淺談基層林業(yè)植物檢疫的具體行政行為

李慧杰，王珂，趙斌，呂永強(qiáng)，李會(huì)寬，董國(guó)樂

(1．鄭州市林業(yè)工作總站，河南鄭州 450006;2．河南省新鄭林業(yè)高新技術(shù)試驗(yàn)場(chǎng)，河南新鄭 451100;3．中牟縣森林病蟲防治檢疫站，河南中牟 451450)

隨著依法治國(guó)基本方略的實(shí)行，社會(huì)對(duì)林業(yè)植物檢疫(以下簡(jiǎn)稱林檢)的要求越來越高。林檢是指依照植物檢疫法規(guī)采取的控制林業(yè)檢疫性有害生物傳播蔓延、保護(hù)森林資源和國(guó)土生態(tài)安全的一項(xiàng)重要措施［1］，是一項(xiàng)政策性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作［2］，其法制性是區(qū)別于其他植物保護(hù)工作的根本所在［3］。林檢人員不但要熟練掌握各項(xiàng)專業(yè)技術(shù)，同時(shí)要正確實(shí)施各種檢疫行政行為［4］。目前，國(guó)家林業(yè)局正在全國(guó)開展“綠盾2012”林業(yè)植物檢疫執(zhí)法檢查行動(dòng)。為規(guī)范林檢執(zhí)法，作者根據(jù)行政許可法、行政處罰法、行政強(qiáng)制法和工作實(shí)踐，總結(jié)出基層林檢的主要具體行政行為的種類、對(duì)象、實(shí)施主體、實(shí)施程序、執(zhí)法文書和應(yīng)注意的問題，供讀者參考。

1 基層林檢具體行政行為的實(shí)施主體、種類和對(duì)象

1.1 實(shí)施主體 縣級(jí)以上林檢機(jī)構(gòu)屬于法規(guī)授權(quán)的組織，應(yīng)以自己的名義實(shí)施林檢行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制措施。但是，林檢行政強(qiáng)制執(zhí)行必須申請(qǐng)人民法院執(zhí)行。林檢執(zhí)法應(yīng)由2個(gè)以上具有執(zhí)法資格的林檢人員實(shí)施。

1.2 種類和對(duì)象 基層林檢具體行政行為主要包括行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制。一是林檢行政許可種類主要有核發(fā)《植物檢疫證書》和《產(chǎn)地檢疫合格證》;許可的對(duì)象是生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、調(diào)運(yùn)應(yīng)施檢疫的林業(yè)植物及其產(chǎn)品的公民、法人或其他組織。二是林檢行政處罰主要是對(duì)違反《植物檢疫條例》等林檢法規(guī)的公民、法人或其他組織，給予罰款、沒收非法所得、沒收違反規(guī)定調(diào)運(yùn)的植物和植物產(chǎn)品的處罰。對(duì)同一個(gè)違法行為，不得給予2次以上的罰款;違法行為在2年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰;被處罰人應(yīng)具有行為能力。三是林檢行政強(qiáng)制措施主要有對(duì)公民、法人或其他組織違反規(guī)定調(diào)運(yùn)的植物及其產(chǎn)品的查封、扣押;林檢機(jī)構(gòu)沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，只能申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

2 基層林檢具體行政行為的實(shí)施程序和執(zhí)法文書

2.1 林檢行政許可程序(見圖1)和執(zhí)法文書

2.1.1 申請(qǐng) 申請(qǐng)人填寫《林檢報(bào)檢單》提出申請(qǐng)，提供身份證明材料并附材料清單。屬于跨省調(diào)運(yùn)必須經(jīng)過檢疫的森林植物及其產(chǎn)品的，應(yīng)有調(diào)入地出具的《森林植物檢疫要求書》。申請(qǐng)人對(duì)其申請(qǐng)材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)。

2.1.2 受理 申請(qǐng)材料不齊全或不符合法定形式的，當(dāng)場(chǎng)一次告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的全部?jī)?nèi)容，過5日不告知的，自收到申請(qǐng)材料之日起即為受理;申請(qǐng)材料可以當(dāng)場(chǎng)更正的，應(yīng)允許申請(qǐng)人當(dāng)場(chǎng)更正。對(duì)屬于職權(quán)范圍，申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式的，應(yīng)受理申請(qǐng)。林檢機(jī)構(gòu)受理或不予受理行政許可申請(qǐng)，都應(yīng)出具加蓋林檢機(jī)構(gòu)專用印章和日期的“書面憑證”。

