淺議土地政策變動的影響因素

翟承志

（青海民族大學(xué)公共管理學(xué)院，青海西寧810000）

土地是一切生產(chǎn)生活的場所。在貫穿整個人類發(fā)展的歷史中，土地與社群 （如國家）在其中扮演著至關(guān)重要的角色，它們與人類密不可分。而且隨著人類的發(fā)展，尤其人類走進文明時代之后，這種關(guān)系更加緊密，已成為不可分離的整體，可謂 “牽一發(fā)而動全身”。當(dāng)前，國內(nèi)土地政策方面的研究已進入細(xì)分考證階段，而在其影響因素方面的研究欠缺。筆者從土地政策與生產(chǎn)力關(guān)系角度出發(fā)，分析土地政策變動更新因素，概括變動更新內(nèi)容，為土地政策的變動更新提供科學(xué)依據(jù)。

一、土地政策是土地、農(nóng)民與國家政權(quán)之間三者關(guān)系的維系［1］

在古代，農(nóng)民階級與地主階級圍繞著土地進行的爭奪，導(dǎo)致農(nóng)民與地主階級關(guān)系的緊張甚至破裂，引發(fā)社會動蕩、王朝更替。而近十年來，我國出現(xiàn)了農(nóng)民與地方政府、開發(fā)商圍繞土地展開的對立沖突，也間接導(dǎo)致國家政權(quán)與農(nóng)民關(guān)系的緊張。我們必須采取措施改變這一狀況，否則，政府與農(nóng)民關(guān)系有破裂的危險。

為深入認(rèn)識并解決這一問題，我們有必要進一步分析土地、農(nóng)民與國家政權(quán)的關(guān)系。

土地是一切生產(chǎn)活動的場所，是人類生存發(fā)展的先決條件，也是國家建立、政權(quán)鞏固的基礎(chǔ)。而據(jù)國家統(tǒng)計局公布的經(jīng)濟數(shù)據(jù)顯示，2011年我國鄉(xiāng)村人口達(dá)65 656萬人，占總?cè)丝诘?8．73%。農(nóng)民仍然大量存在，并且是決定國家政權(quán)是否穩(wěn)固，社會能否安定，經(jīng)濟能否實現(xiàn)大發(fā)展大繁榮的重要因素之一。現(xiàn)階段，農(nóng)村群體事件層出不窮，在矛盾多發(fā)期和社會矛盾激化期顯得尤為突出，其對社會的破壞作用也在加大。

綜上所述，土地是開展建設(shè)的基礎(chǔ)，也是國家建立、政權(quán)發(fā)展的先決條件；而農(nóng)民是政權(quán)建立和發(fā)展的支撐力量；現(xiàn)代化發(fā)展中一項重要內(nèi)容就是解決農(nóng)民問題。所以，中央2005年發(fā)出了建設(shè) “新農(nóng)村”的號召，2012年出現(xiàn)了新世紀(jì)里第九個指導(dǎo) “農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”工作的中央一號文件。

由于土地政策可以對土地歸屬、土地收益進行調(diào)節(jié)，所以土地政策也具有調(diào)整農(nóng)民與國家政權(quán)關(guān)系的重大作用。進一步講，土地政策作為生產(chǎn)關(guān)系對生產(chǎn)資料即土地的調(diào)整，使之成為土地、農(nóng)民與國家政權(quán)之間三者關(guān)系的維系。

一個完整長效的土地政策體系，可以及時消解農(nóng)民與政府產(chǎn)生的矛盾，使農(nóng)民在經(jīng)濟和心理上傾向于政府，從而鞏固政權(quán)，維護社會穩(wěn)定。好的土地政策是一個長期戰(zhàn)略，不僅可以解決在發(fā)展過程中產(chǎn)生的三農(nóng)問題，而且有利于社會主義新農(nóng)村的建設(shè)及國家的現(xiàn)代化建設(shè)。它也是國家能夠長治久安的重要組成部分。

二、土地政策變動更新的依據(jù)及相關(guān)因素

土地政策與土地的生產(chǎn)力是在不適應(yīng)與適應(yīng)之間轉(zhuǎn)化的，不相適應(yīng)是絕對的，適應(yīng)是相對的。這就要求人們要根據(jù)生產(chǎn)力的要求不斷變更生產(chǎn)關(guān)系即土地制度或政策。那么，土地政策是否需要變動更新？變動更新的依據(jù)是什么？

（一）土地政策變動更新的依據(jù)

