電磁輻射污染投訴原因分析及解決辦法探討

王東東 徐 潔

（徐州市放射性與危險廢物管理處，徐州 221000）

前言

電磁輻射是電磁波將能量向周圍空間輻射的一種現(xiàn)象。人類一直生活在電磁環(huán)境中，在漫長的歲月中，人們受到的電磁輻射主要來源于自然界，照射水平較低且相對穩(wěn)定[1]。隨著人類文明的發(fā)展，人類進入到信息社會，電視塔、廣播臺、氣象和軍事雷達、移動通信基站、高壓輸變電系統(tǒng)等電磁設(shè)備（設(shè)施）越來越多，推動了社會的進步和人們生活的便利，但也造成大量的電磁能量進入到環(huán)境中。電磁輻射污染是一種能量污染，看不見摸不著，但充滿了人類生活的空間，且穿透力極強。其一旦超過國家規(guī)定的標準限值將嚴重危害人們的身體健康和自然生態(tài)平衡。近年來，隨著人們環(huán)境意識的不斷提高，電磁輻射污染投訴及糾紛越來越多，本文將以徐州市2007—2011年間接訪和處理的此類投訴為例，深入分析投訴產(chǎn)生的原因，并提出可行的預防和解決辦法。

截至2011年年末，徐州市在用的主要電磁輻射設(shè)備（設(shè)施）包括廣播電視電磁類設(shè)備56臺，移動通信基站5000余個， 110kV及以上輸變電線路261條， 110kV及以上變電站和開關(guān)站111座，氣象雷達2臺。從行業(yè)發(fā)展來看，由于有線電視、電腦網(wǎng)絡的普及，廣播電視類設(shè)備基本上保持穩(wěn)定，沒有增加。移動通信基站建設(shè)較快，從2007年的2000個增加到5000個，平均每年增加20%左右，市區(qū)300～500米，農(nóng)村地區(qū)人口集聚區(qū)2～3千米建有一個通信基站。高壓輸變電系統(tǒng)隨著經(jīng)濟快速發(fā)展增加也很快，平均每年增加15%。其他行業(yè)電磁輻射設(shè)備（設(shè)施）基本上保持穩(wěn)定狀態(tài)。從2007—2011年接訪的電磁輻射類投訴來看，基本上集中于移動通信基站和高壓輸變電系統(tǒng)。

1.電磁輻射污染投訴特點與類型

2007—2011年，徐州市接訪的電磁輻射污染投訴從23件躍升至47件，年均增幅約22%，5年共接訪165件。其中移動基站類投訴121件，約占全部投訴的73%；高壓輸變電類35件，約占21%；廣播電視及民用雷達類6件，約占4%；其他類型3件，約占2%（見表1）。其他類型包括工業(yè)用大功率電磁爐、軍用雷達等設(shè)施的投訴。從表1數(shù)據(jù)可以看出，移動通信基站類投訴程逐年上升趨勢，年增幅約20%。其他電磁輻射類投訴基本保持穩(wěn)定。

表1 2007—2011年電磁輻射投訴統(tǒng)計

2.電磁輻射投訴原因分析

2.1 電磁輻射環(huán)境管理法律、法規(guī)不健全

對于電磁輻射方面的環(huán)境管理主要依據(jù)是原國家環(huán)?？偩钟?997年頒布的《電磁輻射環(huán)境保護管理辦法》（18號令）。該管理辦法屬于部門規(guī)章，實施時移動通信行業(yè)處于起步階段，全市僅有幾十個基站。高壓輸變電項目建設(shè)地點距離居民區(qū)均較遠，不易造成居民的不滿和投訴。經(jīng)過將近15年的發(fā)展，徐州市移動通信基站達到了5000個，市區(qū)內(nèi)110千伏以上變電站的建設(shè)可選用地越來越少，距離居民區(qū)也越來越近，甚至和居民區(qū)僅一墻之隔。管理辦法實施時的電磁環(huán)境和現(xiàn)在不可同日而語，其部分規(guī)定不適用現(xiàn)實情況，造成了環(huán)保部門管理和執(zhí)法上存在無法可依的局面，由于環(huán)境管理不到位，造成了電磁設(shè)備（設(shè)施）建設(shè)時環(huán)境違法行為時有發(fā)生，引起居民投訴。

