合蕪蚌試驗區(qū)排污權交易制度建立之構想

聶 雋 劉 庭

（中國科技大學，合肥 230026）

排污權交易是指在污染物排放總量控制指標確定的條件下，通過污染者之間的排污權交易，實現(xiàn)低成本的污染治理。實踐證明，作為運用市場機制進行環(huán)境管理的新嘗試，排污權交易是保護環(huán)境資源和節(jié)能減排的有效措施之一，也是推動完成一個城市、一個流域以及一個區(qū)域總量控制目標的重要手段。

1.合蕪蚌試驗區(qū)推行排污權交易的背景

1.1 試驗區(qū)的經(jīng)濟環(huán)境為排污權交易創(chuàng)造了有利條件

排污權交易是企業(yè)的一種競爭形式，只有通過相對完善的市場環(huán)境才能充分發(fā)揮作用，使資源在市場上自由流動，從劣勢主體流向優(yōu)勢主體手中，實現(xiàn)資源的最有效利用，達到社會成本最小化與社會效率最大化的目標。

合肥、蕪湖、蚌埠是安徽三大區(qū)域經(jīng)濟板塊的龍頭，經(jīng)濟基礎較好。近年來， 合蕪蚌試驗區(qū)經(jīng)濟保持快速增長的良好運行態(tài)勢， 綜合實力持續(xù)增強，市場機制日益成熟。合蕪蚌試驗區(qū)建設三年來，發(fā)展迅猛、成果豐碩，只用三年時間就提前實現(xiàn)了當初定下的“兩個突破、兩個提高、四個翻番”的五年總體目標。在“兩個提高”方面，三年前的目標是高新技術產(chǎn)業(yè)增加值占生產(chǎn)總值比重每年提高2個百分點以上，全社會研發(fā)投入占生產(chǎn)總值的比重每年提高0.3個百分點以上。三年來（2008—2011年），試驗區(qū)高新技術產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值年均增長45%，高新技術產(chǎn)業(yè)增加值占生產(chǎn)總值比重由15.6%提高到25.6%，年均提高3.33個百分點。合肥高新區(qū)成為國家創(chuàng)新型園區(qū)，蕪湖、蚌埠高新區(qū)升格為國家級高新區(qū)。試驗區(qū)全社會研發(fā)投入占生產(chǎn)總值的比重由1.4%提高到2.4%，年均提高0.33個百分點，達到長三角地區(qū)平均水平[1]。經(jīng)濟發(fā)展使得環(huán)境的壓力增大， 人們生活水平不斷提高的同時對環(huán)境質(zhì)量的要求也在不斷提升。如何建立符合市場規(guī)律的環(huán)境保護新機制，是亟待探討的問題。

1.2 合蕪蚌試驗區(qū)對環(huán)境質(zhì)量的要求日益提高

合蕪蚌試驗區(qū)覆蓋了中國五大淡水湖之一的巢湖和七大水系之一的淮河的安徽段。特殊的地理環(huán)境使得試驗區(qū)面臨的主要環(huán)境問題是水體污染問題。緊鄰安徽省合肥市的巢湖是淺水湖泊，風浪攪動大，底部沉積物很容易上浮，再加上陽光條件好，藍藻生長很快。因此巢湖流域水體污染以富營養(yǎng)化和有機污染為特征。巢湖流域城市污水處理設施運行效率不高，氨氮污染問題凸顯，流域氨氮、總磷達標率低，治污形勢較為嚴峻。淮河是中國七大水系中污染最嚴重的河流之一，水污染使水資源緊張狀況尤顯突出，制約了流域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。監(jiān)測結果顯示，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，目前流域污染的整體狀況仍然很嚴重。例如，淮河安徽段皮毛加工及制革廠眾多，皮毛和制革的加工過程，經(jīng)浸泡、脫毛、清理等預備工序排出的污水中富含丹寧酸和鉻鹽，是污染性很強的工業(yè)廢水之一。據(jù)中國環(huán)境監(jiān)測總站評價，近年來淮河水環(huán)境惡化趨勢基本得到了控制，淮河干流水質(zhì)有所好轉(zhuǎn)，尤其是高污染河段的狀況改善明顯，但是治淮任務仍然艱巨。加強試驗區(qū)污染物排放的控制、促進試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展、實現(xiàn)試驗區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展可謂意義重大。

