論縱向科研項(xiàng)目審批行為的法律規(guī)制

黃先雄

(中南大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙，410083)

近十幾年來，我國每年通過政府財(cái)政預(yù)算撥款資助的各級各類縱向科研課題、項(xiàng)目(以下統(tǒng)稱縱向科研項(xiàng)目)不計(jì)其數(shù)，從科技部掌控的973、863項(xiàng)目、國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目、國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目，到教育部、司法部、最高院、最高檢、中國法學(xué)會等機(jī)關(guān)、部委、學(xué)會掌控的部級項(xiàng)目；從各省自然科學(xué)基金項(xiàng)目、哲學(xué)社會科學(xué)基金項(xiàng)目、教育科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目，到市級社科規(guī)劃項(xiàng)目、其他各類項(xiàng)目等，這些項(xiàng)目每年所花費(fèi)的財(cái)政預(yù)算撥款數(shù)以億元計(jì)。這些財(cái)政預(yù)算撥款的使用，一般是由各級政府或政府部門根據(jù)科研單位或研究人員的申請，經(jīng)過評審篩選以后，將相關(guān)資金下?lián)艿皆搯挝换騻€人，用于特定項(xiàng)目的科學(xué)研究。在這一過程中，涉及到科研項(xiàng)目的審批、科研經(jīng)費(fèi)的下?lián)堋⒀芯窟M(jìn)展的監(jiān)督和研究結(jié)果的驗(yàn)收等環(huán)節(jié)。其中，第一個和最后一個環(huán)節(jié)尤為重要，如果把關(guān)不嚴(yán)，最易導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算資金的浪費(fèi)、被濫用，甚至被中飽私囊。本文擬圍繞第一個環(huán)節(jié)展開論述，分析規(guī)制縱向科研項(xiàng)目審批行為的必要性，并根據(jù)該審批行為的性質(zhì)，探討如何完善我國有關(guān)縱向科研項(xiàng)目審批行為的法律規(guī)范。

一、規(guī)制縱向科研項(xiàng)目審批行為的必要性

目前，對縱向科研項(xiàng)目的立項(xiàng)、申請、評審、批準(zhǔn)、實(shí)施、驗(yàn)收等方面應(yīng)遵循的程序和其他要求，我國《預(yù)算法》及其《實(shí)施條例》沒有規(guī)定，也尚無其他統(tǒng)一的法律加以規(guī)范。除了國務(wù)院就國家自然科學(xué)基金的管理專門出臺了《國家自然科學(xué)基金條例》這一行政法規(guī)外，其他幾乎都只有規(guī)章之下的規(guī)范性文件可以作為依據(jù)，這些規(guī)范性文件的制定水平參差不齊，對項(xiàng)目審批權(quán)力的監(jiān)督與控制方面的規(guī)定完善程度不一，導(dǎo)致項(xiàng)目審批過程中不透明、不公正、權(quán)力尋租現(xiàn)象屢屢發(fā)生。因此，加強(qiáng)對縱向科研項(xiàng)目審批行為的法律規(guī)制已迫在眉睫。

(一)促進(jìn)公權(quán)力規(guī)范合理的行使要求加強(qiáng)對審批行為的規(guī)制

毫無疑問，縱向科研項(xiàng)目的審批權(quán)力是一種公權(quán)力，建設(shè)法治國家就要讓所有的公權(quán)力臣服于法律之下，不受法律約束的權(quán)力必然腐敗叢生。迄今為止，我國并沒有一部統(tǒng)一的法律來約束所有的縱向科研項(xiàng)目的審批行為，各個層級、各種類別的法律規(guī)范或其他規(guī)范性文件對審批行為的規(guī)定各不相同，越是低層級的規(guī)范性文件，對審批行為的規(guī)范越不到位。