環(huán)保部門對于電磁輻射進行技術(shù)管理的標準是《電磁輻射防護規(guī)定》（GB8702-88）,該標準僅對0.1MHz以上電磁輻射的職業(yè)和公眾導出限值進行了規(guī)定。由于高壓交流輸變電系統(tǒng)輻射屬于工頻電場和工頻磁場，頻率只有50Hz，對此進行環(huán)境管理的技術(shù)依據(jù)來源于《500千伏超高壓送變電工程電磁輻射環(huán)境影響評價技術(shù)規(guī)范》（HJ/T24-1998），該技術(shù)規(guī)范屬于行業(yè)推薦標準，作為環(huán)境監(jiān)管依據(jù)在法理上是行不通的[3]。超高壓輸變電系統(tǒng)建設(shè)環(huán)保技術(shù)標準的缺失也導致規(guī)劃部門在變電站和輸電走廊的規(guī)劃上無防護距離上的考慮，距離居民區(qū)太近，導致居民強烈反對，并引起大規(guī)模的群訪和集訪事件發(fā)生，并且難以解決。

2.2 思想上不重視

環(huán)保部門長期以來形成的以地表水、環(huán)境空氣、噪聲、固廢和危險廢物防治為中心的工作思路和管理模式導致地方環(huán)保部門始終沒有將電磁輻射的污染防治納入到日常工作中來。在監(jiān)管人員、監(jiān)測設(shè)備、執(zhí)法經(jīng)費的配備上離實際工作需求差距太大。在電磁輻射建設(shè)項目每年遞增18%，污染投訴每年遞增22%的情況下，徐州市環(huán)保部門僅在放射性管理處設(shè)置一名兼職人員負責項目審批、現(xiàn)場監(jiān)察、糾紛調(diào)處工作，由此可見一斑。這導致部分電磁輻射項目環(huán)境違法行為查處不力，糾紛處理不到位而重復上訪、越級上訪的事件時有發(fā)生。

電磁輻射污染是一種能量輻射，其管理和防治模式與地表水、環(huán)境空氣等物質(zhì)污染模式有本質(zhì)區(qū)別，需要監(jiān)管者具備一定的電磁輻射專業(yè)知識和糾紛處理技巧。目前，環(huán)保部門并沒有對電磁輻射監(jiān)管人員實行資質(zhì)管理。專業(yè)知識的欠缺導致在此類糾紛調(diào)處上不作為或不敢作為。

由于電磁輻射污染防治法律、法規(guī)缺失，地方環(huán)保部門的不夠重視也導致電磁輻射設(shè)備（設(shè)施）的建設(shè)方和使用方缺乏社會責任感和環(huán)境保護意識，對群眾的合理訴求置之不理，以強勢姿態(tài)進行建設(shè)引起群眾強烈的不滿。

2.3 項目環(huán)保審批環(huán)節(jié)脫節(jié)

按照環(huán)保部《建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件分級審批規(guī)定》和相關(guān)法律規(guī)定，環(huán)保部門對于電磁輻射類建設(shè)項目實行“兩級審批，四級監(jiān)管”的管理模式。兩級審批指國家和省級環(huán)保部門按照各自權(quán)限審批全部的電磁輻射類項目（豁免管理項目除外），市縣兩級環(huán)保部門僅有預審權(quán)限，四級監(jiān)管指國家、省、市、縣環(huán)保部門均能對轄區(qū)內(nèi)的建設(shè)項目進行現(xiàn)場管理[4]。由于市縣環(huán)保部門沒有項目審批權(quán)，發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為也無處罰權(quán)，調(diào)查取證后必須交于審批部門進行處罰，不利于違法行為的提早發(fā)現(xiàn)、及時糾正。而且按照糾紛投訴的屬地化處理原則，市縣環(huán)保部門又負責轄區(qū)內(nèi)的電磁輻射污染投訴的調(diào)處。沒有審批和處罰權(quán)，處理投訴就非常被動，不利于糾紛的及時、有效處理。