2.合蕪蚌試驗區(qū)實施排污權交易的可行性分析

完善和推行排污權交易制度，是用市場經(jīng)濟手段解決環(huán)境問題的有益探索，已成為安徽經(jīng)濟、社會發(fā)展戰(zhàn)略的必然選擇。目前，排污權交易在我國仍處于摸索試驗階段，尚不完善。就安徽省而言，如何摸索符合國情、省情的排污權交易制度，克服資源環(huán)境等制約瓶頸，走出一條科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少的新型工業(yè)化路子，其關鍵在于在全省選擇最具條件的地區(qū)先行開展相關體制機制的探索和實踐，以積累經(jīng)驗、逐步推廣。合蕪蚌自主創(chuàng)新試驗區(qū)與安徽省其他地區(qū)相比更具有實施排污權交易制度的有利條件。在經(jīng)濟相對發(fā)達、排污強度較大的合蕪蚌試驗區(qū)，嘗試通過經(jīng)濟手段控制污染排放，具有示范推廣意義[2]。

2.1 不斷完善的法律、法規(guī)是區(qū)域性排污權交易得以實施的制度基礎

排污權是一種對排污許可的交易。相對健全和完善的法律制度為排污權交易提供了法制保障假設可能性和重要基礎。現(xiàn)代社會環(huán)境污染日趨嚴峻，不斷威脅著人類生存發(fā)展，排污權交易必須依法進行，這一點人們已經(jīng)達成共識。近年來，安徽省按照“十一五”規(guī)劃確定的目標任務，著力推進污染減排，加大環(huán)境監(jiān)管力度，環(huán)境保護取得了積極成就。安徽省也相繼制定了《安徽省淮河流域水污染防治條例》、《巢湖流域水污染防治條例》等五部地方性法規(guī)，安徽省環(huán)境保護工作已經(jīng)形成了一整套環(huán)境管理制度，在全省環(huán)境管理中發(fā)揮了巨大的作用，但安徽省環(huán)境形勢依然嚴峻。鑒于此，安徽省重點圍繞調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、節(jié)約資源和保護環(huán)境、改善民生、建設生態(tài)文明以及促進社會和諧等方面征集立法項目，推動立法環(huán)境進程。截至2011年，安徽省人大常委會制定、修改、批準環(huán)境保護方面的地方性法規(guī)已逾20件，環(huán)境資源保護方面基本做到了有法可依。2011年規(guī)范安徽環(huán)境保護工作的綜合性地方法規(guī)——《安徽省環(huán)境保護條例》正式頒行，該條例將污染物排放總量控制、排污許可、生態(tài)補償?shù)纫幌盗蟹芍贫燃{入地方性法規(guī)中予以規(guī)范。據(jù)悉，目前安徽省立法部門正著手起草作為開展排污權交易基礎的《安徽省主要污染物排污權交易管理辦法》，欲對排污權總量控制、排污許可證制度及達標排放等作出明確規(guī)定，為下一步推行排放權交易政策打造法制基礎，以適應開展污染物排放權交易的需要。

2.2 安徽省減排任務的完成為實施排污權交易制度創(chuàng)造了良好條件

2011年，安徽省順利通過環(huán)境保護部2010年度及“十一五”全國主要污染物總量減排情況考核，從而全面完成國家確定的安徽省“十一五”主要污染物總量減排任務。與此同時，經(jīng)過數(shù)年努力， 合蕪蚌試驗區(qū)環(huán)境管理工作也初見成效。一方面， 環(huán)境功能區(qū)劃已經(jīng)明確；另一方面， 基本掌握了區(qū)域環(huán)境承載力。試驗區(qū)先后組織了多項環(huán)境科研和技術攻關， 對環(huán)境容量進行了研究。合蕪蚌試驗區(qū)重點從工程減排、結構減排和管理減排三大措施進行的污染物排放總量控制機制也穩(wěn)步發(fā)揮效益。這些工作均為下一步推行排污權交易制度創(chuàng)造了良好條件。

2.3 在試驗區(qū)推行排污權交易制度具有卓越的示范效應

目前中國還沒有出臺完整的排污權交易制度，如果通過自上而下的方式逐步進行完善，還有很長的路要走[3]。自主創(chuàng)新試驗區(qū)作為一種新生事物，由于其物理空間上的相對獨立性、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相對集中性、管理政策方面的相對靈活性，不僅是中國經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)集聚的熱土，而且還可以有效解決排污權交易實施過程中面臨的若干問題，在試驗區(qū)內(nèi)推行排污權交易制度可以產(chǎn)生卓越的示范效應。

試驗區(qū)管理機構可以根據(jù)自身的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和發(fā)展情況制定相對實用的排污權交易規(guī)章制度， 包括排污權的總量目標、排放削減計劃、污染項目種類(排污權交易對象)以及排污權的初始權分配方案、組建排污權的交易市場和明確交易方式等。因此在試驗區(qū)內(nèi)開展排污權交易，操作起來相對靈活且容易實施。

