創(chuàng)新排污權(quán)交易工作機制的探討——以河北省為例

王世猛 李志勇 萬寶春 馮海波

（1.河北省環(huán)境科學(xué)研究院 2.河北省主要污染物排放權(quán)交易服務(wù)中心)

近年來，排污權(quán)有償使用和交易已成為各地環(huán)保工作機制創(chuàng)新的熱點。全國已有近20個省市開展了相關(guān)工作，浙江、江蘇、河北、重慶等10省市被列為國家排污權(quán)有償使用和交易試點。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》、《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》和《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護(hù)重點工作的意見》都把建立、健全排污權(quán)交易市場、建立減排市場化機制列為重要內(nèi)容。[1-3]。自2009年起，河北省開展了一系列排污權(quán)有償使用和交易工作探索，并取得了積極成效。

1.排污權(quán)有償使用和交易工作進(jìn)展

河北省排污權(quán)有償使用和交易主要在政策機構(gòu)建設(shè)、制度建設(shè)、試點工作和交易實踐等方面開展了相關(guān)工作。從成效上看，排污權(quán)有償使用和交易對污染減排的促進(jìn)作用逐步顯現(xiàn)，環(huán)境容量資源“有限、有價、有償”的工作局面逐步形成。

1.1 及時成立省排污權(quán)交易管理機構(gòu)

2011年 5月，成立了河北省主要污染物排放權(quán)交易服務(wù)中心，中心基本職能是組織開展省級排污權(quán)有償使用和交易，指導(dǎo)全省排污權(quán)有償使用和交易工作。省級交易管理機構(gòu)的成立為全省交易工作搭建了規(guī)范的管理平臺，對于推動省級排污權(quán)有償使用和交易、促進(jìn)污染減排將發(fā)揮積極作用。同時，對設(shè)立市級排污權(quán)交易管理機構(gòu)起到了很好的示范作用，我省滄州、邯鄲和衡水等市近期擬成立市級的排污權(quán)交易管理機構(gòu)，以推動轄區(qū)范圍內(nèi)相關(guān)工作的開展。

1.2 陸續(xù)制定出臺一批制度性文件

為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推進(jìn)主要污染物減排工作，推行和規(guī)范主要污染物排放權(quán)的交易活動，2010年，河北省政府出臺《河北省主要污染物排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，開啟了全省污染物排放權(quán)交易工作的新路徑。之后，又陸續(xù)制定出臺了《河北省主要污染物排放權(quán)出讓金收繳使用管理辦法》、《河北省主要污染物排放權(quán)交易基準(zhǔn)價試行價格》等制度文件。這些文件對全省主要污染物排放權(quán)出讓金收繳、使用與管理，以及交易基礎(chǔ)競價等均做出了明確規(guī)定，對當(dāng)前和今后一個時期內(nèi)河北省污染物排放權(quán)有償使用和交易工作將起到重要的指導(dǎo)作用。

1.3 積極高效推進(jìn)國家試點工作

2011年5月，財政部和環(huán)保部批準(zhǔn)我省為全國排污權(quán)有償使用和交易試點省，明確要求我省以電力行業(yè)為試點行業(yè)，重點開展二氧化硫和氮氧化物的排污權(quán)有償使用和交易；以沿海隆起帶（主要包括秦皇島、唐山、滄州三市）為試點區(qū)域，重點開展化學(xué)需氧量和二氧化硫排污權(quán)有償使用和交易[4]。我省是火電大省，火電行業(yè)二氧化硫和氮氧化物的減排任務(wù)重，需要減排機制的創(chuàng)新；河北沿海戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略后，沿海地區(qū)重點項目建設(shè)將進(jìn)一步提速，排污權(quán)交易將為沿海經(jīng)濟發(fā)展提供有效的環(huán)境經(jīng)濟工具。從試點工作效果看，試點工作不僅促進(jìn)了火電行業(yè)的污染減排工作，而且也有效推動了秦皇島、唐山、滄州三市的交易開展，為全省范圍開展排污權(quán)有償使用和交易積累了工作經(jīng)驗。

1.4 認(rèn)真開展省、市排污權(quán)交易實踐活動

2011年10月，河北省成功組織實施了首筆省級排污權(quán)交易。首筆競價交易經(jīng)歷了40輪競拍，競價過程整整持續(xù)了29分鐘，二氧化硫成交價鎖定在6600元/噸，相較于起拍時2000元/噸的交易基價，競拍結(jié)果溢價230%，首筆交易成功開啟了我省省級排污權(quán)交易序幕。截至2011年年底，省級平臺已交易二氧化硫6178.2噸，化學(xué)需氧量268噸，出讓金收入達(dá)928.68萬元。此外，唐山市也組織開展了市級排污權(quán)交易實踐活動，截至2011年年底，全市交易二氧化硫3150.6噸，化學(xué)需氧量3397.4噸，交易金額達(dá)到3129萬元。通過排污權(quán)交易不但優(yōu)化了環(huán)境資源配置方式，而且解決了部分企業(yè)發(fā)展面臨的環(huán)境指標(biāo)問題。