移動通信基站類建設(shè)項目約占到全部電磁輻射類建設(shè)項目的90%，在項目環(huán)評和環(huán)保驗收上和其它項目相比有其自身的特點：第一是項目環(huán)評采取打包形式，移動、聯(lián)通和電信三家運營商每年年初將年度要建的幾百個基站放在一個環(huán)評報告中進行評價，根據(jù)技術(shù)參數(shù)算出水平和垂直保護距離。環(huán)保部門在審批時不可能做到實地查看全部擬建地點周圍環(huán)境；第二是移動通信基站在實際建設(shè)過程中由于受到業(yè)主或群眾的反對而隨意變更建設(shè)地點，實際建設(shè)點與環(huán)評上的擬建點相差太大，也不到原審批部門進行備案；第三是手機用戶的快速發(fā)展和單個移動基站容量的有限性導致單個基站覆蓋范圍越來越小，目前城市里單個基站覆蓋半徑約300～500米。所以某些大型居民小區(qū)內(nèi)必須建設(shè)移動基站；第四是移動通信基站在建成后的環(huán)保驗收中，現(xiàn)場監(jiān)測的數(shù)量也只有20%左右，遠遠達不到法規(guī)要求的50%水平，由此也造成大量的基站在建設(shè)和運行期，環(huán)保部門一次都沒有進行現(xiàn)場監(jiān)察。

2.4 環(huán)保部門與規(guī)劃部門信息交流不暢

近年來，快速的經(jīng)濟發(fā)展導致巨量人口涌入城市居住，市區(qū)的用電量越來越大，因此需要在市區(qū)內(nèi)建設(shè)更多的高壓變電站以滿足用電需求。由于高壓變電站建設(shè)無防護距離要求，規(guī)劃部門在此類項目選址上容易出現(xiàn)以下三種造成大量投訴的情況：第一是新建變電站距離已建成居民小區(qū)很近；第二是已建成變電站附近規(guī)劃建設(shè)居民小區(qū)；第三是變電站規(guī)劃在前，但由于某些條件限制遲遲沒有動工，后在其附近規(guī)劃建設(shè)居民小區(qū)，而居民小區(qū)的開發(fā)商有意隱瞞了附近變電站的規(guī)劃。一個典型案例是2005年徐州市在其東部規(guī)劃建設(shè)一座110千伏變電站，當時選點處為一座廢棄水泥廠內(nèi)，距離最近居民小區(qū)約200米。項目環(huán)評也通過了省環(huán)保部門的審批。但由于土地征用手續(xù)出現(xiàn)問題，直到2009年方才開工建設(shè)。但早在2007年，規(guī)劃部門在變電站的東隔壁規(guī)劃建設(shè)了一個大型居民小區(qū)，當時開發(fā)商宣稱變電站的擬建處規(guī)劃的是小學校。2009年，在供電部門投入1000多萬完成基礎(chǔ)施工后，迫于了解真相的小區(qū)居民的不斷群訪和越級上訪的壓力下停止施工。經(jīng)過兩年時間的上門宣傳和解釋，2012年年初方才復工建設(shè)。當時居民投訴和上訪的理由就是擔心電磁輻射問題。

由于環(huán)保部門和規(guī)劃部門缺乏必要的信息溝通和聯(lián)動機制，導致移動通信類和高壓輸變電類建設(shè)項目在選點上見縫插針，引起了大量的投訴。