據(jù)筆者了解，在這些規(guī)范性文件中，對審批權(quán)力規(guī)制得最好的是《國家自然科學(xué)基金管理?xiàng)l例》。該條例規(guī)定了以下制度：回避制度，特別規(guī)定了申請人可以申請專家回避；信息公開制度，強(qiáng)調(diào)公布評審專家意見；說明理由制度(針對審批機(jī)關(guān)對申請者的不予受理)；異議復(fù)審制度；行政和刑事制裁制度(針對違反法律和相關(guān)規(guī)定的人員)；等等?！秶疑鐣茖W(xué)基金項(xiàng)目管理辦法》及其相關(guān)規(guī)定雖然也有較多的規(guī)制審批權(quán)力的制度，如較為科學(xué)的匿名通訊評審、相對嚴(yán)格的會議評審、回避制度等，但對項(xiàng)目評審過程中的信息公開缺乏明確規(guī)定；沒有異議復(fù)審機(jī)制；對行賄、受賄等行為也僅規(guī)定紀(jì)律處理而已。其他的規(guī)范性文件這方面存在的不足更多。如在筆者統(tǒng)計(jì)的21個省部級以上縱向科研項(xiàng)目的管理?xiàng)l例或辦法中①，規(guī)定了匿名初評制度的僅占26.3%，規(guī)定了評審機(jī)構(gòu)工作人員參評回避的僅占21%，規(guī)定了不予立項(xiàng)評審意見告知程序的僅占15.8%，規(guī)定了異議復(fù)審程序的占5.3%，規(guī)定了評審機(jī)構(gòu)工作人員違規(guī)責(zé)任的占21.1%，幾乎沒有規(guī)定申請者行政復(fù)議和行政訴訟權(quán)利的。由上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，這些規(guī)范性文件中大部分都有專家評審回避和申請者違規(guī)責(zé)任的規(guī)定，但對匿名評審、評審機(jī)構(gòu)工作人員的參評回避及其違規(guī)責(zé)任、評審專家的違規(guī)責(zé)任、評審信息尤其是未獲批準(zhǔn)者的評審信息公開、內(nèi)外部監(jiān)督與糾錯機(jī)制等作出規(guī)定的不多。正是因?yàn)檫@些制度上的缺陷，使得審批過程中權(quán)力尋租現(xiàn)象大量存在。正如有學(xué)者指出，“爭取項(xiàng)目有很多‘潛規(guī)則’，要看關(guān)系。有關(guān)系的，項(xiàng)目設(shè)計(jì)得不好，也能上；沒有關(guān)系，課題再好，也不容易上?！盵1]不受約束的權(quán)力必然走向腐敗，為確?？蒲许?xiàng)目審批權(quán)力的規(guī)范行使，必須加強(qiáng)法律規(guī)制。

(二)理順學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系要求加強(qiáng)對審批行為的規(guī)制

目前我國縱向科研項(xiàng)目種類繁多，由于缺乏對該類審批行為統(tǒng)一、有效的法律規(guī)制，使得學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系被扭曲，在相當(dāng)程度上阻礙了我國科學(xué)、學(xué)術(shù)研究的繁榮與發(fā)展。一是科研人員的研究興趣受到行政權(quán)力的壓抑。雖然我國許多縱向科研項(xiàng)目的審批機(jī)關(guān)在確定立項(xiàng)指南之前都征求了相關(guān)專家的意見，但審批機(jī)關(guān)在確定立項(xiàng)時都強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目要“為黨和政府決策服務(wù)”，要“為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展服務(wù)”。申請者尤其是基礎(chǔ)研究和純理論研究的申請者為了提高命中率，往往不得不改變研究興趣，轉(zhuǎn)而投其所好。缺乏興趣的項(xiàng)目研究必然難以深入和持久，也難以取得突破性成果。二是學(xué)術(shù)權(quán)力聽命于行政權(quán)力。由于項(xiàng)目的決定權(quán)一般都掌握在項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的行政負(fù)責(zé)人手中或者更高層級的領(lǐng)導(dǎo)人手中，在當(dāng)前“官本位”“行政化”的體制下，受委托進(jìn)行項(xiàng)目評審的專家們受制于這些行政負(fù)責(zé)人或領(lǐng)導(dǎo)人不足為怪。三是學(xué)術(shù)權(quán)力異化為腐敗的行政權(quán)力。在縱向科研項(xiàng)目的評審審批過程中，項(xiàng)目評審專家們實(shí)際上是在行使受委托的行政權(quán)力，在那些專家意見起決定作用的項(xiàng)目評審中，由于評審專家沒有受到有效的約束，尋租現(xiàn)象不可避免。要想解決上述問題，必須加強(qiáng)對審批行為的規(guī)制，規(guī)范審批過程中兩種權(quán)力的關(guān)系，并將這兩種權(quán)力的運(yùn)作置于“陽光”之下。