2.4 試驗區(qū)推行排污權交易制度具有較強的可操作性

自主創(chuàng)新試驗區(qū)是一種經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略手段，具有空間明確性、產(chǎn)業(yè)集聚性、管理政策靈活性等特點。對于試驗區(qū)而言， 其空間范圍和邊界明晰，因此，只要試驗區(qū)的發(fā)展定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃得到相關部門的批復，其排污總量控制目標就可以確定。區(qū)內(nèi)企業(yè)的污染物排放總量只要在該“總量控制目標”之內(nèi)，就能夠保障試驗區(qū)既定環(huán)境質(zhì)量目標的實現(xiàn)，從而有效改善試驗區(qū)環(huán)境質(zhì)量。同時，在試驗區(qū)排污權交易體系下，高排放的入?yún)^(qū)企業(yè)因為邊際消減成本較低，通過出售減排而剩余的排污權可以獲得經(jīng)濟回報，從而極大刺激了入?yún)^(qū)企業(yè)對于降低污染治理成本和減少排放新技術的需求，調(diào)動了企業(yè)進行技術研發(fā)、工藝更新的積極性，最終提高入?yún)^(qū)企業(yè)的技術水平。

3.合蕪蚌試驗區(qū)推行排污權交易制度的構想

在試驗區(qū)內(nèi)進行排污權交易，具有諸多的優(yōu)勢，使排污權交易具有可操作性。通過試驗區(qū)排污權模式的構建，可以真正體現(xiàn)排污權交易制度的優(yōu)越性，有效實現(xiàn)試驗區(qū)污染物排放的控制，促進試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，從而使試驗區(qū)成為中國實施循環(huán)經(jīng)濟和可持續(xù)發(fā)展的重要載體。筆者認為，如果從以下幾方面建立合蕪蚌試驗區(qū)的排污權交易制度將對全國范圍內(nèi)推行排污權交易制度具有良好的示范效應，對于研究如何改進排污權交易模式將提供啟發(fā)思路。

3.1 強化整體意識，落實“綠色安徽”發(fā)展戰(zhàn)略

試驗區(qū)是個集體范疇，絕不是三個孤立或簡單疊加的城市，每個城市的配套改革試驗都要實現(xiàn)整體資源配置的最優(yōu)化。如果沒有整體意識，試驗區(qū)內(nèi)城市各敲各的鼓、各唱各的調(diào)，甚至產(chǎn)生惡性競爭，必然影響試驗區(qū)建設進程和帶動力[4]。因此，必須從試驗區(qū)的整體規(guī)劃和利益出發(fā)，堅持 “可持續(xù)發(fā)展觀”和“綠色安徽”發(fā)展戰(zhàn)略，積極進行技術和制度創(chuàng)新，凡是有利于整體利益的規(guī)劃設計，都應該大膽試驗和堅決執(zhí)行；凡有損于整體利益的政策措施，都應該果斷調(diào)整和及時更正，合理有效地解決排污權交易政策實施的有效性問題。

排污交易必須遵循市場規(guī)律，規(guī)范的交易市場秩序可以保證其健康發(fā)展。從目前的技術上來說，實施排污交易政策應該并不太難，難的是如何協(xié)調(diào)好各方的利益。這就需要環(huán)保行政管理部門把精力主要放在排污權交易的審核和排污行為的監(jiān)督管理上，減少對排污權交易對象和過程的行政干預，注重對排污權交易的宏觀調(diào)控，保證市場中處于競爭地位的污染源之間的公平性。要運用法律的、經(jīng)濟的和行政的手段，建立起市場運行和交易的基本規(guī)律，通過平等競爭，調(diào)整污染治理任務的分配，在實現(xiàn)環(huán)境目標的同時，提高經(jīng)濟效益。

建立和完善排污權交易的政策調(diào)控體系。政府在進一步明確排污權交易的條件和市場規(guī)則以及規(guī)范相關審核程序、技術標準和方法的基礎上，應當大力發(fā)展專業(yè)的排污權中介機構，建立相關的信息網(wǎng)絡系統(tǒng)，為交易各方提供中介信息，提高交易的透明度，降低排污權交易的費用。同時利用稅收、補貼、信貸等各種手段對排污權交易市場進行宏觀調(diào)控;對排污權交易給予一定優(yōu)惠政策，以鼓勵排污單位參與排污權交易，為排污權交易創(chuàng)造必要的政策支持。

構建經(jīng)濟激勵機制。一方面，對積極進行技術升級、采用清潔生產(chǎn)工藝、有效進行節(jié)能減排的企業(yè)進行獎勵；另一方面，對超許可證排污、惡意破壞在線監(jiān)測設備等影響園區(qū)排污權正常交易的企業(yè)和行為進行嚴厲處罰。

