我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理投融資模式探討——以景德鎮(zhèn)為例

○孫婧

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院 北京 101149）

礦山地質(zhì)環(huán)境治理的投融資是指為了進(jìn)行礦山地質(zhì)環(huán)境治理相關(guān)活動(dòng)，礦山地質(zhì)環(huán)境治理相關(guān)投資主體通過各種方式獲得投資資金的過程或行為。其投融資范圍包括新建（在建）礦山項(xiàng)目地質(zhì)環(huán)境污染防治投融資、老礦山地質(zhì)環(huán)境污染治理投融資兩個(gè)方面。景德鎮(zhèn)是我國著名的高嶺土資源礦業(yè)城市，擁有兩千多年的資源開發(fā)和制瓷歷史，該市2009年3月被列為全國第二批資源枯竭城市，是我國礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)的重點(diǎn)城市，分析其礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理投融資狀況具有代表性。

一、景德鎮(zhèn)市礦山地質(zhì)環(huán)境治理投融資現(xiàn)狀

景德鎮(zhèn)市是依托高嶺土資源發(fā)展起來的陶瓷工業(yè)城市，主要開采高嶺土、陶嶺土、石灰?guī)r、磚瓦粘土和少量砂金以及煤礦，開采方式絕大部分為露天開采。礦山開采后，相繼出現(xiàn)了土地及植被破壞、尾砂及（廢）矸石堆放不當(dāng)造成水土流失和崩滑流隱患、地下采空造成的地面變形或塌陷、礦山排水引起的水均衡破壞、水土污染等礦山地質(zhì)環(huán)境問題，嚴(yán)重影響了礦區(qū)周邊及下游居民的生活環(huán)境和生產(chǎn)秩序。由于礦山地質(zhì)環(huán)境治理歷史欠賬過多，礦山地質(zhì)環(huán)境問題堪憂。尤其是礦山停采以后，礦山疏于管理，地質(zhì)環(huán)境有日益惡化的趨勢(shì)。

作為老礦業(yè)城市和資源枯竭性城市，景德鎮(zhèn)礦山企業(yè)在我國具有代表性，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期礦山企業(yè)以生產(chǎn)為主要任務(wù)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)治理被忽視，而礦產(chǎn)資源開發(fā)的收益和稅收都上繳到國家。隨著大量老礦山和開采點(diǎn)關(guān)閉停產(chǎn)，日積月累造成的嚴(yán)重環(huán)境代價(jià)在當(dāng)代凸顯；現(xiàn)存礦山企業(yè)也難以獨(dú)立開展礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理工作，需要國家投資支持。

表1 2004—2008年景德鎮(zhèn)市中央財(cái)政扶助礦山地質(zhì)環(huán)境治理工程表

根據(jù)財(cái)政部、國土資源部辦公廳《關(guān)于組織申報(bào)2010年度礦山地質(zhì)環(huán)境治理的通知》，該市被列為我國資源枯竭型城市礦山地質(zhì)重點(diǎn)治理工程區(qū)。2004—2008年期間，景德鎮(zhèn)市共有5個(gè)礦山7批次申請(qǐng)到中央礦山地質(zhì)環(huán)境治理扶助資金，總計(jì)金額2600萬元（見表1）。

2010—2012年景德鎮(zhèn)市礦山地質(zhì)環(huán)境治理重點(diǎn)工程投入經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政申請(qǐng)治理工程資金和地方政府配套資金兩部分組成，以中央財(cái)政治理資金為主，具體如圖1所示。

圖1 景德鎮(zhèn)市2010—2012年中央與地方投入資金對(duì)比 （單位：萬元）

二、礦山地質(zhì)環(huán)境治理投融資主要問題

通過實(shí)地調(diào)研，與景德鎮(zhèn)市部分礦山企業(yè)和相關(guān)管理部門座談，發(fā)現(xiàn)該市在礦山地質(zhì)環(huán)境治理方面做了大量工作，但其治理的投融資環(huán)節(jié)中存在部分問題，這些問題也是我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理投融資面臨的突出問題，景德鎮(zhèn)具有典型代表性。