(三)矯正科學(xué)研究領(lǐng)域浮躁之風(fēng)要求加強(qiáng)對審批行為的規(guī)制

造成目前我國科學(xué)研究領(lǐng)域浮躁之風(fēng)的原因很多，如行政權(quán)力主導(dǎo)的科學(xué)研究體制、科研指標(biāo)重量不重質(zhì)的職稱評審制度、把科研人員當(dāng)成“計(jì)件工”確定崗位津貼的津貼制度等等，而缺少監(jiān)督的縱向科研項(xiàng)目審批權(quán)力也是造成這一現(xiàn)象的重要原因之一。

由于能否獲得省部級以上縱向科研項(xiàng)目直接決定著科研人員(包括高校教師)的職稱評定和崗位津貼，所以科研人員被迫圍著這些縱向項(xiàng)目“轉(zhuǎn)”。在中國這種人情社會里，圍著項(xiàng)目“轉(zhuǎn)”往往變成了圍著評審人員和批準(zhǔn)機(jī)關(guān)“轉(zhuǎn)”，不少科研人員忙于經(jīng)營關(guān)系，跑課題。有學(xué)者和媒體指出：“在中國這樣的‘人情社會’里，很難擺脫私人關(guān)系的束縛，何況很多機(jī)構(gòu)把‘申請項(xiàng)目’當(dāng)作有利于自己和單位的手段，費(fèi)勁心思去經(jīng)營關(guān)系，超出了研究本身的意義。”[2]“繼部分院士和大學(xué)校長在廣東省教育廳座談會上集體痛批不少教授更多時間在喝酒拉關(guān)系之后，廣州某重點(diǎn)高校的著名生物專家、長江學(xué)者特聘教授再揭‘關(guān)系科研經(jīng)費(fèi)’黑幕，稱這種現(xiàn)象在全國高校都很普遍，已經(jīng)是潛規(guī)則，會喝酒、會忽悠的人拿的科研經(jīng)費(fèi)就多，反之則少?！且?yàn)楸姸嗫蒲薪?jīng)費(fèi)被一些利益關(guān)系人當(dāng)做一種潛在資源進(jìn)行運(yùn)作，學(xué)術(shù)就成了‘交際學(xué)術(shù)’、‘江湖學(xué)術(shù)’……?！盵3]那些忙于拉關(guān)系、善于應(yīng)酬忽悠的科研人員、教授們一般很難耐得住寂寞潛心于研究。為此，必須規(guī)范審批權(quán)力的行使，盡可能減少權(quán)力尋租的空間，讓科研人員、教授們將更多的心思用于研究。

(四)確保縱向科研經(jīng)費(fèi)投入的高質(zhì)量“產(chǎn)出”要求加強(qiáng)對審批行為的規(guī)制

據(jù)“最新的媒體數(shù)據(jù)顯示，我國科技人員發(fā)表的期刊論文數(shù)量，已經(jīng)超過美國，位居世界第一。然而據(jù)統(tǒng)計(jì)，這些科研論文的平均引用率排在世界100名開外。真正極好的論文，在中國還是鳳毛麟角?！盵4]如果說科研人員將科研經(jīng)費(fèi)都用于研究，產(chǎn)出質(zhì)量不高還情有可原的話，不可原諒的是，我國縱向科研經(jīng)費(fèi)投入許多沒有被用在研究上。在中國這樣一個人情關(guān)系社會 中，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)獲得者一方面可能要拿出一部分錢來回報(bào)助成其獲得該項(xiàng)目的相關(guān)人員；另一方面，由于相關(guān)管理制度、驗(yàn)收制度不健全，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)獲得者往往可以將經(jīng)費(fèi)中的一部分乃至大部分據(jù)為己有，用于個人消費(fèi)。有學(xué)者曾說：“一方面，我國科技投入長期不足，成為制約科技創(chuàng)新的一大瓶頸；另一方面，有限的科研經(jīng)費(fèi)并沒有全部用在刀刃上，跑冒滴漏現(xiàn)象十分嚴(yán)重。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國科研經(jīng)費(fèi)的利用率普遍低下，科研項(xiàng)目甚至成了某些科研人員的‘圈錢’工具?！盵1]為什么會造成這一后果？原因很多，對審批權(quán)力缺乏有效的規(guī)制是其中的重要原因之一。一些項(xiàng)目申請者尤其是省市級科研項(xiàng)目的申請者只要“搞定”了項(xiàng)目審批機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者或其具體經(jīng)辦工作人員，或者項(xiàng)目審批機(jī)關(guān)委托評審的專家，拿到項(xiàng)目并不難。而得到這些相關(guān)人員的支持是要付出代價的，這些代價自然會被“計(jì)入”項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中；同時，由于縱向科研項(xiàng)目尤其是省市級縱向科研項(xiàng)目的結(jié)題并不難，縱向科研項(xiàng)目投入的低質(zhì)量產(chǎn)出就在所難免。