2.1.3 審查 除憑有效期內(nèi)《產(chǎn)地檢疫合格證》直接簽發(fā)《植物檢疫證書》等可以當(dāng)場(chǎng)決定的外，均需對(duì)是否帶有林業(yè)檢疫性等應(yīng)檢有害生物進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)抽樣檢查，填寫《產(chǎn)地檢疫調(diào)查表》、《調(diào)運(yùn)檢疫現(xiàn)場(chǎng)檢疫憑證》。對(duì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的或疑似的檢疫性和危險(xiǎn)性林業(yè)有害生物的，應(yīng)采集標(biāo)本若干份，附上采集標(biāo)簽，填寫《林檢采樣憑證》;對(duì)一時(shí)不能有結(jié)果的，待培養(yǎng)或飼養(yǎng)后，供室內(nèi)進(jìn)一步檢驗(yàn)或送專家鑒定的，要有書面鑒定結(jié)論。

2.1.4 決定 經(jīng)過審查，對(duì)帶有應(yīng)檢林業(yè)有害生物的，簽發(fā)《檢疫處理通知單》，依法進(jìn)行除害處理。對(duì)除害處理不合格的，依法做出不予行政許可的書面決定，同時(shí)說明理由和所依據(jù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，告知申請(qǐng)人享有的復(fù)議權(quán)和訴訟權(quán)。對(duì)新發(fā)現(xiàn)的檢疫性和危險(xiǎn)性林業(yè)有害生物，必須采取措施徹底消滅，并依法上報(bào)疫情。

現(xiàn)場(chǎng)檢疫或室內(nèi)檢驗(yàn)或?qū)＜诣b定或除害處理合格的，未帶有應(yīng)檢林業(yè)有害生物的，應(yīng)當(dāng)做出準(zhǔn)予行政許可的書面決定，并簽發(fā)《植物檢疫證書》或者《產(chǎn)地檢疫合格證》。

圖1 林檢行政許可程序

2.1.5 依法收費(fèi) 林檢機(jī)構(gòu)按照國(guó)家物價(jià)局、財(cái)政部頒布的《國(guó)內(nèi)森林植物檢疫收費(fèi)辦法》收取檢疫費(fèi)。提供的行政許可申請(qǐng)書格式文本不得收費(fèi)。

2.1.6 送達(dá) 采取直接送達(dá)等方式送達(dá)準(zhǔn)予(不予)行政許可決定書和《檢疫處理通知單》、《植物檢疫證書》、《產(chǎn)地檢疫合格證》，送達(dá)應(yīng)有受送達(dá)人簽字的登記或者送達(dá)回證。

2.2 林檢行政處罰程序和執(zhí)法文書

2.2.1 簡(jiǎn)易程序和執(zhí)法文書 《植物檢疫條例實(shí)施細(xì)則(林業(yè)部分)》規(guī)定的罰款幅度是50～2 000元。執(zhí)法中，如果林檢機(jī)構(gòu)對(duì)法人或者其他組織罰款數(shù)額是50～1 000元，可以適用簡(jiǎn)易程序。步驟是，①向當(dāng)事人出示執(zhí)法證件表明身份;②告知給予處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)及當(dāng)事人享有的權(quán)利;③聽取當(dāng)事人的意見并進(jìn)行復(fù)核，采納正確意見;④填寫《林業(yè)行政處罰當(dāng)場(chǎng)處罰決定書》并交付當(dāng)事人;⑤當(dāng)事人繳納罰款;⑥報(bào)所屬機(jī)構(gòu)備案。

2.2.2 一般程序(見圖2)和執(zhí)法文書

2.2.2.1 立案 林檢機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)或接到舉報(bào)，受害人控告、有關(guān)部門移送、上級(jí)交辦、違法嫌疑人主動(dòng)交待、群眾扭送等，且有初步證據(jù)證明公民、法人或者其他組織違反林檢法規(guī)，違法行為應(yīng)受處罰、屬于本機(jī)關(guān)管轄的應(yīng)由承辦人員填寫《林業(yè)行政處罰立案登記表》，說明案由、違法嫌疑人基本情況和簡(jiǎn)要案情，報(bào)林檢機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批，立案查處。

2.2.2.2 調(diào)查取證 林檢機(jī)構(gòu)必須全面、客觀、公正地調(diào)查取證;在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，林檢人員不得少于2人，并應(yīng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示執(zhí)法身份證件［5］。收集的證據(jù)應(yīng)具有客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性，孤證不能定案。調(diào)查取證結(jié)束后寫出《案件調(diào)查終結(jié)報(bào)告》，報(bào)告中應(yīng)有適用處罰裁量階次的建議。收集證據(jù)可以采取下列方法。