1、投融資機(jī)制不健全，歷史遺留治理任務(wù)重

景德鎮(zhèn)市作為全國第二批資源枯竭型城市，其高嶺土資源已開采數(shù)百年，即使從上世紀(jì)80年代算起，部分礦山開采至今也已近尾聲，遺留下的是老礦山的地質(zhì)環(huán)境治理問題。目前，在國家政策層面針對(duì)新建、在建礦山實(shí)行“誰開發(fā)，誰負(fù)責(zé)；誰污染，誰治理”政策，治理與審批掛鉤，治理投入有保證金保障。但是，對(duì)于景德鎮(zhèn)歷史上大量礦山開發(fā)資源遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境治理問題來說，僅僅依靠政府稅收來推動(dòng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足這項(xiàng)耗時(shí)長、投資大的事業(yè)的資金需要，亟需建立健全針對(duì)市場(chǎng)引導(dǎo)的礦山地質(zhì)環(huán)境投融資機(jī)制。

2、投資主體單一，多渠道主體投資參與度不高

1988年《土地復(fù)墾規(guī)定》出臺(tái)前已經(jīng)閉坑的礦山由于責(zé)任主體已經(jīng)缺失，當(dāng)時(shí)又無相應(yīng)的治理資金賬戶，本部分礦山地質(zhì)環(huán)境治理的責(zé)任人為政府；《土地復(fù)墾規(guī)定》出臺(tái)后，我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理的責(zé)任主體主要是污染者?；谝陨显?，我國現(xiàn)行的礦山地質(zhì)環(huán)境治理投融資模式主要有三種：政府投資-管理模式；污染企業(yè)投資-管理模式；污染企業(yè)與政府共同投資-污染企業(yè)管理模式。

景德鎮(zhèn)市礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金主要來源于中央投資資金和小部分地方配套資金，是典型的政府投資管理模式，即政府財(cái)政資金是投資礦山地質(zhì)環(huán)境治理的資金和管理主體。這種情況與我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金來源情況一致。根據(jù)2012年國土資源公報(bào)數(shù)據(jù)（見圖2），我國投入礦山環(huán)境治理資金106.10億元，其中中央財(cái)政投入46.80億元，地方財(cái)政投入35.43億元。恢復(fù)治理礦山6112個(gè)，累計(jì)3.2萬個(gè)；恢復(fù)治理面積10.18萬公頃，累計(jì)62.52萬公頃。

圖2 2008—2012年礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金投入情況

3、投融資渠道陳舊，資本市場(chǎng)籌資功能未顯現(xiàn)

資源開發(fā)導(dǎo)致的地質(zhì)環(huán)境治理的投入不僅需要政府的政策性引導(dǎo)資金，更重要的是吸納社會(huì)資金，用于恢復(fù)資源開發(fā)過程中的地質(zhì)環(huán)境問題。傳統(tǒng)意義上的投融資渠道主要有銀行、基金、國債等。銀行貸款是礦山企業(yè)環(huán)境治理資金的主要來源之一。1995年《中國人民銀行關(guān)于貫徹信貸政策與加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)有關(guān)問題的通知》對(duì)從事環(huán)境保護(hù)和治理污染項(xiàng)目有根據(jù)經(jīng)濟(jì)效益和還款能力給予擇優(yōu)扶持的規(guī)定。但對(duì)于礦山地質(zhì)環(huán)境治理中的中小型企業(yè)而言，由于社會(huì)信用體系不健全，景德鎮(zhèn)礦山企業(yè)主要是開采價(jià)值較低的高嶺土的（問題最好能通過類似方式跟景德鎮(zhèn)掛上鉤）中小企業(yè)，其獲得金融機(jī)構(gòu)信貸資金較難。

三、對(duì)我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理投融資模式的建議

雖然近年來針對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境治理的投資支出比例加大，但對(duì)大量歷史存留的礦山地質(zhì)環(huán)境治理問題和部分新產(chǎn)生的問題來說，國家財(cái)政投資的數(shù)量不能滿足治理需要。為完善礦山地質(zhì)環(huán)境治理投融資機(jī)制，加快建設(shè)礦產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域的生態(tài)文明，提出如下投融資建議。