如果審批機(jī)關(guān)能依法行使審批權(quán)力，保證公正合理地分配科研經(jīng)費(fèi)，申請者就不用費(fèi)盡心機(jī)地去獲得項(xiàng)目，可以靜下心來多做點(diǎn)研究，可以以高質(zhì)量的申請獲得立項(xiàng)，進(jìn)而保證立項(xiàng)后的研究有更為扎實(shí)的基礎(chǔ)。

二、縱向科研項(xiàng)目審批行為的性質(zhì)

要有效規(guī)制縱向科研項(xiàng)目審批行為(以下一般簡稱為審批行為)，首先必須明確此類審批行為的法律性質(zhì)。它包含兩個方面：一是審批行為是行政行為還是學(xué)術(shù)行為？抑或別的什么行為？二是如果審批行為是行政行為，那么它屬于哪一類行政行為？

(一)縱向科研項(xiàng)目審批行為是行政行為

目前，各國特別是大陸法系國家，判斷行為的性質(zhì)是否具有行政屬性最主要的兩個標(biāo)準(zhǔn)是：第一，必須是基于公共目的并適用了公法；第二，作出行為的當(dāng)事人必須具備公法上的身份[5]?？v向科研項(xiàng)目審批行為是包含了學(xué)術(shù)行為的行政行為。說它包含了學(xué)術(shù)行為，是因?yàn)樯陥?bào)的項(xiàng)目能否獲得立項(xiàng)，首先須由專家對其中的學(xué)術(shù)問題、研究者的科研能力等進(jìn)行專業(yè)判斷，而一般的行政人員沒有這種判斷能力。但審批行為歸根究底是行政行為，我們可以從上述兩個標(biāo)準(zhǔn)及審批行為的法律效果來判斷。

其一，審批行為是具備公法上身份的機(jī)關(guān)或組織作出的行為。我國目前縱向科研項(xiàng)目的最終決定權(quán)一般被掌握在國家機(jī)關(guān)或國家機(jī)關(guān)下設(shè)的履行公法職能的組織手中。如973項(xiàng)目的審批權(quán)由科技部掌控②；國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目的審批權(quán)由國務(wù)院下設(shè)的“國務(wù)院自然科學(xué)基金委員會”掌握③；國家社科基金項(xiàng)目的審批權(quán)由全國社科規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組行使；教育部人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目的審批權(quán)由教育部掌控④；湖南省哲學(xué)社會科學(xué)基金項(xiàng)目的審批權(quán)由湖南省社會科學(xué)規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組和省委宣傳部部務(wù)會掌握⑤；武漢市社會科學(xué)研究基金課題的審批權(quán)由接受市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)的市社會科學(xué)工作領(lǐng)導(dǎo)小組掌握⑥。

其二，審批行為是基于公共目的并適用了公法的行為。我國所有縱向科研項(xiàng)目的立項(xiàng)審批無一不是為了公共目的，而且項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)均主要來自國家財(cái)政預(yù)算撥款。如973計(jì)劃項(xiàng)目的主要任務(wù)是解決我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會可持續(xù)發(fā)展、國家公共安全和科技發(fā)展中的重大基礎(chǔ)科學(xué)問題，在世界科學(xué)發(fā)展的主流方向上取得一批具有重大影響的原始性創(chuàng)新成果，為國民經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展提供科學(xué)基礎(chǔ)，為未來高新技術(shù)的形成提供源頭創(chuàng)新，提升我國基礎(chǔ)研究自主創(chuàng)新能力⑦；教育部人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目是為了推進(jìn)高等學(xué)校人文社會科學(xué)事業(yè)的發(fā)展⑧；湖南省哲學(xué)社會科學(xué)基金課題是用于支持對湖南省社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、改革開放和建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制具有重大實(shí)踐意義和理論意義、對學(xué)科建設(shè)和發(fā)展具有開拓性意義的研究，扶持新興、邊緣、交叉性學(xué)科的建設(shè)，支持具有重大價值的基礎(chǔ)理論研究和歷史文化遺產(chǎn)的搶救、整理工作⑨。同時，對這些項(xiàng)目的審批都有相關(guān)的公法性質(zhì)的法律規(guī)范性文件作為依據(jù)，雖然這些法律規(guī)范性文件的完善程度不一、效力層級不一，但都是為了公共利益而制定的。