①詢問。詢問時(shí)應(yīng)制作《林業(yè)行政處罰詢問筆錄》，詢問時(shí)不得采取誘導(dǎo)方式詢問，詢問筆錄應(yīng)當(dāng)記載詢問時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容等，詢問筆錄記錄完畢后，由被詢問人寫上“以上筆錄我已看過(或向我讀過)，記錄屬實(shí)?！辈⒅痦摵灻蛏w章，若有修改，應(yīng)在修改處按指印;被詢問人拒絕簽字的，寫上拒簽理由，由見證人簽字。

②現(xiàn)場(chǎng)檢查(勘驗(yàn))。對(duì)林業(yè)植物等物品、場(chǎng)所進(jìn)行檢查時(shí)應(yīng)制作《林業(yè)行政處罰現(xiàn)場(chǎng)檢查(勘驗(yàn))筆錄》，記載被檢查人的基本情況、時(shí)間地點(diǎn)、內(nèi)容，被檢查人或見證人簽名或蓋章。

③現(xiàn)場(chǎng)勘查攝影。對(duì)違法現(xiàn)場(chǎng)、物品等進(jìn)行攝影的，應(yīng)制作《林業(yè)行政處罰現(xiàn)場(chǎng)勘查攝影》文書，記載攝影人、攝影時(shí)間地點(diǎn)、說明的問題。

④提取物證、書證。提取與違法行為有關(guān)的物證、書證時(shí)，應(yīng)制作《林業(yè)行政處罰證據(jù)提取清單》，記載時(shí)間地點(diǎn)以及證據(jù)的名稱、數(shù)量和物證的特征描述，書證應(yīng)當(dāng)收集原件，如果收集原件確有困難的，可以收集副本、影印本、照片、節(jié)錄本或者復(fù)印件，但應(yīng)注明制作情況以及原件出處。例如注明“此件由我提供，與原件無誤，原件留存我處?！焙笥商峁┤撕灻⒑炇饡r(shí)間，加蓋印章或指印。最后是提取人和當(dāng)事人簽名。

⑤采樣。見本文“2．1．3審查”部分。

⑥鑒定。對(duì)采集的懷疑帶有檢疫性有害生物的樣品的鑒定是案件定性問題的關(guān)鍵。林檢部門內(nèi)設(shè)有鑒定機(jī)構(gòu)，能夠鑒定的，自行鑒定;不能鑒定的，出具《鑒定委托書》，委托有關(guān)單位的專家鑒定。最后都應(yīng)出具《鑒定結(jié)論》，記載鑒定的依據(jù)、鑒定方法、是否帶有應(yīng)檢林業(yè)有害生物，鑒定人簽名或蓋章，并附鑒定人的資格證明。

⑦先行登記保存。在證據(jù)可能滅失或以后難以取得的情況下，林檢人員填寫《保存證據(jù)審批表》，經(jīng)林檢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，制作并執(zhí)行《先行登記保存證據(jù)通知書》;林檢機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)及時(shí)做出處理決定，制作并執(zhí)行《先行登記保存證據(jù)處理通知書》。

⑧查封、扣押。見本文“2．3．1查封、扣押程序”。

圖2 林檢行政處罰一般程序

2.2.2.3 告知 林檢機(jī)構(gòu)在林檢處罰決定前，應(yīng)制作《林業(yè)行政處罰事先告知書》，告知林檢違法嫌疑人的違法事實(shí)、準(zhǔn)備處罰的理由及依據(jù)，處罰階次，依法享有的陳述權(quán)和申辯權(quán)。當(dāng)事人陳述和申辯的，應(yīng)制作《林業(yè)陳述(申辯)筆錄》，采納正確的意見。

2.2.2.4 聽證 如果符合聽證條件，處罰決定前，按行政處罰法第42條規(guī)定組織聽證。

2.2.2.5 決定 對(duì)違法事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿的，根據(jù)情節(jié)輕重，做出處罰決定，填寫《林業(yè)行政處罰審批表》，報(bào)林檢機(jī)構(gòu)的法制部門審核和領(lǐng)導(dǎo)審批;重大復(fù)雜案件由林檢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人集體討論決定;批準(zhǔn)后，制作《林業(yè)行政處罰決定書》。