2.5 公眾維權(quán)意識增強

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和生活水平不斷提高，公眾越來越關(guān)注自身的健康，關(guān)注周圍環(huán)境對自己的影響，但又普遍對電磁輻射知識知之甚少。加之網(wǎng)絡和報紙等媒體上出現(xiàn)大量對電磁輻射污染危害的錯誤信息，使得公眾對電磁輻射產(chǎn)生恐懼心理。近年來，公眾對其居住地周圍的已存在多年的電磁輻射設(shè)施投訴案例呈上升趨勢。

2.6 以電磁輻射污染為借口尋求經(jīng)濟利益

移動通信基站占地比較小，其往往租用一家農(nóng)戶的地方或樓頂居民的一間屋來安置設(shè)備。這家農(nóng)戶或居民每年會獲得一定的租金，周圍鄰居因沒有收益而打著擔心電磁輻射污染的借口投訴，要求補償。

小區(qū)附近的高壓變電站規(guī)模比較大，會在一定程度上影響房子的價值，小區(qū)居民也會以電磁輻射污染的名義要求供電公司補償損失。

3.污染投訴預防和解決辦法

3.1 加強法制建設(shè)，強化現(xiàn)場監(jiān)管

有法可依是做好電磁輻射污染監(jiān)管和解決此類糾紛的基礎(chǔ)。出臺電磁輻射污染防治專項法律是我國環(huán)境保護領(lǐng)域法律建設(shè)的一項重要內(nèi)容，全國人大和國務院于2005年開始制定《電磁污染防治法》和《電磁環(huán)境污染防治條例》，經(jīng)過多次修改并向社會公開征求了意見和建議，但由于使用電磁輻射設(shè)備（設(shè)施）的部門集中于大型國企和事業(yè)單位，各方面權(quán)益難以平衡，時至今日沒有頒布實施。不過，隨著電磁輻射污染的日益嚴重和糾紛的日漸增多，在“十二五”期間將會出臺，并有效解決環(huán)保部門執(zhí)法上無法可依的局面。行政執(zhí)法必須做到“有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，提高違法者的違法成本，才能有效地降低違法事件的發(fā)生，降低投訴率。關(guān)于電磁輻射環(huán)境質(zhì)量標準不健全的問題，由環(huán)保部和國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局制定的《電場、磁場、電磁場防護規(guī)定》首次將0～0.1MHz電場和磁場限值進行了規(guī)定，正處于征求意見階段[5]。此規(guī)定出臺后將有效解決電磁輻射環(huán)境管理的技術(shù)標準問題。

將電磁輻射的污染防治工作納入到各級環(huán)保部門的中心工作中，加強年度考核，環(huán)保部門應制定電磁輻射監(jiān)管的標準，此標準應該包括人員數(shù)量和資質(zhì)、監(jiān)測儀器設(shè)備、執(zhí)法車輛等標準，并納入到環(huán)境執(zhí)法建設(shè)的規(guī)劃中?，F(xiàn)場監(jiān)管人員要強化執(zhí)法監(jiān)督和違法處罰工作，使得電磁輻射設(shè)備（設(shè)施）建設(shè)部門不愿違法、不敢違法。

3.2 理順審批和監(jiān)管脫節(jié)問題

對于“兩級審批，四級監(jiān)管”帶來的矛盾，應該加強上下環(huán)保部門的縱向溝通，加強市、縣級環(huán)保部門的環(huán)評預審和驗收現(xiàn)場檢查工作。對于存在違法行為的單位和群眾意見大而又久拖不解決的建設(shè)項目，要實施限批和延批措施。在建設(shè)項目環(huán)評審批前向社會公示，對于意見大的項目，及時采取召開聽證會和座談會的形式，聽取老百姓的反對意見來自哪方面，有沒有科學道理；有科學道理的，要確定能不能解決。堅決制止建設(shè)單位將老百姓意見置之不理的做法和態(tài)度。