其三，審批行為是能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為?？v向科研項(xiàng)目審批行為的結(jié)果，直接關(guān)涉到項(xiàng)目申請者能否平等地分享公共研究資源，直接影響到其進(jìn)行科學(xué)研究的法定自由和權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，如有些科研項(xiàng)目如果得不到項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的資助，科研人員將無法進(jìn)行相關(guān)研究。同時，在我國目前科研機(jī)構(gòu)和高校崗位津貼制度、職稱評審制度下，能否獲得縱向科研項(xiàng)目的立項(xiàng)，還將直接影響項(xiàng)目申請者的崗位津貼和職稱晉升等。

(二)縱向科研項(xiàng)目審批行為是非許可類的行政審批行為

既然縱向科研項(xiàng)目的審批行為是一種行政行為，那它屬于哪一種行政行為？目前學(xué)界尚無人進(jìn)行明確探討。根據(jù)我國相關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定及實(shí)際操作狀況，可能的觀點(diǎn)有三：①行政契約；②行政許可；③非許可類行政審批。筆者持第三種觀點(diǎn)。

首先，縱向科研項(xiàng)目審批行為一般不屬于行政契約行為。根據(jù)目前相關(guān)法律或其他規(guī)范性文件，我國縱向科研項(xiàng)目審批行為與項(xiàng)目合同簽訂行為之間的關(guān)系有三種：一是審批行為是簽訂契約行為的前提，如973項(xiàng)目在被批準(zhǔn)立項(xiàng)之后才需要項(xiàng)目首席科學(xué)家、項(xiàng)目第一承擔(dān)單位與科技部簽訂項(xiàng)目計(jì)劃任務(wù)書；教育部社科項(xiàng)目被批準(zhǔn)立項(xiàng)之后，采用項(xiàng)目合同制來實(shí)施管理，但簽訂合同不是獲準(zhǔn)立項(xiàng)的條件，只是一種后續(xù)管理方式而已。二是簽訂契約行為是正式批準(zhǔn)行為的前提，如司法部的《法治建設(shè)與法學(xué)理論研究部級科研項(xiàng)目管理辦法(試行)》，要求獲準(zhǔn)立項(xiàng)的申請人簽訂《項(xiàng)目合同書》方能正式立項(xiàng)；北京市自科基金重大項(xiàng)目與重點(diǎn)項(xiàng)目亦如此。三是申請者獲準(zhǔn)立項(xiàng)后不需要與項(xiàng)目審批方簽訂合同。如國家自科基金項(xiàng)目、國家社科基金項(xiàng)目以及中國法學(xué)會的項(xiàng)目。省級科研項(xiàng)目的立項(xiàng)審批，各地做法不一，有的要求簽訂合同以明確雙方權(quán)利義務(wù)為正式立項(xiàng)條件，有的則不需要。由上可知，我國縱向科研項(xiàng)目在獲準(zhǔn)立項(xiàng)過程中存在一個獨(dú)立的批準(zhǔn)行為，不能將其簡單地等同于行政契約行為⑩。

其次，縱向科研項(xiàng)目審批行為不屬于行政許可?？v向科研項(xiàng)目的審批行為具有行政許可的形式特征：一是依申請的具體行政行為，二是授益行政行為即給予申請者一定的科研經(jīng)費(fèi)或者肯定其立項(xiàng)價值(指自籌經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目)，三是經(jīng)享有行政職權(quán)的機(jī)關(guān)或組織依法審查批準(zhǔn)的行為，四是采用立項(xiàng)通知書等形式的要式行政行為，但其不具備行政許可的本質(zhì)特征，即其前提不是法律的一般禁止，也不是針對特定活動的解禁。相關(guān)部門不批準(zhǔn)立項(xiàng)申請，并不代表申請者不能從事相關(guān)研究。

最后，縱向科研項(xiàng)目審批行為是非許可類的行政審批行為。依我國行政實(shí)踐操作情況，我們可以將行政審批分為行政許可和非許可類行政審批[6]。如前所述，我國縱向科研項(xiàng)目審批行為具有行政許可的形式特征而不具有其本質(zhì)特征，不是行政許可，但它是具備公法上身份的行政機(jī)關(guān)或被授權(quán)組織對科研單位或人員的研究立項(xiàng)申請進(jìn)行審查批準(zhǔn)的行為，所以其應(yīng)當(dāng)屬于非許可類行政審批。