2.2.2.6 送達(dá) 是將《先行登記保存證據(jù)通知書》、《查封、扣押決定書和清單》、《林業(yè)行政處罰事先告知書》、《林業(yè)行政處罰聽證告知書》、《林業(yè)行政處罰決定書》等有關(guān)文書送達(dá)給當(dāng)事人。送達(dá)應(yīng)有受送達(dá)人或見證人簽字的送達(dá)回證。送達(dá)回證，是將林業(yè)行政案件的相關(guān)法律文書交付、送達(dá)當(dāng)事人，證明當(dāng)事人已經(jīng)收到了相關(guān)法律文書的憑據(jù);受送達(dá)人拒收、拒絕簽名、蓋章，或者代收人拒絕代收、拒絕簽名、蓋章而留置送達(dá)的，以及委托送達(dá)、郵寄送達(dá)、轉(zhuǎn)交送達(dá)和公告送達(dá)的，應(yīng)當(dāng)在“備注”欄內(nèi)注明。

2.2.2.7 執(zhí)行 當(dāng)事人按期履行，否則參見本文“2．3．2申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行程序”。

2.2.2.8 結(jié)案 案件終結(jié)后，承辦人員及時(shí)制作《林檢行政處罰結(jié)案報(bào)告》，將案件查處情況、執(zhí)行情況、處罰階次適用情況報(bào)林檢機(jī)構(gòu)的法制部門審核和領(lǐng)導(dǎo)審批結(jié)案，立卷歸檔。

2.3 林檢行政強(qiáng)制程序和執(zhí)法文書

2.3.1 查封、扣押程序和執(zhí)法文書

2.3.1.1 內(nèi)部程序 實(shí)施前必須向林檢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人報(bào)告并經(jīng)批準(zhǔn);情況緊急，需要當(dāng)場(chǎng)實(shí)施的，林檢人員應(yīng)在24小時(shí)內(nèi)報(bào)告，并補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)。

2.3.1.2 外部程序 ①由2名以上林檢人員和當(dāng)事人到場(chǎng);②當(dāng)場(chǎng)告知當(dāng)事人采取林檢查封、扣押的理由、依據(jù)和救濟(jì)途徑，并聽取當(dāng)事人陳述和申辯;③制作《林檢查封、扣押現(xiàn)場(chǎng)筆錄》，由雙方簽名或者蓋章，當(dāng)事人拒簽的，由見證人簽名或者蓋章;④制作并當(dāng)場(chǎng)交付《林檢查封、扣押決定書》和清單。

2.3.1.3 保管和費(fèi)用承擔(dān) 對(duì)查封、扣押的植物及其產(chǎn)品，應(yīng)由林檢機(jī)構(gòu)保管，或者委托第三人保管，保管費(fèi)用由林檢機(jī)構(gòu)承擔(dān);造成損失的，林檢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)賠償。

2.3.1.4 處理與解除 應(yīng)及時(shí)查清事實(shí)，在查封、扣押的法定期限內(nèi)做出處理決定。對(duì)違法事實(shí)清楚，依法應(yīng)沒收的予以沒收;對(duì)帶有檢疫性林業(yè)有害生物的應(yīng)除害處理;應(yīng)解除查封、扣押的，做出解除的決定，立即退還財(cái)物。

2.3.2 申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行程序和執(zhí)法文書

2.3.2.1 申請(qǐng)條件 在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，可以自期限屆滿之日起3個(gè)月內(nèi)，依法申請(qǐng)法院執(zhí)行。

2.3.2.2 催告程序 向當(dāng)事人送達(dá)履行林檢行政決定催告書10日后，當(dāng)事人仍未履行的，可以依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書應(yīng)由林檢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人簽名、蓋章。

2.3.2.3 人民法院受理 人民法院應(yīng)在5日內(nèi)受理;對(duì)不予受理的，可以復(fù)議。

2.3.2.4 人民法院書面審查和裁定 經(jīng)書面審查，人民法院對(duì)符合規(guī)定、行政決定具備法定執(zhí)行效力的，應(yīng)自受理之日起7日內(nèi)做出執(zhí)行裁定。對(duì)具有行政強(qiáng)制法第五十八條規(guī)定情形之一的，自受理之日起30日內(nèi)做出裁定;不予執(zhí)行的，應(yīng)說明理由，林檢機(jī)構(gòu)可以依法復(fù)議。

2.4 林檢具體行政行為的實(shí)施期限

2.4.1 行政許可期限 除當(dāng)場(chǎng)做出決定外，林檢機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自受理之日起20日內(nèi)實(shí)施檢疫并核發(fā)檢疫單證。20日內(nèi)不能做出決定的，經(jīng)林檢機(jī)構(gòu)所屬的林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)10日，并告知申請(qǐng)人。當(dāng)?shù)卣蟮幕虮締挝怀兄Z的期限少于法定期限的，應(yīng)遵守。