針對移動通信基站類建設(shè)項目的特殊性，要加強項目的現(xiàn)場驗收工作，加大監(jiān)測和檢查頻次，樓頂塔和落地塔要分別實現(xiàn)100%和30%的監(jiān)測率，以總體達到50%的水平。對于不按照環(huán)評要求隨意改變建設(shè)地點，又不向?qū)徟块T備案的項目要發(fā)現(xiàn)一處，處罰一處，以此來提高環(huán)保部門執(zhí)法的權(quán)威性。

3.3 建立與規(guī)劃部門的聯(lián)動機制

選址不當或防護距離不夠是大部分電磁輻射類環(huán)境糾紛產(chǎn)生的原因。因此環(huán)保部門、規(guī)劃部門和建設(shè)方應加強聯(lián)系和溝通，建立起聯(lián)動機制。采取定期召開聯(lián)席會議和一事一議等有效方式，來確保選址的可行性。電力和通信部門要開展城區(qū)電網(wǎng)和基站的規(guī)劃環(huán)境，確定好防護距離的要求，并公開向社會征求意見，對于不符合規(guī)劃環(huán)評的單個項目不予審批。

3.4 加強宣傳

從徐州市電磁輻射環(huán)境舉報案例分析，有50%是因為群眾不了解輻射知識，道聽途說后產(chǎn)生的畏懼、恐慌心理所致。因此，環(huán)保部門應充分發(fā)揮橋梁、紐帶作用，一方面，采取邀請權(quán)威專家，現(xiàn)場監(jiān)測、參觀等方式為群眾答疑解惑；另一方面，采取拍攝專題宣傳片、刊發(fā)輻射環(huán)境知識，強化網(wǎng)絡輿情監(jiān)控和引導等方法，向公眾宣傳電磁輻射常識，消除公眾恐懼心理。

在移動通信基站的選址上政府部門可以采取地方立法的形式，首先選建在政府機關(guān)和事業(yè)單位的樓頂上，以此起到示范和帶頭作用。

3.5 積極引進司法解決方式

對于假借環(huán)境污染名義謀取經(jīng)濟利益的事件，環(huán)保部門首先要查清建設(shè)和使用單位是否存在違法行為，存在違法行為的要嚴肅處理。但對于各項環(huán)保手續(xù)已經(jīng)履行到位，監(jiān)測指標達到國家標準要求的項目，部分群眾糾纏不清，經(jīng)常借著電磁輻射影響其身體健康的名義投訴、上訪的，要在做好查清事實的基礎(chǔ)上，積極引導司法介入，環(huán)保部門配合做好監(jiān)察和監(jiān)測工作。在污染投訴的解決上，既不能讓群眾的合理訴求得不到響應，也不能侵犯建設(shè)和使用單位的合法權(quán)益。

4.結(jié)束語

電磁輻射污染投訴是環(huán)境污染舉報的一項重要內(nèi)容，近年來處于上升趨勢中，如何有效地解決這些糾紛，將是環(huán)保部門長期面對的工作，本文從多年工作經(jīng)驗中總結(jié)出的投訴原因和解決辦法相信會有益于此類投訴的預防和處理工作。

[1] 劉建琳.輻射環(huán)境保護常識100問[M].江蘇：江蘇人民出版社，2007，51.

[2] 陸繼根.輻射環(huán)境保護教程[M].江蘇：江蘇人民出版社，2006，320.

[3] 張文亮，何萬齡等.人居電力電磁環(huán)境[M].北京：中國電力出版社，2009，70.

[4] 江蘇省環(huán)境保護廳.核與輻射安全管理法律、法規(guī)和文件匯編[M].南京，2008，98.

[5] 劉振亞.特高壓交流輸電工程電磁環(huán)境[M].北京：中國電力出版社，2009，12.