筆者認(rèn)為，土地政策是否需要變更要看兩個方面：糧食產(chǎn)量和土地價值實現(xiàn)系數(shù)。在排除自然災(zāi)害影響因素，當(dāng)單位糧食產(chǎn)量和總體糧食產(chǎn)量呈較為明顯的上升趨勢時，土地政策是適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的；在同樣條件下，當(dāng)單位糧食產(chǎn)量和總體糧食產(chǎn)量呈停滯狀態(tài)甚至下滑趨勢時，當(dāng)前的土地政策是不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的，需要調(diào)整。

另一方面，我們可以設(shè)定一個土地價值實現(xiàn)系數(shù)的概念。這里的土地資源價值包括現(xiàn)實價值和潛在價值。制度環(huán)境的變更使土地資源價值改變，導(dǎo)致人們行為的變化?，F(xiàn)代化建設(shè)以土地為基礎(chǔ)，而發(fā)展的重要形式是土地的升值，由此產(chǎn)生農(nóng)民與國家的競爭與合作關(guān)系。設(shè)土地資源價值完全實現(xiàn)的系數(shù)是1，在現(xiàn)有土地政策下，如果全國范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)用地創(chuàng)造的財富趨向于1，那么土地政策就是適應(yīng)生產(chǎn)力要求的；如果趨向于0，那么土地政策就是不適應(yīng)生產(chǎn)力的。

進入21世紀(jì)后，我國單位糧食產(chǎn)量隨著機械科技與生物科技水平的提升而不斷提高；總體糧食產(chǎn)量卻因為耕地的減少呈現(xiàn)出穩(wěn)中向前但趨向停滯的狀態(tài)。（如圖1、圖2）另一方面，由于耕地利用不當(dāng)、粗放經(jīng)營等問題使當(dāng)前的土地價值實現(xiàn)系數(shù)大概在0．55～0．65之間，系數(shù)是不太有利的。［2］中瑞金融在 《中國糧食產(chǎn)量及展望》的報告中也認(rèn)為 “未來我國糧食供求形勢不容樂觀”。［3］溫家寶總理在2011年12月27日的中央農(nóng)村工作會議中指出：“盡管這些年糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量大幅增加，但生產(chǎn)能力仍不穩(wěn)固，供求關(guān)系仍然偏緊，農(nóng)業(yè)稍有閃失就會影響經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局?！保?］面對我國已接近14億并將越來越多的人口，糧食安全壓力會越來越大。

總體來說，我國現(xiàn)存的土地制度總體適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展水平，但存在諸多與生產(chǎn)力發(fā)展不相適應(yīng)的因素。這些因素的存在嚴(yán)重阻礙著我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，必須予以消除。

（二）影響土地政策調(diào)整依據(jù)的因素

那么，土地政策根據(jù)什么進行調(diào)整呢？筆者認(rèn)為，有以下幾點因素：

國家性質(zhì)。國家性質(zhì)是決定土地制度的先決條件。古代封建社會是私有制的社會形態(tài)，所以土地制度也是私有制的即地主私有制。我國是社會主義國家，建構(gòu)了消滅剝削的公有制，這就決定了我國土地制度的性質(zhì)是歸全體人民所有的公有性質(zhì)。這一點是不容改變和質(zhì)疑的。

農(nóng)民需求。好的土地政策是回應(yīng)農(nóng)民利益的，政策調(diào)整也必須考慮農(nóng)民需求。

現(xiàn)代農(nóng)村的主要矛盾是現(xiàn)有被束縛的生產(chǎn)力難以滿足農(nóng)民致富欲望。這就要求我們對應(yīng)農(nóng)民需求，解除生產(chǎn)力的束縛因素，大力發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，建設(shè)社會主義 “新農(nóng)村”。

圖1 2000年到2009年全國耕地面積示意圖

圖2 2000年到2009年全國糧食產(chǎn)量示意圖

經(jīng)濟關(guān)系。世界是相互聯(lián)系的整體，土地政策與各項制度也是普遍聯(lián)系的。在現(xiàn)有市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)村經(jīng)濟要想更快更好的發(fā)展必須進一步融入市場，使農(nóng)村的市場經(jīng)濟更加規(guī)范完善，如允許土地流轉(zhuǎn)。在打通市場中間環(huán)節(jié)使農(nóng)民與市場聯(lián)系更加緊密的同時，政府要更加注重農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，并在農(nóng)業(yè)補貼、糧食蔬菜政策、糧食購銷方面加大農(nóng)業(yè)扶持力度。在這一方面，我們看到，2011年財政部門安排 “四項補貼”資金1406億元，其中糧食直補資金151億元，農(nóng)資綜合補貼資金860億元，農(nóng)作物良種補貼220億元，農(nóng)機購置補貼175億元。國家只有繼續(xù)加大扶持力度，才能抵擋跨國公司的傾銷等不正當(dāng)市場競爭行為，保護農(nóng)民利益，維護農(nóng)業(yè)安全。