2.4.2 行政處罰期限 除當(dāng)場(chǎng)做出處罰外，自立案之日起，應(yīng)在1個(gè)月內(nèi)辦完;經(jīng)行政負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)，但不得超過3個(gè)月;特殊情況下3個(gè)月內(nèi)不能辦完的，報(bào)上級(jí)林業(yè)主管部門批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)。

2.4.3 行政強(qiáng)制措施期限 不得超過30日。情況復(fù)雜的，經(jīng)林檢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，最多延長(zhǎng)30日。

3 林檢執(zhí)法中應(yīng)注意的幾個(gè)主要問題

3.1 執(zhí)法主體要合法 執(zhí)法人員應(yīng)2人以上且“三證”齊全，即同時(shí)具有國(guó)家林業(yè)局頒發(fā)的《森林植物檢疫員證》和《林業(yè)行政執(zhí)法證》、省級(jí)人民政府頒發(fā)的《行政執(zhí)法證》。林檢執(zhí)法各個(gè)環(huán)節(jié)，如受理憑證、許可決定書、處罰決定書等文書必須加蓋林檢機(jī)構(gòu)印章;需要執(zhí)法人員簽字的，應(yīng)由2個(gè)以上林檢人員簽字，同時(shí)“三證”復(fù)印件附卷。在林檢執(zhí)法中，有的在執(zhí)法文書上加蓋林業(yè)行政主管部門的印章，或者執(zhí)法人員少于2人，或者執(zhí)法人員無證件、證件不齊全都屬于執(zhí)法主體錯(cuò)誤，在訴訟中必將導(dǎo)致敗訴。

3.2 執(zhí)法程序要合法 執(zhí)法程序如果違法必將導(dǎo)致敗訴。這里強(qiáng)調(diào)3點(diǎn)實(shí)踐中容易忽視的問題。一是林檢行政許可審查環(huán)節(jié)是對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)的實(shí)質(zhì)性核實(shí)，是容易引起申請(qǐng)人不服的關(guān)鍵問題。因此采樣憑證等需要申請(qǐng)人簽字的文書必須有申請(qǐng)人或者見證人簽字，樣品的保存、鑒定等各個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)格按照有關(guān)檢疫技術(shù)規(guī)程規(guī)范操作，鑒定結(jié)果一定要形成書面鑒定結(jié)論。二是在林檢行政處罰中，詢問是調(diào)查取證的常用方法。實(shí)踐中常采取“七何詢問法”制作詢問筆錄，即①何人，主要查清違法主體是誰及其基本情況;②何時(shí)，即違法行為發(fā)生的時(shí)間、持續(xù)進(jìn)行的時(shí)間及查處的時(shí)間;③何地，指違法行為發(fā)生地點(diǎn)和位置;④何事，指構(gòu)成何種違法行為;⑤何情節(jié)，指違法過程、手段，涉及的物品，違法所得等;⑥何故，指違法的原因、動(dòng)機(jī)、目的;⑦何果，即造成了怎樣的危害后果。三是林檢執(zhí)法中需要送達(dá)當(dāng)事人的文書要及時(shí)有效送達(dá)，否則這些文書不能發(fā)生法律效力。直接送達(dá)是送達(dá)的基本原則，直接送達(dá)不成，可以依次選擇留置送達(dá)、委托送達(dá)、郵寄送達(dá)、轉(zhuǎn)交送達(dá)、公告送達(dá)。執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)本人不在交給他的同住成年家屬、或者交由法人的負(fù)責(zé)收件的辦公室或收發(fā)室、或者交本人的代理人也屬于直接送達(dá)，林檢人員要靈活運(yùn)用，達(dá)到直接送達(dá)的效力。

3.3 執(zhí)法內(nèi)容要合法 這是林檢執(zhí)法實(shí)體問題，弄錯(cuò)了不但要敗訴，還要賠償當(dāng)事人的損失。在林檢行政處罰中，對(duì)當(dāng)事人的違法行為定性要準(zhǔn)確，如是否無檢疫證運(yùn)輸苗木要查證確定，是否攜帶檢疫性林業(yè)有害生物要鑒定準(zhǔn)確;適用法律法規(guī)要準(zhǔn)確，處罰要適當(dāng)，違法行為情節(jié)輕重與處罰程度要一致。從處罰決定書的內(nèi)容能反映出執(zhí)法水平和執(zhí)法內(nèi)容的合法性，決定書必須載明被處罰人的基本情況，違法的事實(shí)、證據(jù)，處罰的種類、階次和依據(jù)(某條、款、項(xiàng)、目)，履行方式和期限，申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限，林檢機(jī)構(gòu)的名稱、行政印章和日期。

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