三、規(guī)制縱向科研項(xiàng)目審批行為的法律對策

據(jù)前述分析，我國縱向科研項(xiàng)目審批行為屬于非許可類的行政審批，現(xiàn)有的《行政許可法》《科技進(jìn)步法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《預(yù)算法》等都難以有效規(guī)制該類審批行為。為理順科學(xué)、學(xué)術(shù)研究與行政管理的關(guān)系，促進(jìn)縱向科研項(xiàng)目審批權(quán)力的依法行使，推動我國科學(xué)研究事業(yè)的健康、繁榮發(fā)展，我國有必要整合《國家自然科學(xué)基金管理?xiàng)l例》《國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目管理辦法》及各部委、省市相關(guān)規(guī)范性文件的科學(xué)、合理的內(nèi)容，盡快制定《縱向科研項(xiàng)目管理法》，將所有由政府財(cái)政撥款資助的各級各類縱向科研項(xiàng)目的立項(xiàng)、申報(bào)、評審、審批、實(shí)施和驗(yàn)收等納入該法規(guī)范的范疇，重點(diǎn)從以下幾方面加強(qiáng)對該類審批行為的規(guī)制。

(一)完善審批程序，確保審批權(quán)力規(guī)范合理行使

當(dāng)代給付行政、福利行政中，行政行為的突出特征就在于其專業(yè)性、技術(shù)性不斷增強(qiáng)，不同行政領(lǐng)域需要不同的行政專業(yè)知識、技術(shù)，需要憑借長期積累的行政經(jīng)驗(yàn)來行使行政權(quán)力，因此立法機(jī)關(guān)無法制定一部統(tǒng)一的行政實(shí)體法來規(guī)范所有的行政行為，只能通過行政程序來有限規(guī)制行政權(quán)力。對縱向科研項(xiàng)目的審批行為更是如此。該類審批行為中的評審環(huán)節(jié)具有極強(qiáng)的學(xué)術(shù)性、專業(yè)性，無法通過普通的行政人員來完成，只能委托相關(guān)專家行使評審權(quán)力。因此，為協(xié)調(diào)處理好法律規(guī)制與學(xué)術(shù)判斷的關(guān)系，在縱向科研項(xiàng)目審批這一領(lǐng)域只能借助于程序規(guī)制而不是實(shí)體規(guī)制，來解決權(quán)力的規(guī)范合理行使問題。為此，我們可以在現(xiàn)有《國家自然科學(xué)基金管理?xiàng)l例》等所規(guī)定的審批程序的基礎(chǔ)上，構(gòu)建完善的審批程序來規(guī)范權(quán)力的行使，這些程序包括：申請受理程序、評審專家遴選程序、匿名初評程序、會議復(fù)評程序、結(jié)果告知程序、異議復(fù)審程序及與行政復(fù)議、行政訴訟的對接程序等。