2.存在的問題

總體而言，河北省排污權(quán)有償使用和交易在探索中發(fā)展，取得了積極成效，但也存在著政策宣傳不到位、制度建設(shè)支撐不足、交易市場活躍度不足、技術(shù)支撐欠缺等制約排污權(quán)有償使用和交易的突出問題。

2.1 政策宣傳有待進(jìn)一步加強

排污權(quán)有償使用和交易作為一項環(huán)境經(jīng)濟政策，其核心理念是通過市場杠桿的作用，撬動環(huán)境資環(huán)使用制度的改革。經(jīng)濟利益成為制約工作開展的核心問題，環(huán)境資源由無償使用變?yōu)橛袃斒褂茫苯由婕暗胤秸推髽I(yè)的經(jīng)濟利益，政策宣傳不到位，工作難以深入開展下去。河北省開展排污權(quán)交易以來，得到了部分企業(yè)的理解與支持，但仍有相當(dāng)多的企業(yè)甚至很多環(huán)保從業(yè)人員都對這項經(jīng)濟政策不了解，認(rèn)為是增加了環(huán)評審批的環(huán)節(jié)，也有將其與排污收費混為一談，質(zhì)疑是環(huán)保重復(fù)收費。

2.2 政策制度建設(shè)有待進(jìn)一步完善

由于排污權(quán)有償使用和交易配套的政策和措施尚處于探索階段，隨著工作的深入，呈現(xiàn)出政策支持明顯不足現(xiàn)象，例如，如何細(xì)化交易活動、規(guī)范交易行為、啟動初始排污權(quán)分配都需要相關(guān)的政策作為支撐，而河北暫無相應(yīng)的政策依據(jù)，特別是在排污權(quán)初始分配上并無明確的政策導(dǎo)向，這在很大程度上制約著一級交易市場基礎(chǔ)的構(gòu)建。

2.3 交易市場有待進(jìn)一步拓展

截至2011年年底，除省級和唐山市外，其余十個市尚無市級排污權(quán)交易成功案例，參與省級交易的項目占省批項目的比例不到5%。從全省交易的范圍和規(guī)模上看，交易范圍明顯偏窄，規(guī)模明顯偏小，市場交易活躍度明顯偏低。若要充分發(fā)揮交易市場在配置環(huán)境容量資源中的作用，應(yīng)全面啟動一級交易市場，深化二級交易市場。

2.4 技術(shù)支撐有待進(jìn)一步強化

排污權(quán)有償使用和交易是一項技術(shù)性、專業(yè)性很強的工作，排污權(quán)指標(biāo)核算事關(guān)排污權(quán)初始分配的公平和公正，事關(guān)交易指標(biāo)的準(zhǔn)確性，事關(guān)排污許可證核發(fā)數(shù)據(jù)的合法性。但從實際情況看，我省排污權(quán)指標(biāo)核算體系和交易指標(biāo)的技術(shù)核算工作處于摸索起步階段，亟待培育專業(yè)的技術(shù)力量。

3.工作機制創(chuàng)新對策建議

排污權(quán)有償使用和交易應(yīng)緊扣污染減排這條主線，以構(gòu)建政策制度、管理機構(gòu)、技術(shù)支撐、排污權(quán)全過程監(jiān)管、宣傳培訓(xùn)“五大體系建設(shè)”為支撐，開展工作體制機制創(chuàng)新。

3.1 以制度建設(shè)為引領(lǐng)，切實加強政策制度體系建設(shè)

完善的政策制度體系是推動工作的根本保障。排污權(quán)有償使用和交易作為環(huán)境經(jīng)濟政策改革的重要嘗試，必須加強制度建設(shè)。應(yīng)依據(jù)《河北省主要污染物排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，制定《河北省主要污染物排放權(quán)交易實施細(xì)則（試行）》，細(xì)化交易細(xì)節(jié)；制定《河北省主要污染物排放權(quán)交易規(guī)則（試行）》、《河北省主要污染物排放權(quán)電子競價交易規(guī)則（試行）》，以規(guī)范排污權(quán)交易程序；適時調(diào)整河北省主要污染物排放權(quán)基準(zhǔn)價，完善排污權(quán)價格形成機制；盡快制定全省排污權(quán)初始分配政策文件，指導(dǎo)全省排污權(quán)初始分配。

3.2 以能力建設(shè)為抓手，穩(wěn)步推進(jìn)兩級交易機構(gòu)體系建設(shè)

