營管理。

②將國有林場的商品林地，特別是淺山區(qū)的商品林林地、林木和布局分散、林農(nóng)交錯的商品林地分包給林場職工，實行職工家庭承包經(jīng)營或職工聯(lián)合經(jīng)營、股份經(jīng)營等制度。

③職工承包經(jīng)營的林地，在不改變林地性質(zhì)和用途的前提下，引導(dǎo)和鼓勵職工開展森林立體經(jīng)營、發(fā)展林下經(jīng)濟。職工可依法自主決定經(jīng)營方向和經(jīng)營模式，自主經(jīng)營、自我發(fā)展，生產(chǎn)的木材產(chǎn)品和林副產(chǎn)品自主營銷，以增加職工收入。

3.2 林權(quán)改革的對策建議

林權(quán)改革的核心內(nèi)容是明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、確保收益權(quán)，主要可以從以下幾個方面完善和解決林權(quán)改革過程中存在的問題。

①承包經(jīng)營，讓利于職工。

一是實行地方國有林場職工或職工家庭承包經(jīng)營林地。按職工工作年限測算確定承包面積，每戶可控制在5～10 hm2，承包期限以70年以下為宜，簽訂承包經(jīng)營合同，以此來維護(hù)林地承包經(jīng)營的長期性、穩(wěn)定性。承包合同到期后，根據(jù)本人意愿，可優(yōu)先續(xù)包，也可以采用聯(lián)戶承包的形式。在按戶家庭承包的基礎(chǔ)上，職工可自愿以親情、友情、資金、技術(shù)為紐帶組建家庭林場、股份合作林場等，實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，獲取規(guī)模經(jīng)濟效益[5]。

二是林權(quán)登記，發(fā)放《林權(quán)證》。按林權(quán)改革程序，簽訂承包合同的林場職工，可以向縣級以上人民政府申請林權(quán)證，以獲得林地和林木處置權(quán)，使其成為職工經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓、收益的生產(chǎn)資料[6]。此外，還要強制規(guī)定承包期5年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓，以確保職工利益不受損失。5年后，承包人可依法對擁有的林地使用權(quán)和林木所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押，或作為出資、合作條件。

三是承包人可以擁有承包經(jīng)營林地所獲得的一切利益。在不改變林地用途前提下，職工對承包林地有權(quán)進(jìn)行合理開發(fā)利用，植樹造林，對生長期內(nèi)的林木進(jìn)行培育，在承包林地上發(fā)展養(yǎng)殖、種植、旅游等經(jīng)營項目，實行立體經(jīng)營[7]。承包人對生產(chǎn)的木材產(chǎn)品和林副產(chǎn)品，可以自行銷售，以增加收入。此外，還要給予承包范圍內(nèi)的公益林一定的補償政策。

四是職工對承包的林地林木要做好森林資源保護(hù)工作，不得隨意改變林地用途。不得發(fā)生森林火災(zāi)、火警，但遇有森林火情等重點緊急情況，需要按照合同規(guī)定出工出勞，不得發(fā)生亂砍亂伐、亂撲亂獵、亂挖亂占等破壞森林資源的事件，對森林病蟲害要及時預(yù)防和防治，確保資源的增長增量。

②安置分流職工，重新確立與林場的勞動關(guān)系。

第一，承包林地的林場職工，與林場解除勞動關(guān)系，根據(jù)職工參加工作年限，以承包的林地抵頂勞動補償金。第二，重新確定林場人員編制，林場的管理人員和專業(yè)技術(shù)人員一般可控制在5～8人，納入全額事業(yè)單位管理，不得參與承包。第三，離退休人員統(tǒng)一進(jìn)入社保，由社會保險機構(gòu)統(tǒng)一支付基本生活費用。欠繳的保險，由退休單位的林場補交。第四，不參與承包，又不適應(yīng)林場新工作崗位需要的，林場可以與之徹底解除勞動關(guān)系，所需要的費用可以由林場改革收益支出（由當(dāng)?shù)卣鶕?jù)政策進(jìn)行補償）。

③完善配套措施，促進(jìn)林業(yè)發(fā)展。

第一，完善林木采伐管理制度。一是限額指標(biāo)可結(jié)轉(zhuǎn)使用，使林地承包人隨時可處置林木資源。二是健全林權(quán)抵押貸款制度，給林權(quán)人延伸產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供融資渠道。三是推行森林保險制度，幫助林地承包人獲得政策性森林保險制度的待遇，提高抵御風(fēng)險能力。四是林場要設(shè)立林業(yè)技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)站，積極做好林權(quán)改革后的各項服務(wù)工作，指導(dǎo)林地承包人制定科學(xué)的森林經(jīng)營方案，幫助他們做好育苗、造林、撫育、采伐、更新等設(shè)計方案和林下經(jīng)濟發(fā)展計劃，在生產(chǎn)各環(huán)節(jié)給予技術(shù)支持，并監(jiān)督生產(chǎn)作業(yè)質(zhì)量，組織承包人參與林業(yè)知識培訓(xùn)，使他們盡快掌握林業(yè)專業(yè)知識和產(chǎn)業(yè)發(fā)展技能。