(二)完善專家評審制度，形成以學(xué)術(shù)權(quán)力為主導(dǎo)的審批體系

有媒體曾指出，我們應(yīng)“借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，成立以科學(xué)家為主導(dǎo)的研究理事會，打破專家壟斷，實(shí)行學(xué)術(shù)民主，杜絕行政干預(yù)的影響和人情因素的干擾，最終建立起以學(xué)術(shù)創(chuàng)新為宗旨的課題申請和科研經(jīng)費(fèi)分配制度”[7]。筆者贊同這一觀點(diǎn)。是否審批某個科研項(xiàng)目關(guān)鍵在于對申請項(xiàng)目的創(chuàng)新性、可行性及其科研學(xué)術(shù)價值的判斷，而這種判斷只能由專家做出。只要專家公正合理地行使了這種判斷權(quán)，項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的工作人員及其領(lǐng)導(dǎo)者就不得以與評審專家有不同的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)為由否定專家的評審意見?。換言之，在縱向科研項(xiàng)目的審批過程中，必須建立起以學(xué)術(shù)權(quán)力為主導(dǎo)的審批體系。同時，為保證專家們不濫用受委托的評審權(quán)力，保證以學(xué)術(shù)權(quán)力為主導(dǎo)的審批體系良性運(yùn)作，必須注重從以下幾方面制定完善的專家評審制度：①盡可能擴(kuò)大評審專家?guī)?，為?xiàng)目的評審提供更多的選擇專家的余地；②采隨機(jī)挑選評審專家的方式，在擴(kuò)大評審專家?guī)斓幕A(chǔ)上，每次項(xiàng)目評審時從專家?guī)熘须S機(jī)挑選評審專家，避免評審被少數(shù)專家壟斷、形成學(xué)術(shù)霸權(quán)、導(dǎo)致學(xué)術(shù)權(quán)力腐敗的現(xiàn)象；③嚴(yán)格實(shí)行匿名通訊初評，同時嚴(yán)格控制進(jìn)入復(fù)評的比例，因?yàn)閺?fù)評一般是非匿名評審，影響復(fù)評結(jié)果的人為因素較多；④嚴(yán)格評審專家回避程序；⑤要求評審專家給所評的每一份申請書寫出評審意見，說明支持或不支持立項(xiàng)的理由，簽署姓名，并可供申請者與社會公眾查閱；⑥對評審專家的問責(zé)制度。對評審專家在評審過程中替人說情、徇私舞弊、收受賄賂及有其他違法行為的，應(yīng)取消其評審專家資格，并予以公開通報(bào)，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)移交檢察機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。

(三)明確信息公開的內(nèi)容和方式，確保申請者和公眾的知情權(quán)

只有盡可能地將項(xiàng)目申請過程中的相關(guān)信息公開，讓申請者和公眾知曉，才可能有效地規(guī)范該類審批行為。有學(xué)者指出，“從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，防止科技經(jīng)費(fèi)管理中內(nèi)部人交易、暗箱操作、擠占挪用等科技失信行為的發(fā)生，最有效的措施就是提高經(jīng)費(fèi)管理過程中的公開性和透明度”[8](103)。我國縱向科研項(xiàng)目中，那些由行政機(jī)關(guān)如科技部掌控的項(xiàng)目，毋庸置疑，應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國《政府信息公開條例》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行公開。但那些由非行政機(jī)關(guān)如最高院掌控的縱向科研項(xiàng)目中的相關(guān)信息如何公開的問題，必須在新法中予以明確。對于縱向科研項(xiàng)目審批過程中的相關(guān)信息，應(yīng)采取網(wǎng)上主動公開和依申請書面公開的方式重點(diǎn)公開以下內(nèi)容：①網(wǎng)上主動公開獲準(zhǔn)立項(xiàng)的名單、申請書及專家評審意見等；②依申請書面公開未獲立項(xiàng)的申請書的專家評審意見、會議復(fù)評意見以及項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)不同意專家意見時最終取消立項(xiàng)的理由等。

(四)構(gòu)建異議復(fù)審和司法救濟(jì)機(jī)制，監(jiān)督審批權(quán)力規(guī)范行使

公民有自由地從事科學(xué)研究的權(quán)利，也有平等地獲得縱向科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)資助的權(quán)利。當(dāng)這種權(quán)利受到審批機(jī)關(guān)的侵犯時，申請人應(yīng)當(dāng)能夠獲得相應(yīng)的救濟(jì)。在現(xiàn)有的各級各類有關(guān)縱向科研項(xiàng)目審批的規(guī)范性文件中，只有《國家自然科學(xué)基金管理?xiàng)l例》規(guī)定了一級異議復(fù)審程序?。結(jié)合以下因素，在《縱向科研項(xiàng)目管理法》中，可以考慮設(shè)立一級異議復(fù)審程序：①縱向科研項(xiàng)目的審批行為是學(xué)術(shù)性、專業(yè)性很強(qiáng)的行政行為；②各個層級的縱向科研項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)之間沒有行政隸屬關(guān)系；③各級各類縱向科研項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的專家?guī)炜赡苴呁Ｔ诖藦?fù)審程序中，管理機(jī)構(gòu)可以組織專家就審批中的程序問題和實(shí)體問題同時進(jìn)行審查。對管理機(jī)構(gòu)的復(fù)審決定不服的，申請人可以向法院提起行政訴訟，但法院的審查權(quán)限僅及于管理機(jī)構(gòu)審批行為的程序問題，不能審查實(shí)體問題，尤其不能審查評審專家的評審意見，除非評審專家沒有遵循說明理由制度。若如此，縱向科研項(xiàng)目審批行為既能得到有效監(jiān)督，權(quán)力不致被濫用，同時，也不會構(gòu)成對審批行為的不當(dāng)干預(yù)，避免司法僭越行政、侵犯學(xué)術(shù)自由。