機構(gòu)能力建設(shè)是推動工作的根本基礎(chǔ)。目前，省級的排污權(quán)交易管理架構(gòu)和模式為市級機構(gòu)建設(shè)提供了重要參考，各設(shè)區(qū)市環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)按照政府主導(dǎo)、市場推進(jìn)的基本原則，結(jié)合本市具體情況，組建市級排放權(quán)交易和管理平臺，強化機構(gòu)各項能力建設(shè)，組織開展轄區(qū)內(nèi)排污權(quán)交易活動，形成省、市排污權(quán)交易管理機構(gòu)負(fù)責(zé)組織，交易機構(gòu)提供交易平臺，企業(yè)自主交易的“兩級交易，三級管理”工作模式。

3.3 以強化技術(shù)支撐為目標(biāo)，扎實推進(jìn)交易指標(biāo)核算體系建設(shè)

技術(shù)支撐是推動工作的根本途徑。具體工作中，應(yīng)將業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)銜接為依托，設(shè)計好排污權(quán)交易與總量控制、排污收費、排污許可證、環(huán)評審批之間的技術(shù)銜接方案。以《國家“十二五”主要污染物總量減排核查細(xì)則》和環(huán)境影響評價相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則為技術(shù)依據(jù)，建立科學(xué)的排污權(quán)交易指標(biāo)核定技術(shù)方案。以全省不同行業(yè)、不同地區(qū)治污成本核算課題為支撐，科學(xué)合理地制定全省的二氧化硫、化學(xué)需氧量、氨氮和氮氧化物四項污染物的交易基準(zhǔn)價。以河北省“十二五”總量控制規(guī)劃和“十二五”各市污染減排目標(biāo)責(zé)任書為管理依據(jù)，以污染普查和總量核查等技術(shù)方法為技術(shù)依據(jù)，開展初始排放權(quán)指標(biāo)技術(shù)核算。

3.4 以改革創(chuàng)新為動力，強化排污權(quán)指標(biāo)全過程管理體系建設(shè)

改革創(chuàng)新是推動工作的源動力。交易工作必須要將創(chuàng)新放在重要位置，通過構(gòu)建污染源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫信息平臺，開展排污權(quán)交易污染源前期管理工作。通過建立規(guī)范的交易程序和交易規(guī)則，確保交易過程透明、公開、公正。建立交易企業(yè)污染源工作臺賬，提高交易企業(yè)污染源在線監(jiān)測設(shè)備安裝率，保障參與交易的污染源能夠得到有效的跟蹤監(jiān)控，準(zhǔn)確掌握污染企業(yè)排放信息變化，強化交易指標(biāo)后期動態(tài)管理。結(jié)合污染減排核查和環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察，加大企業(yè)交易后排放量的監(jiān)督檢查和行政處罰力度，提高企業(yè)超總量排放的違法成本，確保排污權(quán)交易量能夠嚴(yán)格按照管理要求落到實處。

3.5 以環(huán)保宣教為載體，著力營造良好的輿論宣傳體系

輿論宣傳是展示新工作最重要的窗口。工作推動，輿論先行，利用電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體多渠道深入報道排污權(quán)交易的現(xiàn)實意義、國內(nèi)外背景、國家及省內(nèi)政策，向廣大群眾普及相關(guān)基礎(chǔ)知識。成立排污權(quán)交易宣傳辦公室，組織各級政府和重點企業(yè)學(xué)習(xí)交易辦法、交易程序、交易規(guī)則、出讓金收繳和使用，了解排污權(quán)交易工作的內(nèi)涵。定期在全省環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)開展排污權(quán)有償使用和交易相關(guān)工作經(jīng)驗交流培訓(xùn)，及時發(fā)現(xiàn)和解決工作的存在的問題。

4.結(jié)論

排污權(quán)交易是為了深化和推進(jìn)污染減排工作而提出的，其核心目的就是為污染減排工作服務(wù)，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。排污權(quán)交易是一項具有深遠(yuǎn)效應(yīng)的環(huán)保制度改革，推動這項工作要靠解放思想、大膽創(chuàng)新，以改革的思路來不斷推進(jìn)，同時也要靠不斷完備政策制度、管理機構(gòu)、技術(shù)支撐、排污權(quán)全過程監(jiān)管、宣傳培訓(xùn)的“五大體系”建設(shè)，使排污權(quán)有償使用和交易工作充滿生機與活力。

[1] 中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要.國務(wù)院.2011.

[2] 國家“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案.國務(wù)院.國發(fā)[2011] 26號.2011.

[3] 國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護(hù)重點工作的意見.國務(wù)院.國發(fā)[2011] 35號.2011.

[4] 關(guān)于同意河北省開展主要污染物排污權(quán)有償使用和交易試點的復(fù)函.財政部，環(huán)境保護(hù)部.財建函[2011]21號.2011.