3.2 構建排污權交易的法律體系

從法律角度講，要推行排污權交易、建立排污權交易市場，必須創(chuàng)造如下條件：確認排污權；通過法律明確排污權的有償取得，保障各類排污權交易主體的經(jīng)營自主權，允許其自主確定排污權的買入或賣出；規(guī)定排污權交易的市場規(guī)則和管理機制；通過立法建立排污權交易市場，規(guī)范初始排污權分配，對排污總量控制目標、總量設計、調(diào)查和檢測、總量分布、適用程序等做出明確的規(guī)定。為此，必須徹底弄清全省污染排放情況，組織專家到已經(jīng)進行試點的上海、江蘇、浙江、云南等地進行調(diào)研，總結經(jīng)驗并研究出臺《安徽省主要污染物排污權交易管理辦法》及其交易細則，包括對污染物排放權的核定、分配、取得、確認等的規(guī)定，污染物排放權交易的技術規(guī)則、程序的確定，對污染物排放總量的監(jiān)測、計量等方面的要求，對污染物排放權交易的調(diào)控管理措施規(guī)定等，還要明確環(huán)境保護部門的職責、參與排污權交易雙方的責任和義務，積極吸取各地排污權交易的試點經(jīng)驗，加快《安徽省排污許可證管理辦法》、《排污權核定技術辦法》等相關法規(guī)及配套政策的起草工作，最終通過健全的法律、法規(guī)，為合蕪蚌試驗區(qū)實施排污權交易提供法律依據(jù)。

3.3 建立統(tǒng)一的試驗區(qū)污染排放監(jiān)測系統(tǒng)

排污權“商品”不同于有形商品，對排污的信息監(jiān)測決定著排污權的事實存在性。因此，建立試驗區(qū)統(tǒng)一的污染排放監(jiān)測系統(tǒng)，是關系整個區(qū)域性排污權交易模式成功與否最關鍵的一步。以試驗區(qū)管理機構為推動主體，聯(lián)合當?shù)丨h(huán)保部門，在技術允許的條件下，對試驗區(qū)排污權的交易對象統(tǒng)一進行監(jiān)控。在所有入?yún)^(qū)企業(yè)的廢水排放口安裝在線監(jiān)測設備，對廢氣排放的點源安裝在線監(jiān)測設備，對廢氣排放的面源和固體廢棄物排放根據(jù)工藝和物料衡算進行準確測算，使試驗區(qū)管理機構可以清楚了解入?yún)^(qū)企業(yè)污染物排放的真實信息，既方便園區(qū)對入園企業(yè)的排污監(jiān)管，又可以將這些信息公布到試驗區(qū)排污權交易的市場上，指導企業(yè)間的排污權交易并降低企業(yè)與企業(yè)之間進行排污權交易的成本。

3.4 搭建可操作的區(qū)域性排污權交易平臺

在建立了試驗區(qū)排污權交易管理機構和獲取了各個入?yún)^(qū)企業(yè)的排污信息之后，需要一個實體來實現(xiàn)試驗區(qū)的排污權交易制度、公布試驗區(qū)的排污權交易信息，這個實體就是一個具有可操作性的排污權交易平臺。試驗區(qū)的排污權交易平臺可以由試驗區(qū)管理機構搭建，負責管理園區(qū)排污權交易的一級市場和二級市場。一級市場，是試驗區(qū)管理機構與入?yún)^(qū)企業(yè)間的交易過程，主要是指排污權的初始分配；二級市場是指企業(yè)之間通過試驗區(qū)排污權交易平臺進行的交易。企業(yè)將自己富余的排污權許可出售給排污權交易平臺，也可以從排污權交易平臺上購入自己需要的排污權許可。

3.5 加強宣傳教育，營造社會氛圍

排污權交易是一項涉及各層面，且政策性、技術性都非常強的系統(tǒng)工程， 需要政府、企業(yè)乃至整個社會的共同努力。應當在試驗區(qū)內(nèi)的各階層人士和市民范圍內(nèi)深入開展環(huán)境宣傳教育，通過各種渠道加大總量控制、排污權交易等方面的教育力度，建立排污權交易信息公開透明制度，發(fā)揮環(huán)境保護投訴電話的作用，實行有獎舉報制度，最終形成鼓勵技術創(chuàng)新、推動排污權交易公平競爭的良好社會氛圍。

[1] 朱博佳.合蕪蚌試驗區(qū)三年實現(xiàn)五年目標[EB/OL].http：//www.anhuinews.com/，2011-11-30.

[2] 聶雋.合蕪蚌自主創(chuàng)新試驗區(qū)實施排污權交易的法律障礙及對策分析[J].科技與法律，2011，（6）： 25.

[3] 陳金山，賀立龍，朱方明等.排污權交易的園區(qū)模式研究[J].重慶大學學報（社會科學版），2009，（5）：10.

[4] 程惠英.合蕪蚌自主創(chuàng)新綜合配套改革試驗區(qū)建設著力點分析[J].安徽科技，2010，（1）：7.