(五)嚴(yán)格相關(guān)人員的法律責(zé)任，確保權(quán)責(zé)一致、濫權(quán)必究

不承擔(dān)責(zé)任的權(quán)力與權(quán)利，極可能被濫用。在《縱向科研項(xiàng)目管理法》中，我們不僅要規(guī)定申請人的法律責(zé)任，對其虛假申報(bào)、賄賂評審專家與相關(guān)人員、濫用項(xiàng)目資金等方面的行為進(jìn)行嚴(yán)厲的行政與刑事法律制裁，還要規(guī)定評審專家、管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人與工作人員的法律責(zé)任，對其濫用權(quán)力、受賄索賄、徇私舞弊等方面的行為同樣要進(jìn)行嚴(yán)厲的行政與刑事法律制裁。確保權(quán)責(zé)一致、濫權(quán)必究。

四、結(jié)語

在我國法治政府建設(shè)不斷推進(jìn)的今天，政府所掌握的縱向科研項(xiàng)目的審批權(quán)力還沒有得到有效規(guī)制，從某種程度上說，這一領(lǐng)域還是依法行政的“盲點(diǎn)”。我們必須結(jié)合科研項(xiàng)目審批的特點(diǎn)，加強(qiáng)對縱向科研項(xiàng)目審批權(quán)力的法律約束，以確保國家財(cái)政資金的有效使用，以促進(jìn)國家整體科學(xué)研究水平和科技創(chuàng)新能力的提升。不過，實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，光注重對審批權(quán)力的法律規(guī)制是不夠的，還必須完善相關(guān)的配套制度，如改變側(cè)重“研究初始立項(xiàng)審批資助”為側(cè)重“研究后期審批資助”的審批資助制度；完善立項(xiàng)資助項(xiàng)目公開招標(biāo)投標(biāo)制度；加強(qiáng)項(xiàng)目中期檢查和結(jié)題公示、績效評估制度；強(qiáng)化縱向科研項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督制度和信息公開制度，等等。

注釋：

①筆者統(tǒng)計(jì)的這些條例或辦法包括：(1)自科類：《國家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃管理辦法》、《國家自然科學(xué)基金管理?xiàng)l例》、《北京市自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目申請、評審與管理辦法》、《上海市自然科學(xué)基金管理辦法》、《廣東省自然科學(xué)基金項(xiàng)目管理辦法》、《湖南省自然科學(xué)基金項(xiàng)目管理辦法》、《河南省自然科學(xué)基金管理辦法》、《青海省自然科學(xué)基金管理辦法(試行)》、《寧夏自然科學(xué)基金項(xiàng)目管理暫行辦法》、《吉林省自然科學(xué)基金項(xiàng)目管理辦法(試行)》；(2)社科類：《國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目管理辦法》及《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)國家社科基金評審立項(xiàng)工作的暫行辦法》、《北京市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目管理辦法》、《上海市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題管理辦法》、《廣東省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目管理辦法》、《湖南省哲學(xué)社會科學(xué)基金課題管理辦法》、《重慶市社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目管理辦法》、《福建省社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目兩級管理辦法》、《河北省社會科學(xué)基金項(xiàng)目管理辦法》、《河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目管理辦法》、《湖北省社會科學(xué)基金項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法》、《寧夏回族自治區(qū)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目管理辦法》。

②參見《國家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃管理辦法》第16、19?21條。

③參見《國家自然科學(xué)基金條例》第17、18條。

④ 參見《教育部人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目管理辦法》第9、11、12條。

⑤參見《湖南省哲學(xué)社會科學(xué)基金課題管理辦法》第12條。

⑥參見《武漢市社會科學(xué)研究基金課題管理辦法(2007修訂稿)》第7條。

⑦參見《國家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃管理辦法》第2條。

⑧參見《教育部人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目管理辦法》第1條。

⑨ 參見《湖南省哲學(xué)社會科學(xué)基金課題管理辦法》第2條。

⑩ 例外情形：根據(jù)《國家科研計(jì)劃課題招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法》對研究目標(biāo)和研究內(nèi)容明確、完成時限和評審標(biāo)準(zhǔn)確定的國家科研計(jì)劃課題進(jìn)行招投標(biāo)，進(jìn)而簽訂相關(guān)合同的，此種情形可視為行政契約行為。

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