1、加大財(cái)政對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境治理的激勵(lì)政策

（1）設(shè)立專項(xiàng)財(cái)政基金。對(duì)于資源開發(fā)過程中，需要資金支持并且資金用于地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和治理的有資質(zhì)企業(yè)，專項(xiàng)資金予以支持；對(duì)于進(jìn)行過資源開發(fā)，但是尚未治理（含歷史遺留問題）對(duì)居民生活影響嚴(yán)重的地質(zhì)環(huán)境問題，財(cái)政基金應(yīng)該予以支持；對(duì)于未改制，并且承擔(dān)較大社會(huì)責(zé)任的國有企業(yè)，缺乏保護(hù)和治理資金的，財(cái)政專項(xiàng)基金需支持。

（2）加大地方和中央政府對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境治理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度?；罨I集財(cái)政性投入的方式，如財(cái)政信用方式，投資重點(diǎn)放在公益性較強(qiáng)的礦山地質(zhì)環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、跨地區(qū)的地質(zhì)環(huán)境綜合治理以及基礎(chǔ)學(xué)科研究上。

（3）將礦山地質(zhì)環(huán)境治理經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算，并逐年增加數(shù)額。結(jié)合本地財(cái)政實(shí)際狀況，各級(jí)政府每年從預(yù)算內(nèi)支出部分資金用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理。此外，在政府出臺(tái)優(yōu)惠政策吸引的各項(xiàng)預(yù)算外資金中，統(tǒng)籌部分用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目。

（4）增強(qiáng)財(cái)政政策對(duì)企業(yè)投資的剛性約束力，加大企業(yè)不投資礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目的壓力。

2、拓寬礦山地質(zhì)環(huán)境治理的投融資渠道，政府主導(dǎo)與市場(chǎng)主導(dǎo)投融資模式并行

（1）設(shè)立資源開發(fā)企業(yè)參與地質(zhì)環(huán)境治理的專項(xiàng)資金賬戶。資源開發(fā)企業(yè)應(yīng)該是地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理的主體，參與資源開發(fā)的企業(yè)必須在銀行建立單獨(dú)的地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理專項(xiàng)賬戶，預(yù)留企業(yè)從事資源開發(fā)不低于10%的利潤用于礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理工作。

（2）發(fā)行礦山地質(zhì)治理的專項(xiàng)國債、專項(xiàng)債券。利用國家信用和資源配置優(yōu)勢(shì)發(fā)行用于礦上地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目的國債，使其成為礦山地質(zhì)環(huán)境治理長期、穩(wěn)定、可靠的資金來源；對(duì)于治理后收益率較高的礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目，國家政策適度傾斜，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)行專項(xiàng)債券籌資。

（3）加強(qiáng)銀行礦山地質(zhì)環(huán)境治理信貸融資力度。建立和完善與礦山地質(zhì)環(huán)境治理發(fā)展要求相適應(yīng)的多元化金融機(jī)構(gòu)組織體系，適當(dāng)增加礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目的商業(yè)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)的支持力度。針對(duì)商業(yè)銀行實(shí)行貨幣政策傾斜性，放寬開展礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目的企業(yè)獲取貸款的條件；政策性銀行全力支持有利于礦山地質(zhì)環(huán)境治理的投資項(xiàng)目和信貸融資，用低于社會(huì)的貸款利率提高礦山地質(zhì)環(huán)境治理企業(yè)的積極性，存貸利差可由中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼。

（4）礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目的ABS融資渠道。在我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目中合理利用資產(chǎn)證券化融資（簡稱ABS融資），礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目結(jié)束后會(huì)有一定的收益，可以以此為擔(dān)保發(fā)行在國內(nèi)市場(chǎng)通行的債券來籌集治理項(xiàng)目的資金。用可預(yù)見的收益來吸引投資，這種方式風(fēng)險(xiǎn)低、投資者積極性高，同時(shí)可以為如社?；稹B(yǎng)老基金等機(jī)構(gòu)投資者提供更寬泛、安全的投資路徑，進(jìn)而拓寬礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目的融資渠道。

（5）引進(jìn)國際資本參與礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目。外資注入礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目的融資路徑雖然執(zhí)行起來較為曲折，也更為困難，但是爭取諸如世行、亞行貸款和國際地質(zhì)環(huán)境治理的合作項(xiàng)目是利用國際資金、優(yōu)惠貸款和技術(shù)援助的有效途徑，應(yīng)從改善具備吸引外資的礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目的管理、提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、增強(qiáng)項(xiàng)目承擔(dān)企業(yè)還貸能力出發(fā)，積極爭取礦山地質(zhì)環(huán)境治理國外投資、融資。

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