輔助條件。土地政策調(diào)整必須考慮現(xiàn)有的輔助條件，否則只能是空中樓閣?？梢韵胍姷?，農(nóng)民受教育程度、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) （公路等）、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、農(nóng)民意識、市場經(jīng)濟優(yōu)勢與問題等，都是必須考慮到的。在這些輔助條件方面，我國仍然有大量短板存在，如農(nóng)民文化水平低、小農(nóng)意識嚴(yán)重、市場意識缺乏等。而這些問題在中西部地區(qū)尤為嚴(yán)重，成為制約我國農(nóng)業(yè)發(fā)展，阻礙農(nóng)民進步的不利因素。以農(nóng)村教育為例，2007年全國農(nóng)村教育投入2992億元，農(nóng)村義務(wù)教育財政性經(jīng)費投入總額2839億元，但由于農(nóng)村學(xué)生占全國學(xué)生的多數(shù)，農(nóng)村學(xué)校軟硬件欠賬多且?guī)缀鯖]有個人教育支出，單人教育投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市。在全國56 147．9萬農(nóng)村從業(yè)人口中接受過高中以上教育的僅有3258．7萬人，僅5．8%，小學(xué)23 665．5萬人，占42．15%，初中21 356．3萬人，占38．04%，平均受教育年限6．54年。而輔助條件的改善往往需要大量時間，在國外，十年甚至二三十年的改善亦是屢見不鮮，如日本。可見其是一長期艱巨的任務(wù)。

此外，土地政策能否順利變更，受到了決策主體意愿、決策客體意愿、指導(dǎo)思想、土地利用情況、利益關(guān)聯(lián)政策、國家力量強弱等因素的影響。這里就不加以詳述了。

（三）中國現(xiàn)有土地政策需要變更的內(nèi)容及存在的問題

家庭聯(lián)產(chǎn)承包制是中國的土地政策，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主，統(tǒng)分結(jié)合，雙層經(jīng)營。

1．家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的局限性及需要調(diào)整范圍

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，現(xiàn)行的土地家庭承包制度的邊際效用急劇遞減，已呈現(xiàn)出許多問題：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)力尋租、農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模小、阻礙土地資源市場配置等。［5］

與之密切相關(guān)的，農(nóng)民收入主要有四部分構(gòu)成：家庭經(jīng)營性收入、工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入、財產(chǎn)性收入。［6］其中，家庭經(jīng)營性收入約占五成。由于農(nóng)民工的大量涌現(xiàn)，工資性收入占41%，轉(zhuǎn)移性收入與財產(chǎn)性收入?yún)s只占9%，換句話說轉(zhuǎn)移性收入與財產(chǎn)性收入過少?，F(xiàn)在，農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入的主要手段是土地流轉(zhuǎn)。但由于土地產(chǎn)權(quán)不清晰，土地歸集體所有的虛化概念規(guī)定使土地流轉(zhuǎn)存在巨大的法理缺陷。［7］這也是農(nóng)民獲得產(chǎn)權(quán)收入的主要障礙。

具體而言，不斷完善的市場經(jīng)濟，要求土地資源進行優(yōu)化配置；農(nóng)民經(jīng)營土地的收益明顯不如非農(nóng)收入，無法實現(xiàn)富裕的目標(biāo)，出現(xiàn)土地被閑置和拋棄的現(xiàn)象；以工業(yè)化和城市化為內(nèi)容的現(xiàn)代化建設(shè)要求空間的拓展，蠶食農(nóng)村土地，導(dǎo)致農(nóng)民生存和國家糧食安全問題凸顯。產(chǎn)權(quán)不明晰的土地承包政策與要求土地優(yōu)化配置的市場之間的矛盾是造成這種負(fù)面效應(yīng)的很大一部分原因。［8］因而，平衡農(nóng)民、國家、市場與現(xiàn)代化建設(shè)之間的關(guān)系，必需土地政策的調(diào)整。

為使土地政策適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求，有必要對調(diào)整內(nèi)容進行范圍概括，從而為下一步的調(diào)整打下基礎(chǔ)。從大的方面講，調(diào)整內(nèi)容主要是實施更加寬泛的土地使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)，并確立其法律有效性；［9］從小的方面講，要實行更加適應(yīng)市場經(jīng)濟的農(nóng)村生產(chǎn)協(xié)作形式、供銷形式，如公司加農(nóng)戶的直銷形式；要加大科技研發(fā)投入，建立從高校到田間的直通指導(dǎo)模式，進一步提高科技附加值，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集約化經(jīng)營。［10］