第二，建立林權(quán)制度改革試點專項發(fā)展基金。各級政府要建立林權(quán)制度改革試點專項發(fā)展基金制度，從林業(yè)改革收益和部分財政收入積累部分，建立專項發(fā)展基金重點用于支持林場的困難承包職工，從事營林生產(chǎn)和發(fā)展林業(yè)多種經(jīng)營多方位促進(jìn)林下經(jīng)濟的發(fā)展。積極探索諸如無償分給困難職工預(yù)留林地和發(fā)放造林苗木、為職工墊付造林資金和“無息不限期”借款等多種途徑和方法，為參與林改的困難職工提供有力的政策和資金支持。

第三，規(guī)范承包程序。承包過程中，公開各種信息，組織資源調(diào)查、評估單位對試點單位的森林資源進(jìn)行清查、評估，縣級林業(yè)主管部門組織當(dāng)?shù)氐纳仲Y源調(diào)查隊伍對擬承包地塊進(jìn)行劃分和界定。統(tǒng)一調(diào)查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，減少誤差，明確承包地點的界限。職工承包情況要進(jìn)行公示，公示期為10～20天，待無異議后，國有林場與承包職工簽訂承包合同，明確雙方權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，合同樣式由黑龍江省林業(yè)行政主管部門制定。

第四，規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)，搭建交易平臺。各級政府可以成立林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心，向社會公開招標(biāo)、拍賣林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，進(jìn)一步盤活森林資源資產(chǎn)，活化林業(yè)生產(chǎn)要素。對承包后剩余的商品林資源，可對職工和社會企業(yè)（個人）進(jìn)行公開拍賣轉(zhuǎn)讓，流轉(zhuǎn)收益上繳同級財政，政府通過轉(zhuǎn)移支付形式，用以解決社會保險和資源保護(hù)以及林場建設(shè)發(fā)展投資，省級林業(yè)主管部門制定林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法。

④改革林場體制，創(chuàng)新管理機制。

現(xiàn)有林場統(tǒng)一按國有事業(yè)單位管理，人員經(jīng)費和公用經(jīng)費以及資源保護(hù)經(jīng)費納入財政預(yù)算，政府全額進(jìn)行補貼。改革后的林場主要承擔(dān)防火、宣傳、技術(shù)指導(dǎo)、監(jiān)督服務(wù)等，管理功能徹底向服務(wù)功能轉(zhuǎn)變。

3.3 林權(quán)改革的組織保障措施

①強化組織領(lǐng)導(dǎo)，擴大林改宣傳。黑龍江省政府可以成立有關(guān)部門參加的國有林場和林權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，試點單位的同級政府也要成立相應(yīng)的議事協(xié)調(diào)組織，全面負(fù)責(zé)黑龍江省國有林場改革試點工作，協(xié)調(diào)解決改革實施中的重點和難點問題。鑒于改革直接關(guān)乎到生態(tài)文明建設(shè)、林區(qū)職工生活和地方國有林場長遠(yuǎn)發(fā)展的根本問題，是國家對國有林管理和經(jīng)營機制的重大改革，要通過新聞媒體大力宣傳改革的重大意義和相關(guān)的改革規(guī)定，使各級干部和林區(qū)職工積極參與改革，為積極推進(jìn)國有林場改革創(chuàng)造良好的氛圍。

②扎實推進(jìn)，確保穩(wěn)定。黑龍江省的林情復(fù)雜，歷史遺留問題較多，改革的難度較大，稍有不慎，就有可能導(dǎo)致嚴(yán)重的后果，影響社會穩(wěn)定。因此，必須進(jìn)一步改善林業(yè)職工生活水平，確保森林資源增量，推動林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。林權(quán)改革要以促進(jìn)林區(qū)和諧作為改革的出發(fā)點和落腳點，高度重視林區(qū)職工的來信來訪，及時解決職工的疑惑，加強調(diào)查研究，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，以穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境，推進(jìn)林權(quán)改革順利進(jìn)行。

[1]劉晶梅,郭瑞華.推動林權(quán)制度改革發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力[J].世界林業(yè)研究,2009,9(22):261.

[2]黑龍江省林業(yè)廳.黑龍江省國有林場調(diào)查報告[R].哈爾濱：黑龍江省林業(yè)廳,2009.

[3]黑龍江省林業(yè)廳.黑龍江省林業(yè)廳林業(yè)工作報告[R].哈爾濱：黑龍江省林業(yè)廳,2009.