2．近期，國家對農(nóng)業(yè)的調(diào)整及存在的巨大問題

最近幾年，國家在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域解放思想，開拓了農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，取得較大成就。大幅度增加農(nóng)村開發(fā)力度，真正實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，財政投資向農(nóng)村傾斜，在農(nóng)村建立科技幫扶小組、市場指導(dǎo)小組，建構(gòu)農(nóng)戶加公司的新型模式，幫助廣大農(nóng)民兄弟致富，取得了很好的成績；個別有條件的地區(qū)實行大機械化農(nóng)場作業(yè)，如山東、河南、河北、江蘇等，解決全國的糧食問題；同時，在農(nóng)村大力建設(shè)第三產(chǎn)業(yè)和農(nóng)副業(yè)，活躍農(nóng)村經(jīng)濟；將肥力小的土地開發(fā)出來，作為特色產(chǎn)業(yè)用地或文化體育用地?？萍纪度氩粩嗉哟?，綠色農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)等特色農(nóng)業(yè)模式發(fā)展迅速，政府各項補貼不斷加大。在這些有利因素促使下，農(nóng)民收入大幅增加，2011年預(yù)計達(dá)到6977元。2011年糧食產(chǎn)量也有較大增加，增產(chǎn)0．247億噸，糧食產(chǎn)量達(dá)5．712億噸，呈現(xiàn)良好勢頭。

在成就取得的同時我們也要看到潛在的巨大問題：由于土地政策體系仍然沒有合理長效的建立，廣大農(nóng)民致富問題仍無法從根本上得到解決；農(nóng)村生產(chǎn)力體系仍舊不夠科學(xué)合理，配置機制依然存在劣質(zhì)現(xiàn)象等，極大地阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，不利于社會穩(wěn)定和諧。而這一系列問題的解決必須克服農(nóng)民廣泛存在的土地情結(jié)、小農(nóng)意識等等問題，同時解決方案的建立、驗證、實施具有長期性和艱巨性，其最終結(jié)果的顯現(xiàn)也是長期性的。

四、結(jié)語

隨著近期房價的震蕩下跌，土地房產(chǎn)開發(fā)利潤的顯著下降，許多開發(fā)商已經(jīng)開始將主業(yè)從土地移開，這一輪的房產(chǎn)熱可以說已經(jīng)結(jié)束。在這種較為良好的宏觀環(huán)境下，土地資源及土地政策的調(diào)整會更加容易一些。我們相信，在未來的十到二十年內(nèi)，我國的土地資源一定會得到合理優(yōu)化的配置，土地政策會更加科學(xué)有效，農(nóng)民與各級政府的關(guān)系也會更加和諧。

［1］葉國文．土地政策的政治邏輯：農(nóng)民、政權(quán)與中國現(xiàn)代化 ［M］．天津：天津人民出版社，2008．

［2］鄧祥征，姜群鷗，戰(zhàn)金艷．中國土地生產(chǎn)力變化的情景分析［J］．生態(tài)環(huán)境學(xué)報，2009，18（5）：1835-1843．

［3］中瑞金融．中國糧食產(chǎn)量分析及展望［EB／OL］．（2008-11-5）［2012-2-15］．http：／／www．feedtrade．com．cn／yumi／forecast／20081105083917＿2．html．

［4］溫家寶．溫家寶在中央農(nóng)村工作會議中的講話［EB／OL］．（2011-12-27）［2012-2-15］．http：／／www．gov．cn／ldhd／2011-12／27／content＿2031044．htm．

［5］蔡志榮，任蒴，張志剛．農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的十大關(guān)系探討［J］．安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010，38（6）：3159-3162，3206．

［6］中國社會科學(xué)院農(nóng)村農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟研究院．農(nóng)村土地制度改革：國際比較研究 ［M］．北京：社會科學(xué)文獻出版社，2009．

［7］王亞紅，李富忠．農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的問題和對策 ［J］．山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報 （社會科學(xué)版），2010，9（3）：268-270．

［8］郭彤華，李鵬．我國土地承包經(jīng)營權(quán)的歷史演進及思考［J］．商業(yè)時代，2011（6）：102-103．

［9］賀雪峰．地權(quán)邏輯：中國農(nóng)村土地制度向何處去 ［M］．北京：中國政法大學(xué)出版社，2010．

［10］蔣省三，劉守英，李青．中國土地政策改革：政策演進與地方實施 ［M］．上海：上海三聯(lián)書店出版社，2010：3-7．